统计信息化建设战略研究

    近几年来，统计信息化建设正成为一个越来越引人注目的领域。去年10月，时任国务院副总理的温家宝同志考察国家统计局时，要求加快统计信息化建设，并把它作为我国电子政务发展的一个重点。今年5月，国务院副总理曾培炎在听取国家统计局汇报时再次提出，要利用现代信息技术改造传统统计方式；统计数据要提高时效性就必须实现信息化；统计工作如果没有现代化的手段将事倍功半。两位总理的讲话表明，统计信息化建设已不再是统计部门敝帚自珍的事业，它已经进入最高层决策者的视野，并成为政府现代化建设不可分割的组成部分。
    面对前所未有的机遇与挑战，我们应该做些什么，又从哪里做起呢？笔者以为，当前的首要任务是进行未来5-10年统计信息化建设的战略规划，设定目标，明确任务，找出方法和途径。本文就是对这些问题的思考和设想。

                                                  问题在哪里———统计信息化建设现状评估

    统计信息化建设从20世纪80年代微机起步，筚路褴褛，一路走来，到今天已具备相当的规模。我们已经拥有了连接国家-省-重点城市的统计信息主干网，网络数据传输已成为统计部门信息交换的主要方式。国家和地方统计局纷纷开发和应用数据采集和处理系统、数据库系统，全国5000家工业企业、3000家房地产企业联网直报系统的成功应用，昭示以直报为代表的新的统计工作模式正在脱胎成型，统计信息技术正在走向成熟。统计网站建设遍及全国，办公自动化全面推行。总体上讲，统计信息化建设已有了一定的基础，迈出了重要的一步。
    但也应该看到，统计信息化建设仍然存在着不少问题。去年10月，朱镕基和温家宝同志考察国家统计局时，有一段鲜为人知的故事：领导同志的活动安排中有一项是数据库建设成果演示，但此时大家突然发现，那些反映国民经济情况的统计数据，却分散在不同专业、不同平台、不同结构、不同标准的数据库中，无法实现一体化检索与查询。万般无奈之下，技术人员和专业人员连夜加班，临时整合了一部分数据，演示时更是将各专业的人员连同装载数据的微机一起搬到了现场。从这个故事中我们不难瞥见问题的影子。窥一斑而见全豹，目前统计信息化建设存在的主要问题有：
    （一）对网络条件下的统计工作缺乏整体的规划和设计，造成统计信息化建设目标不明，任务不清。回顾统计信息化走过的道路，从最初的单机数据处理和数据存储，到如今的各地区、各专业群雄而起，开发应用系统和数据库，信息技术在统计部门的应用始终存在一定的自发性和盲目性。统计信息化建设缺乏长远的发展规划。在实际工作中，更存在着重建设、轻应用，重硬件、轻软件，重上头、轻基层的倾向。
    （二）现行的、按传统工作模式设计的统计机构职能设置、制度方法、业务流程和管理方式，制约着信息技术的应用。按专业设置统计机构和职能，分专业设计和实施统计制度，应用软件由各专业分头开发，固化了专业分割，加重了基层负担，影响了信息生产过程的整合和资源共享。各地区、各专业重复开发功能相似的应用系统和数据库，造成了不应有的浪费。统计信息资源分散管理，垄断、封锁，制约了信息共享。
    （三）信息资源建设滞后。近年来，信息资源建设成为统计信息化建设的热点，国家和地方统计局建设的数据库、数据仓库数以百计。但由于信息资源建设目标不清，数据库与应用系统建设相脱节，游离于业务流程之外，数据只能依靠人工加载和维护，时间一长，这些“风光”一时的数据库便因为缺乏更新成了“死库”，许多宝贵的信息资源散失。
    （四）网络和信息安全存在隐患。
    （五）现行的统计法律、规章制度不适应信息化发展的要求。由于我国尚未出台《政府信息公开法》，现行的统计法律法规往往只强调企业和公众向政府报送数据的义务，却较少对政府部门应承担的责任和提供的服务作出承诺，造成统计信息资源建设和信息服务无的放矢、无法可依。此外，统计法对网络报送等新的统计工作方式中出现的统计违法行为的认定也缺乏相应的规定。
    （六）信息化建设管理体制不顺，缺少权威的规划和组织机构。传统观念认为，信息化建设主要是技术部门的任务。技术部门也往往认为自己是信息化建设当仁不让的规划者和组织者。但近来这样的观点正在受到挑战。电子政务的核心是政务而不是电子，统计信息化涉及统计工作的各个方面和各个环节，而技术部门对业务缺乏了解，加之缺少必要的组织协调手段，以及人才流失等问题，其领军信息化建设的能力受到制约。
    （七）统计信息化与国家电子政务建设的关系不明确。

                                             打破“坚冰”———统计信息化建设的特殊意义

    统计信息化是统计现代化的手段和途径，必须始终服从和服务于统计发展的大局。但另一方面，统计信息化与统计现代化又有着相辅相成的关系。近年来，不少地方统计局抱怨国家统计制度改革总是局限于专业内部的修修补补，缺乏长远目标和整体考虑，而离开国家统计改革的大计，地方统计改革的空间又十分有限，正所谓“下改上不改，改了也白改”。但就国家统计局而言，改革意味着打破因袭多年的专业分割、分级管理的模式，牵一发而动全身，重重壁垒难以逾越。但时至今日，基层数据采集“一套表”、数据直报、借助网络对信息资源进行集中建设和管理等统计信息化最新应用，让人们看到，信息化不但在一定程度上可以超越体制的弊端，而且为最终打破“坚冰”提供了机遇和手段。作为新的生产力，信息化完全可以带动统计制度方法乃至统计体制的创新，从而从根本上推动统计改革与发展。

                                                    提高能力———统计信息化建设的战略目标

    未来5-10年统计信息化建设的战略目标应该是：通过应用信息技术，实现在网络环境下从统计设计到数据采集、传输、处理、存储、分析和发布等生产全过程的数字化，实现网络环境下的政务管理和协同办公，实现网络环境下的信息服务和资源共享，全方位改造统计工作方式和手段，提高统计部门的生产能力、管理能力、服务能力，促进统计体制和制度方法的创新。

                                                    统一规划———统计信息化建设的首要原则

总结统计信息化建设十几年来的经验和教训，未来的统计信息化建设必须遵从的原则是：统一规划，统一标准，协同实施，资源共享。
统计信息化建设必须摒弃目前各自为政的模式，国家统计局应先行制定《国家统计信息化发展规划》，提出统计信息化建设目标，统一设计应用系统、统一规划信息资源、统一制定业务和技术标准，各专业、各地区按照统一的规划和标准，分头建设，分级实施。统计信息化建设必须与统计体制和制度方法改革协同进行，必须与中央和地方政府的电子政务建设协同进行，最终形成相互衔接、相互促进、资源共享的发展模式。

                                                   改革开路———统计信息化建设的前提条件

    信息化不是单纯的技术问题，而是一场革命，它势必对传统的统计工作模式，以至统计管理体制带来深刻影响。网络环境下的统计工作也不是将现有的工作模式简单地复制到网上，而是要对传统的统计工作流程、工作模式、机构和职能分工进行调整和重构。在这方面南海市遇到的问题很具代表性。
    广东省南海市是我国信息化建设的一面旗帜，全市250个行政村，村村通光纤，户户可上网，政府部门的办公、管理和公共服务已全面实现网络化，许多企业也开始应用信息技术进行管理。但就在这个信息化城市，政府统计部门的信息化水平却明显落后其他部门。2002年南海市被列为全国县级统计信息化建设试点单位，试点的目标是用信息技术改进基层统计工作，海南市政府在财力物力上给予了大力支持。但时隔一年，南海市的统计信息化建设却并不顺利，他们发现，在现行的报表制度不能变、分专业的数据处理格式不能变等等一系列不能变的情况下，信息化建设变得一筹莫展。
南海的问题许多基层统计部门都曾遇到过。统计信息化建设的起点绝不是某个技术系统的建设，而必须发端于制度设计和方法改革。
    （一）改革统计制度，优化工作模式。重点是打破以专业为核心设计统计制度、实施数据采集和数据管理的传统工作模式。要按照网络化信息生产的要求设计统计制度方法，制定和实施统一的统计指标、统计分类及其编码，整合报表制度，解决目前专业统计报表之间指标不衔接，标准不统一和重复、交叉等问题。建立统一的基本单位名录库，作为各项统计调查的基础。按产业部门分类设计基层调查表，实施基层数据采集“一套表”。 
    本着加快信息传递速率，减少层次，减少干扰和提高质量的原则优化工作流程，以直报系统的应用为突破口，改变目前主要统计数据逐级汇总、上报的模式，实行基层直报、同步获取、超级汇总的业务流程。按分布处理、集中管理的模式管理数据。
    （二）制定和完善技术标准。要建立健全网络标准、数据标准、应用标准和安全标准，强化标准管理机制。对用以支持国家统计数据采集和处理的各类应用软件，实行准入或注册制度，保证其规范化、标准化。
    （三）调整机构职能。信息化是先进生产力，要求先进的生产关系加以配合。要按照改革和优化后的统计制度和业务流程调整机构职能，适当集中和理顺统计调查职能，解决目前调查职能划分过细、重复和交叉的问题。适应网络化信息生产的要求，将现行的按专业设置机构职能，改为按统计工作流程和产业部门设置机构职能。

                                                    重在应用———统计信息化建设六大任务

    在统计业务流程中，应用系统好比是河渠，而数据资源则是水库，前者是源，后者是果，不修河渠却一味急功近利地建水库，最终使数据资源成了无源之水。对这一问题，联合国经济与社会事务部高级顾问、国家信息化专家咨询委员会周宏仁博士曾一针见血地指出，“可持续的信息资源必须与业务处理、政务管理紧密联系。”因此，未来5-10年统计信息化建设的首要任务是业务与政务应用系统建设，信息资源建设要立足于应用系统建设之上。按照这样的思路，未来统计信息化建设的主要任务应当包括：
    （一）建设以数据库为支撑的业务应用平台。统计业务应用系统建设，必须将统计设计、数据采集、传输、处理、存储、分析、发布等信息生产全过程作为一个整体通盘考虑，同时,使业务应用系统和数据库系统成为相互联系、相互支持、相互依存、不可分割的整体。

                                                                    统计业务应用平台建设思路

    按照这样的模式，业务应用系统及其数据库应当包括：
    1.统计字典库———由统计指标、统计分类及其代码构成，为统计设计和管理提供规范化的工具。
    2.基本单位名录库———由法人单位和产业活动单位的基本标识和指标构成，用于支持统计设计、数据采集、处理和分析。基本单位名录库的建设，应与国家法人单位基础信息库的建设协同进行，单位代码和共有指标口径应保持一致。
    3.设计管理系统———根据统计调查目的和要求，利用统计字典库进行统计制度的设计、维护和管理，实现统计设计和管理的数字化、标准化和工程化。
    4.调查制度库———根据不同的调查目的，利用统计字典库中的指标和编码而设计的各类统计制度的集合，用于支持各类统计调查。
    5.数据采集系统———以统计制度库与基本单位名录库为基础，按产业部门分类，设计和实施基层数据采集“一套表”，通过因特网采集基层数据，并对基层数据进行逻辑审核、分类和入库，形成基层数据库。
    基层数据采集系统的设计，应充分考虑各级地方政府可能增加调查内容的实际，具有开放性，使各级增加的指标与国家需要的指标一同下达基层。同时要充分考虑不同地区的网络条件，提供多种采集方式。数据采集系统研发的另一个重点是与企业的信息管理系统（如ERP系统）相衔接，以最大限度地利用企业电子管理信息资源，最大限度地减少企业的负担，同时，保证统计数据的真实、客观。
    6.基层数据库———各类基本单位和产业活动单位指标数据的集合，用于生成综合数据，支持数据分析。基层数据库应当包括定期报表和年报数据库、各类普查数据库、专项调查数据库等等。
    7.数据分析系统———在各类基层数据库基础上，采用数据仓库和数学模型等技术和方法，为统计人员提供数据分析、数据挖掘的环境和工具。
    8.宏观数据库和主题数据库———根据调查主题和应用需求，对基层数据进行加工、整理和汇总生成各类综合数据的集合，用于支持信息资源开发和信息服务。各类综合数据库和主题数据库是统计信息资源建设的基础。
    9.数据发布系统———以数据库为支撑，通过网站等多种方式，按分层次、分对象的信息共享目录发布统计数据，并提供灵活方便的数据查询功能。编辑出版统计年鉴等各类统计资料和电子产品等。
    （二）以协同办公为目标，建设统计政务管理平台。按照政务管理的需要，构筑以文档管理、事务管理和知识管理为核心，与网站和业务应用系统有机联系的政务管理系统，实现网上协同办公。按照模块化原则规划设计软件，逐步建立和完善文档管理、会议管理、人事管理、教育培训、外事管理、财务管理、固定资产与办公用品管理、统计资料管理等子系统。
    （三）以国家基础性数据库建设为指针，加快信息资源建设。以各类作为应用系统支撑的数据库为基础，按照统一规划、集中管理，分级分类授权，资源共享的原则，建设服务于统计业务、政务管理，面向宏观决策和公共服务等不同目标的信息资源。特别要加强对历史数据的抢救性整理和发掘。建设国家和省级统计数据中心，实现对信息资源的有效管理。
    统计信息资源建设必须与国家基础性数据库建设相衔接。十几年来，统计信息资源建设滞后的一个重要原因是需求不清，而国家电子政务建设规划的4个大型基础性、公益性数据库，体现了政府部门与社会各界最迫切的信息需求。这些数据库为统计信息资源建设提供了最好的方向和指针。统计信息资源建设在指标及分类、标准等方面应尽可能与其保护一致，这样统计信息资源库的数据只需经过简单的过滤和处理，就可以加载入国家公共资源数据库。
    （四）规范统计网站建设，建设门户网站。建设面向统计系统、政府部门和社会公众的具有不同功能的网站，使统计网站成为数据采集、信息发布、政务管理和教育培训的窗口。建立统一的统计门户网站，统一规划各级统计网站信息发布和分层次、分对象的信息共享目录，实现国家和地方统计网站浏览界面、内容分类、数据查询、检索方式的一体化。
    （五）拓展网络平台，规范网络应用，加强网络管理。与“九五”统计信息网络工程建设不同的是，今后的统计网络平台建设应由建设为主，逐步过渡到以完善、互连和强化管理为主，重点要研究如何利用中央和地方政府统一的网络平台。
    《关于我国电子政务建设的指导意见》明确提出，国家要在未来几年内，集中建设包括政府内网和政务外网在内的政府网络平台。各级统计部门应当抓住这一机遇，以较少的投入，全面解决统计部门网络带宽不足和建设经费匮乏的矛盾。在这方面，黑龙江统计局的经验值得借鉴。
    2002年黑龙江省统计局抓住政府政务信息网建设契机，通过与政府政务网的互联，实现了全省统计网络的提速扩容。政府政务信息网省到地市的带宽为155Mb，分配给统计局10Mb带宽，统计系统的网络带宽比过去提高了100倍以上，稳定性也明显增强。特别是接入政务网以后，网络费用由政府财政统一支付，统计部门可以将有限的经费节省下来用于其他建设。与此同时，面向政府部门的信息服务也变得通畅便捷。
    因此，未来统计网络建设的方针应是：凡是政务内网、政务外网或地方政府的网络平台能够满足统计业务需要的，就不应该再另建统计网络。
    与此同时，应根据统计业务和政务管理的不同需要，对统计信息网、政务内网和政务外网上的应用进行重新规划。明确统计信息网及与之相连的政务外网，是统计系统的业务工作平台，主要用于支持统计业务应用，支持面向社会公众的信息服务；国家、省和副省级城市统计部门相连的政务内网，是统计系统的办公和政务管理平台，主要用于统计部门的办公、政府部门间的业务协同，公文和数据交换及其他涉密业务。
    （六）加快安全体系建设。发展和完善现有的网络和系统安全体系、防病毒体系、入侵检测体系、漏洞和安全评估体系。建立国家统计灾难恢复备份系统，对网络、应用系统和信息资源进行备份，保证网络和应用系统的安全运行。应用电子签章、身份认证等信任体系，为网上直报和政务管理等提供安全认证。

                                                     配套改革———统计信息化建设的重要保障

    在推进统计信息化建设的同时，必须不遗余力地进行配套改革。
    （一）完善规章制度。根据国家有关法律规章，参照国际通行规则，进一步完善与信息化相关的规章制度。制定和实施统计数据发布、统计数据保密、统计数据管理、信息资源共享、网络与信息安全等制度。根据统计信息化和政务信息公开的要求，适时修订《统计法》及其实施细则。
    （二）理顺信息化建设管理机制。创新信息化建设管理体制，建立由决策、组织、实施、咨询、监管5个层次构成的管理运作机制。统计信息化领导小组负责制定统计信息化发展战略，对重大规划和项目进行决策。首席信息主管（CIO）是集业务与技术于一身的高级管理者，负责信息化建设的组织和协调，在决策与实施间建起桥梁。由业务应用部门、设计管理部门和技术部门组成的项目组，负责具体建设项目的实施。通过与大专院校、IT公司等的广泛交流与合作，形成“内脑”与 “外脑”有机结合的技术咨询机制，降低信息化建设的技术风险。完善相关制度，形成从项目可行性研究，到审批、立项、实施、监理、验收、推广、评估等全过程的监管机制，提高项目的运作效率；通过实行招、投标和政府采购制度，降低信息化建设的道德风险。
    引进外包、内包、托管等机制，将技术开发和维护等市场能做的工作交给市场完成。借鉴湖南省统计局数据仓库建设、全国大型零售企业联网直报试点中政府与IT公司“零成本”合作的崭新模式，努力探索低投入、高产出的政府信息化建设新路。
    最后，要努力培育有利于统计信息化建设的人文环境。概括地说，就是要有眼光、胸怀和勇气。所谓眼光，就是对信息化建设的规划要着眼于国家现代化建设的大局，着眼于统计事业的发展。所谓胸怀，首先是解放思想，将统计信息化放到国家电子政务建设的大局中来考虑；其次是放弃闭门造车的传统思路；第三是统计系统内部都要从统计现代化大局出发，勇于舍弃部门利益。所谓勇气，就是要有咬定青山不放松的精神。

作者：权贤佐 金 悦

来源：中国信息报