国外城镇化发展经验对湖南省的启示

    城镇化是一个国家经济、社会发展客观形态的综合体现,是一个地区由农业化向工业化迈进的必由之路，是21世纪我省实现跨越式发展的重要依托。省委书记杨正午同志在2001年12月24日的省委经济工作会议上指出：“加快城镇化进程，对于促进经济社会发展具有全局性、战略性意义”。省长张云川同志1月28日在九届人大五次会议的政府工作报告中要求我省“在推进工业化的同时，加快城镇化步伐”。因此，研究借鉴世界各国城镇化的特点和经验，对于我省经济发展来说，有很强的现实意义。
    一、美国城镇化现状
    美国是个高度城镇化的国家，85％以上的人口住在城市里。全国50个州，3043个县(郡)，35153个市、镇(村)，基本达到城镇(村)一体化，农村城镇化。
    1.城镇小而多 美国“小城镇”有两种概念，一种叫小城市，即“small city”；还有一种叫小镇，即“Little town”。美国的小城镇往往是由居民住宅区演变而来，一般200人的社区就可申请设“镇”，如有足够的税源，几千人的社区就可申请设“市”。美国城市规模大小差异很大，从几百万人口到几百人都有；但以3万－10万人口居多。近30年发展起来的大都市区、城市圈或称为卫星城集中起来的城市带，是大批小城镇的集合，而不是靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模。
    2.城镇集聚度高 大量的小城市快速发展，逐步形成密集的城市群(带)，美国联邦统计机构把它称之为“都市区”。从地区看，美全国可分为三个著名的城市群(带)。东北部城市最为集中，形成一个城市连绵带。这个庞大的都市群北起波士顿、南到华盛顿绵延700公里，宽约100公里。五大湖南部的工业地带，都市化程度也很高。从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡，形成又一个城市连绵带。第三大城市连绵带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边境。这三大城市连绵带，规模都在世界前列，许多大城市地区已经联成一片，往往这个城市的延伸部分却是另一个城市的发展部分，卫星城镇和工业区相互交错，已难于分辨是哪一个城市的郊区了。
    3.城市独立性强 美国是一个联邦共和国，各州相对独立，各城市独立性也很强，强调各市自治。美国政府的结构大致是四级：联邦政府、州政府、县政府、市政府(镇、村严格意义上已没有太多政府职能)。各级政府没有从属关系，各级政府只管法律赋予自己的事情联邦政府直接管理自己所属的事务，例如国税、移民、海关、邮局等。各级政府尽量少管事，管得越少越好，许多市政府只管税收、建设、社会福利、社会安全等。
    4.行政管理机构精简 美国政府内部管理简单化，政府官员少，部门少；小城市政府官员报酬很低，甚至没有，都是兼职的。政府的职能，就是为纳税人服务。美国的地方政府按职能来分，大体是两种类型：一种是具有比较全面行政职权的地方政府；另一种是为管理某一具体事项而设立的，如管理学校教育的“学区”，或“卫生专区”、“土壤保护专区”等。
    5.交通十分发达 航空便捷，洛杉矶、华盛顿、纽约等大城市均有2—3个大型飞机场，航班很多，几乎每分钟都有飞机起飞降落。陆上交通更是四通八达，6—8车道的高速公路已经成网。美国1997年各种道路长度总计635万公里，其中高速公路有近9万公里；每千人拥有汽车760辆，是一个名副其实的汽车王国。
    6.市镇规划科学而稳定 美国非常重视市镇建设规划。每个城市都有自己的详细发展规划。规划必须通过专家的论证和市民的审议，一经通过确定，规划就具有法律效力，十分稳定，不得随意更改。如要变动，必须经市民重新审议通过。
    7.重视教育、培养人才 近百年来，支撑美国经济发展、城市建设的主要因素是人才。美国各级政府非常重视教育和人才的培养，除有专门管公立学校的教育委员会外，还有一些准政府机构——学区。美国的教育事业主要是由州来管理的。各州都专门制定法律，将全州分为若干“学区”，学区的界限往往和郡、市、镇(村)的行政界限不一致。各个学区自成一个单位，主要负责经办中、小学教育。学区内有一个民选的管理委员会，决定有关学制、教材等重大方针事宜，具体日常工作则由一名聘任的学监主管。学区管理委员会有权征税和决定经费的用途。
    二、日本城镇化现状
    1.“都市圈”和“城市带” 日本在城镇化过程中，根据自身的特点，参考西方城镇规模与建设的经验，走过了一条富有特色的道路。其中，“都市圈”和“城市带”模式，受到国内外专家的注目。
    为了增强大城市及其周围地区在国际和国内经济社会中的作用与地位，促使大城市能较为顺利地实现产业结构的转移，促进土地资源和人力资源的合理利用和布局，推进大中小城市和城乡之间的协调发展，日本打破行政区划的分割，采取了圈域经济的“都市圈”模式。其效果得到了公众肯定。东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半径都在50-70公里。日本正是借助于这种圈域结构模式，较好地发挥了中心城市和城市群的综合功能。
    日本是个“加工贸”型国家，其城市分布与结构的突出特点是与临海工业带和港口城市密切相关，因而形成港口工业为主的城市带是日本大城市地域结构的另一个重要特色。明治维新以后，日本有两个工商业中心，即东日本以东京为中心，西日本以大阪为中心，并分别与重要国际贸易港口横滨、神户联结成著名的“京滨工业带”和“阪神工业带”。以此为基础，在城市地域类型的构成上就相应地形成了“京滨城市带”和“阪神城市带”的空间结构模式。
    近年来，随着经济实力的增强，其他城市作为一个地区经济的中心，对镇村经济辐射的功能与范围也在不断扩大。例如，北海道的北广岛市（面积119平方公里，人口为5.5万人），近年来利用离于岁机场较近的有利条件，积极迁入工厂，加速进行住宅和城市基础设施建设。尤其是通过实施交通基础设施整备计划，使城市发展异常迅速。据统计，在1991－1996年的6年间，北广岛市的企业数从1295家增加到 1503家，增加 16.1%；从业人员增加 18.9%。在 1998年全国城市增长力排序中，由上年的第15位跃居第2位。
    2.小城市呈“跃进式”发展 近年来，日本的大城市发展呈现停滞趋势，而众多新兴小城市的发展却势头强劲，一改以往发展迟缓、结构趋同、管理落后、功能低下的落后局面，90年代以来，日本的小城市不仅在数量上而且在经济实力上也得到迅速发展。尤其是随着经济结构的调整，其发展更呈跃进之势。据统计，在1990--2000年的10年间，日本的小城市数量由249个增加到448个，占全国城市的比率已从54.6%增至66.7%。另据日本《东洋经济统计月报》，1998年对日本城市排序的统计结果，在日本全国城市中，增长力排在前10位的都是人口不足10万人的小城市。据《东洋经济统计月报》1997年对全国城市财政健全情况的调查显示，在人均实际财政负担最轻的前20位城市中，80%是5--10万人的小城市。而其余占20%的4个城市，人口也仅为12--15万人。
    3.制定多层次多种类型的城市发展计划 据统计，迄今日本实施的有关国土开发和城市发展的计划，分为全国计划、大城市圈整备计划和地方城市开发促进计划等三大类，下分14小类，共约有200余项。如《全国综合开发计划》、《国土利用计划》、《首都圈基本计划》、《首都改造计划》、《筑波研究学园城市计划》以及《地方开发促进计划》、《地方城市开发建设计划》等等。这些计划，不失时机地向各地展示出国家未来城市发展蓝图，从而诱导各地城市据此制定开发计划；提供了政府的“政策预报”，便于各地方城市主动调整市政建设的投资方向；提供了政府对国内外政治经济环境分析，尤其是城市发展的形势分析，引导城市适应国际化环境，与国际经济接轨。这些计划的制定和实施，对日本的城镇化及小城市的发展起了积极的指导作用。
    4.颁布实施城镇建设法规 在日本制定并实施城镇建设法规，已有80多年的历史。早在1919年日本就制定了《城市规划法》，以后修改多次。据统计，战后日本政府先后制定并实施的有关国土开发与城市发展的法律，大致分为九大类，近220件。其中，直接推动城市发展的法律，就有近40件。这些立法既坚持政策的连续性，又坚持法律的阶段性。如日本政府为加快小城市的发展，在颁布《新市镇村建设促进法》（1956年）、《关于市合并特例的法律》（1962年）的基础上，在1965年又颁布了《关于市镇村合并特例的法律》，以后又在1975、1989、1995年先后修改过3次。可见，战后日本城市立法的突出特点是：其一，政府每隔10年左右针对新的情况制定或修改一次立法。其二，目标明确，措施具体。日本政府颁发的一系列城市开发促进法，都明确地提出了城市发展的方向和目标。同时，在开发促进法颁发之后，紧接着便发布《施行令》或具体的相关法规。如在1968年颁发《城市计划法》之后，紧接着又颁发了《城市再开发法》（1969年）、《新城市基础整备法》（1972年）、《保护城市绿地法》（1973年）等一系列法规。这些法规明确规定了具体的方法措施。其三、是既制定限制性法规，又制定鼓励性法规。这种限制和鼓励的双重功能，有的体现在同一法规中，有的是两部法律。如1956年在颁布《首都圈整备法》的基础上，1957年颁布了《关于限制首都圈原有市区工业法》，又于1966年颁布了《关于整备首都圈近郊的财政特别措施的法律》。
    5.运用财政金融政策，推动城市发展 （1）日本政府通过历年的财政投资贷款，推动城市建设。据统计，1953--2000年，日本的财政投资贷款规模已由38亿日元增至374660亿日元，48年内增加约9858倍。从2000年度的财政投资贷款计划来看，在实施第7次全国住宅建设5年计划时，投向住宅方面的贷款额已达127619亿日元（占29.2%）。这一巨额的财政投资贷款，是通过住宅金融公库贷给城市基础整备公团等事业团体，从事住宅建设、住宅市政建设和市区的再开发等事业，对城市发展起了积极的推进作用；（2）日本政府采取财政补贴等优惠措施，促进新兴产业城市的开发。例如，日本政府允许某些地区发行地方债券，并由国家财政补贴其利息。据统计，仅在1965－1971年就向新兴产业城市和工业特别整备地区补贴利息总额47亿日元；（3）设置专门的金融机构，对一些边远地区的城市发展提供贷款支持。如北海道东北开发公库负责向北海道、东北地区提供长期低息贷款；冲绳振兴开发金融公库负责向冲绳县提供长期低息贷款。据统计，2000年度仅冲绳振兴开发金融公库一家的贷款总额就达到2429.38亿日元户这些专门金融机构的贷款，都投放在当地重要的建设事业上，促进了边远地区中心城市和小城市的开发与建设。
    6.扩大政府公共投资 战后日本政府的支出，包括政府的消费和政府公共投资。半个多世纪以来，日本的政府支出占国内总支出的比例大体上保持在15%-20%左右。在政府支出中，与1950年相比，2000年的政府消费总额增加 115倍，而政府公共投资总额却增加 210倍。在 1950－2000年的 50年间，政府消费总额年均增长10%，而政府公共投资总额年均增长11.3%。日本政府通过扩大公共投资在城市发展上起了重要作用。首先，政府公共投资为城市发展创造了有利的社会经济条件。因为政府公共投资主要用于铁路、公路、港口、工业用地等方面的基础设施建设。这些设施的建成，极大地促进了中小城市的企业迁入、人口增加和商业繁荣，加速了城市经济集聚的进程。其次，影响和调控了城市发展的方向。据统计，在战后日本历年的全国资本形成总额中，政府投资所占比率一般保持在20%-25%左右。政府的这一巨额投资，也是按照产业政策实施的。因而起到了制约和诱导作用。再有，为地方城市资本积累提供了重要来源。在日本地方城市发展中，资本积累主要有两个来源：一是当地工商业的资本积累和集中；二是政府的公共投资。正如日本一些地方官员所承认的那样，“在决定每年的投资额时，应将政府投资作为景气调节手段的作用考虑进去，以便灵活运用这些资金”。
    7.增加教育投入 增加教育投资，加紧培养人才，对日本城市发展起了重要作用。据统计，在1950－2000年的50年间，日本财政支出中的教育经费从15.98亿日元增加到55039亿日元，猛增3443倍。教育经费的增加，为各地区工业现代化和城市经济发展培养出大批各类技术、管理人才和熟练劳动者。人才的集聚，对日本的城镇化进程越来越成为重要的促进因素。日本的一些有识之士认为：发展教育、培养人才是政府加强宏观管理的第一条“成功经验”。
    三、国际城镇化发展的特点
    1.发展规律 综观世界各国发展的普遍规律是，城镇化不仅仅是人口的城镇化，而是整个社会基本形态由农业型社会向更高一级城市型社会的转型，是以经济增长和社会发展为基础和前提的，发展水平与工业化和经济发展相适应。其进程一般沿着起步-——快速发展——高位趋缓的轨迹发展。1790年美国第一次人口普查时城镇化水平仅为5%。19世纪中叶，随着美国内战的结束，美国城镇化加速发展，1920年，美国人口突破了一亿大关，其中超过半数（51.2%）的居民住在城镇。1920年以后，人口城镇化比例上升速度有所趋缓，进入70年代以来，城市人口占全国总人口的比例基本保持稳定，从70年代到20世纪末的30年时间里城镇化水平稳定在74-77%之间。
    2.发展动力 城镇化的高速发展期一般处于工业化加速阶段，即从工业化初期向工业化中期迈进的时期，也就是所谓的“同步城市化”。此时，随着工业化的加速，城镇化的速度也加快，据测算，发达国家在整个工业化中期，工业化与城镇化的相关系数极高。1841—1931年间英国为0.985，1866—1946年间法国为0.970，1870—1940年间瑞典为0.967，整个发达国家为0.997。日本经济在50年代以后高速增长，临海地区工业用地的开发，大城市周围新开发区工业的集聚，大大加速了日本城镇化的进程。日本城市人口在总人口中所占的比例，1950年恢复到战前水平的37.3%，1960年提高到63.5%，1970年达到71.4%，1975年又上升到75.2%。从一定意义上可以说，是工业化推动了城镇化。工业化在过去是、将来仍然是城镇化的“发动机”。正如诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家西蒙·库兹涅茨所指出的：“一个国家进入现代经济增长过程的标志是经济增长的大大加快，一般也同时伴随着总人口中城市人口份额的加速上升。”
    3.发展轨迹 城镇化水平高的国家大都经历了从小城市、中等城市、大城市到都市区、大都市区的发展过程。1800年世界著名城市中，多数城市人口规模都比较少，其中圣保罗5000人，纽约6.5万人，墨西哥城13万人。到2000年，世界100万人口以上的大城市数迅速增加到162座。世界100万以上人口规模的大城市人口占城市总人口的比重达42.6%，其中500万人口以上规模的城市人口占20.5%。
    但在城镇化的后期，由于大城市城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降，引起人口向环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城迁移；城市产业结构的调整和新兴产业的发展，带动了城区人口的外迁；交通、通信的现代化大大缩短了城市与郊区的时空距离等原因，出现了人口尤其是大城市市区人口郊区化、大城市外围卫星城镇布局分散化的趋势，也就是专家所称的“逆城市化”。逆城市化的倾向主要发生在20世纪50-70年代城镇化水平很高的发达国家。如美国除洛杉矶以外的12个最大城市的市区人口，在1950-1971年间，城市市区人口从2625.3万下降到2552.4万，郊区及卫星城人口则从1463.5万增加到1714.7万，形成大都市区（指由数千英里高速公路连接的连绵不断的数个大都市的复合体）。实际上，逆城镇化不是城镇化的反向运动，而是城镇化发展的一个新阶段，是更高层次的城镇化，是世界城镇化的发展方向。1990年美国有50%以上的人口居住在百万人口以上的大型大都市区里，这是继1920年美国城市人口超过农村人口、1970年美国郊区人口超过市区人口以来的又一次具有历史意义的转折。日本的东京、大阪、名古屋三大都市区面积仅占全国的13%，聚结着占全国人口49%的居民。
    4.发展中存在的问题 由于农村人口只有迁居到城市后，才能在城市就业，因此在城镇化进程中，农村劳动力的地域迁移先于职业转换是一种较普遍的现象。大部分发达国家城镇化进程中农村劳动力转移方式如英国的圈地运动方式、美国自由迁移方式和德国容克买办方式等，都具有地域迁移先于职业转换的特征。
    但值得注意的是，如果城镇化的速度大大超过工业化的速度，城镇化主要是依靠传统的第三产业来推动，甚至是无工业化的城镇化，大量农村人口涌入少数大中城市，城市人口过度增长，城市建设的步伐赶不上人口城镇化速度，城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件，农村人口迁移之后没有实现相应的职业转换，就会造成严重的“城市病”。这就是专家所称的“过度城市化”。过度城市化形成的主要原因是二元经济结构下形成的农村推力和城市拉力的不平衡（主要是推力作用大于拉力作用），而政府又没有采取必要的宏观调控措施。相当数量的发展中国家基本上是这种城镇化模式。如墨西哥的工业化与经济发展水平远远不如发达国家，但1993年其城镇化水平已达74%，明显高于同期瑞士的60%、奥地利的55%、芬兰的62%和意大利的67%。
    同时，我们也要避免走向另外一个极端。政府为了避免城乡对立和“城市病”的发生，采取种种措施来限制城镇化的发展，结果不仅使城市的集聚效益和规模效益得不到很好的发挥，而且还引发了诸如工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”和城镇发展无序化等“农村病”现象，也就是“滞后城市化”。改革开放前的我国城镇化就是突出代表。1980年世界城镇化水平为42.2%，发达国家为70.2%，发展中国家为29.2%，而中国城镇化水平仅为19.4%。从城镇化与产业结构的关系看，我国城镇化明显滞后于工业化，与第三产业呈低水平上的相适应。1996年我国城镇化率与工业化率（指工业增加值占GDP的比重）之比仅为0.69，远低于该比值1.4-2.5的合理范围。这一方面说明了我国城镇化的滞后，另一方面也表明我国工业化过度地孤军深入。
    5.发展中国家具有后发优势 美国城镇化率从1840年的10%左右的水平提高到1970年以来的70%以上，用了130多年的时间。日本通过战后重建，大力发展钢铁、化工、石油等工业，推进了城镇化的加快发展，把城镇化率从10%左右提高到70%以上，仅用了70年左右的时间。其中从战后1945年到1955年10年间，日本的城镇化水平从27.8%提高到了1955年的56.3%，10年增加了28.5个百分点。韩国的城镇化率1940年仅为11.6%，1990年已达74.4%，2000年进一步高达82%，仅用了50年左右的时间，就把一个贫穷落后的农业国变成了一个新兴的工业国。墨西哥、巴西完成城镇化过程也只用了40-50年的时间。
    四、我省城镇化的现状
    改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，我省城镇化进程明显加快。1978年到1999年，市镇人口由593.86万人增加到1724万人 ，占全省总人口的比重由11.5%提高到26.4%，提高了14.9个百分点，年均递增5.2%,城市数量由10个增加到29个，13个省辖市中有9个是改革开放后设立的；小城镇由154个增加到1023个，新增869个 ，平均每年新增设41个。29个设市城市中，有特大城市1个，大城市3个 ，中等城市8个，小城市17个。城市密度达1.37个/万平方公里，小城镇密度达48.3个/万平方公里，初步形成了以省会长沙为中心，以市州区域中心城市为骨干，以县城（市）和小城镇为依托，大中小城市并举，小城镇快速发展的城镇体系。城市面貌日新月异，城市经济综合实力不断增强，近两年，全省城市市区（按行政建制统计）新增国内生产总值和地方财政收入均超过全省总量50%，社会消费品零售总额约占全省60%，全省固定资产投资额约占全省一半。城市已经成为全省社会经济发展新的增长极和重心。尽管改革开放以来我省城镇化进程的步伐大大加快，但总的来看，我省城镇化水平还比较落后，与全国相比，特别是同沿海发达省份相比，差距很大。主要表现有:
    1.城镇化落后于全国平均水平 2000年我省城镇化率为29.75%，比全国平均水平36.09%低6.34个百分点，比湖北40.22%低10.47个百分点,还不到全国1997年29.92%的平均水平。

2000年各省、自治区、直辖市城镇化水平排序
            单位：%

地区	市镇人口比重	地区	市镇人口比重
全国	36.09	青海	34.76
上海	88.31	新疆	33.82
北京	77.54	重庆	33.09
天津	71.99	宁夏	32.43
广东	55.00	陕西	32.26
辽宁	54.24	湖南	29.75
黑龙江	51.54	广西	28.15
吉林	49.68	安徽	27.81
浙江	48.67	江西	27.67
内蒙古	42.68	四川	26.69
福建	41.57	河北	26.08
江苏	41.49	甘肃	24.01
湖北	40.22	贵州	23.87
海南	40.11	云南	23.36
山东	38.00	河南	23.20
山西	34.91	西藏	18.93

    2.城镇化严重滞后于工业化和整个国民经济发展水平 世界各国的城镇化经验表明，在现代建设过程中，城镇化率往往是超过工业化率的。如美国在1870年工业化率为16%，城镇化率高达26%，到1940年其工业化率为30.3%时，城镇化率则为56%。发展中国家在人均GNP超过300美元后城镇化发展都很快，往往都超过工业化率，1999年湖南工业化率已达到33%，而城镇化率却只有26.4%，相差6.6个百分点 。湖南城镇化水平明显偏低，发展严重滞后，一方面说明湖南的工业发展没有相应促进农村人口向城镇集中，工业吸纳农村人口的能力有限；另一方面说明湖南经济实现由传统型向现代型转变的过程中，没有带动社会结构实现同步转变，经济发展与社会发展缺乏协调性。大量人口集中在农村，不仅会阻碍社会总需求的扩大，而且会固化和加剧城乡二元结构的矛盾，从而严重制约湖南经济顺利进入新的成长阶段。
    3.城市规模偏小，集聚功能较弱，缺乏辐射力较强的超大中心城市 湖南29个城市中，100万人口以上的特大城市只有省会长沙1个，占全省总数的3.4%；50-100万的大城市3个，占10.3%；20-50万的中等城市8个 ，占27.7%；20万人口以下的小城市17个，占58.6%。由此可见，湖南85%以上的城市都为中小城市。由于城市规模普遍偏小，城市经济集聚能力和集聚效益偏弱，特别是支柱产业作用不突出，产品竞争力差，城市通过产品扩散、技术扩散等形式对周围地区所起的组织、协调作用难以发挥，城市经济的辐射功能不强。至今全省尚未形成具有举足轻重地位的超大城市，难以集聚人气，形成巨大的人流、物流和资金流。
    4.城市结构趋同，城市质量不高，基础设施建设薄弱 湖南城市体系比较单一，基本按“省会城市—地级城市—县级城市—建制镇”等不同的行政建制层次而分布。我省的绝大多数城镇都是各级政府的所在地。在行政中心区域内极力发展较为完善的工业体系，尽可能使之具有完善的生产功能、设施及自我服务体系，从而形成了大批“大而全”、“小而全”的城镇，加上在城市经济发展中出现的产业结构雷同、重复建设严重等现象，因此，造成城市规划和布局缺乏鲜明的个性和特色，城市结构和功能雷同，城市之间相对封闭，缺乏互补性。改革开放以来，湖南城市数量不断增多，规模逐步扩大，但整个发展过程仍属于外延式扩张，城市内涵不深，质量不高。由于城市建设资金投入较小，致使城市基础设施相当薄弱。存在市内交通堵塞、居民住房拥挤、用水用电紧张、环境污染严重等一系列突出问题，并严重制约本省国民经济特别是城市经济的发展。
    五、对我省城镇化发展的启示
    1.更新旧观念，消除思想障碍 城镇化的过程是人口、市场、企业、生产要素、基础设施等在地理上的集中过程，推进城镇化发展就是要从空间上最大限度地推动那些从事农村经济的过剩劳动力向城市转移，由从事第一产业转移到第二三产业上来。为此必须更新旧观念，消除思想障碍。一是要改变“离土不离乡”的旧思维。近20年来，乡镇企业的异军突起，对农村经济和整个国民经济的发展作出了巨大贡献。但是按传统的思维办的乡镇工业企业，由于布局分散、信息滞后、人才缺乏、生产经营粗放，已经开始未老先衰，处于萎缩和徘徊状态。因此要采取鼓励措施，支持乡镇企业既要离土又要离乡，要适度集中到城镇或城市开发区。二是要消除对“城市病”的担心。长期以来人们一直担心：农民大量进城会带来一些严重的城市问题，如住房紧张、交通拥挤、就业困难和社会治安恶化等，从而加剧“城市病”。对此要具体分析，应该说，我省的“城市病”产生的主要原因是城市基础设施不足，是长期计划经济、短缺经济的产物。随着市场经济体制的建立和相对过剩经济时代的到来，城市基础设施的供给短缺问题一定会得到解决。
    2.突出发展大中城市 大城市是城市现代化的主体，在城镇化进程和社会发展中起着主导作用。我省还没有经历城镇化的快速发展期，更应该以发展大、中城市为主要目标。城市发展的极化效应表明，当城市发展到一定规模，各种生产要素达到一定经济合理的聚集程度，各项功能才能协调，呈现出发挥效益的最佳状态。据专家测算，100万—200万人的特大城市，社会、经济、环境、建设效益最好；50万—100万人口的大城市，上述4种效益居第二位；20万—50万人口的城市效益居第三；20万人口以下的小城市效益最差。要突出长株潭城市群建设。力争到２００５年长株潭地区城镇化水平达到４５％以上，市镇人口超过６００万，三个大城市市区人口达４１０万以上。长沙发展成为人口规模超过２００万的特大型城市。同时，着力提高市州区域中心城市水平。到２００５年，力争衡阳、株洲、湘潭、岳阳达到１００万以上人口的城市规模；常德、郴州、永州、怀化、娄底、益阳、邵阳达到５０万以上人口的城市规模；张家界和吉首市达到２０万以上人口的城市规模，发展成为区域性旅游大城市。
    3.加强城市规划，强化政府对城镇化的指导 城镇化有其自身发展的规律，但政府在城镇化过程中不是无所作为的。综观各国现代城市发展史，可以看出，一个良好的分层次发展的规划是城镇化健康发展的必然需要。制订规划要有创新意识和发展眼光，面向21世纪，充分考虑未来城市发展的新趋势和我省经济社会发展对加快城市的要求，立足高起点，编制出具有超前性、分阶段性和科学性的发展规划。要注意城镇化规划与区域规划相结合、城市形态规划与产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合，搞好城市发展与区域经济发展、城市短期发展与中长期发展的有机衔接和协调。要广泛听取专家、群众的意见，集思广益，反复修改和完善城镇化规划。规划按程序审查批准后，应具有相对的法律效应，坚决予以实施，坚决杜绝长官意志、行政命令干预规划的现象，坚决杜绝一任一改的短期盲目行为。
    4.完善社会保障体系 在社会保障体制上，要突破城市社会保障不管进城农民的误区，逐步建立覆盖城镇所有居民的新型社会保障体系。在现阶段，城市居民不同于农村居民。对于农村居民来说，土地是他们的生活保障；对于城市居民来说，就业是他们唯一的生存和发展的手段。在新的经济全球化条件下，终身就业于一个部门几乎是一种幻想。劳动者不得不面临着转换工作岗位、赋闲在家的风险。现在中国农民有一种进城渴望，但又恐失去土地后，一旦没有就业机会，将面临忍饥挨饿的窘境。要确保我省的城镇化进程进入稳定、持续发展的轨道，就必须为进城的农民提供基本的社会保障，彻底解除他们的后顾之忧。鉴于小城镇范围较小，自建社会保障的风险较大，省委省政府可以考虑出台相关政策在全省范围内对进城农民建立相对独立的新型社会保障体系。
    5.完善农村土地制度，促进农民的非农转移 我国现有的土地制度，一方面为农民提供了一种社会保障或就业保障，另一方面也制约了农民向非农的转移和农业经营规模化的实现。随着整个国家社会保障能力的提高，可考虑在一定条件下，实施土地使用权流转制度；鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，把土地转让金的部分或全部交与社会保障机构，以“土地”换“保障”。这既有利于稳定农民的非农转移，又有利于推进农业规模经营。
    6.改革户籍制度，建立全省统一的劳动力市场 可按放开中小城市，积极发展小城镇，适度发展大城市和特大城市的基本原则，来改革完善城市的户籍管理。逐步放弃农村和城市户口分离的做法，建立城乡统一的户口制度。进一步放开对农民进城落户的限制，实行出生地一定不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用身份证制度代替现行的户籍管理制度。打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。
    7.建立城镇建设投融资新机制，保障城镇化的资金供给 财政资金是城市基础设施建设资金的主要来源。在发达国家，国家财政无偿投入一般都占到各国城市基础设施建设投入的50％以上。如日本，在1980年，政府财政支出占城市基础设施总投资的58％。同时，城镇建设需要的大量资金，仅靠财政投入显然不行，必须建立城镇建设投融资新体制，才能保障城镇化的资金供给。如可考虑完善和规范城镇土地批租制度；建立和完善城镇土地出让金用途分解机制；推行特许经营权制度，吸引外资、动员社会资金参与城镇基础设施建设等。
    8.重视人才培养，建设社会主义新城市 农民向城市的转移、农业劳动力向非农产业的转移，不仅意味着人口的空间移动，还意味着人们生活方式、行为方式和工作方式的转变。为提高转移人口对新工作环境和生活环境的适应性，必须对他们进行教育和培训。城市是一个复杂的社会经济系统。城镇化的发展，将带来越来越多的管理问题。我省相当多的城市政府官员尚缺乏管理市场经济条件下城市的经验。为使城镇化能够健康发展，我省一方面要对城市管理体制进行改革，另一方面，要加强城市管理的能力建设，培养合格的城市管理人才。


承办：普查中心
执笔：林德勇
核稿：周碧红