国有企业改制环境亟待优化

    从1993年开始建立现代企业制度试点以来，国有企业全面建立现代企业制度已成为各界的共识，改制已成为国有企业改革的方向。而改制环境又是影响改制进程的一个重要方面。为深入调查了解我省国有企业改制环境的现状和问题，推动我省国有企业改制工作进一步走向深入，日前，省企业调查队对全省7个市150家改制企业，进行了一次专项问卷调查，结果表明：我省国有企业改制环境总体一般，部分地市改制环境不佳，存在一些普遍的、突出的问题亟待解决。

一、 总体评价：改制环境基本上令人满意，地市之间、企业之间苦乐不均

    自我省开展治理优化经济发展环境、整顿规范市场经济秩序工作以来，我省整体经济环境包括政策环境、法治环境、投资环境、市场环境、人才环境、舆论环境等得到了较为明显的改善。由于国有企业在社会经济中具有重要的地位，一些地市对国有企业改制所处的环境给予了高度的重视，制定了一系列优惠政策，并采取了许多措施予以落实，对企业改制过程中出现的一些问题进行专门研究解决，国有企业改制环境不断优化。但受各种因素影响，国有企业改制环境也存在一些十分突出的问题，企业经营者、国有企业职工对此反响强烈。调查显示，国有企业的改制环境总体上一般，基本上令人满意，其中较好的有政策环境和舆论环境，法治环境、社会环境、市场环境、人才环境等表现一般偏好，较差的主要是体制环境和融资环境。改制企业对政策环境评价最高，表明各地政府对国有企业改制还是相当重视的，但对政策执行情况的评价则一般，表明政策落实情况并不很理想，一些优惠政策仍停留在口头上；舆论环境也较好，表明社会各界对国有企业改制形成了共识，媒体的宣传也比较到位；对社会环境、法治环境、市场环境的评价一般，说明这里面还存在一些问题；而对体制环境、融资环境等评价较低，反响也较为强烈，表明这些方面存在的问题较为突出。许多改制企业因环境不佳导致了改制成本增高。调查中，绝大多数企业认为企业改制成本偏高，企业负担增加了。一些企业甚至因为改制问题太多、成本太高，对改制望而生畏，敬而远之。
(一)政策环境：总体较好，但苦乐不均，上重下轻、重大轻小
    由于国有企业在我省经济发展的主体地位，自从1993年国有企业开始改制以来， 各级政府对国有企业改制十分重视，制定了一系列优惠政策，并采取了许多措施予以落实，创造了较好的政策发展环境。调查显示，改制企业对政策环境的评价最高，认为政策环境很好及较好的占60.8%，认为一般的占34.3%，认为较差及很差的只占4.9%。企业对党委政府对企业改制的支持力度、部门办事效率以及优惠政策落实程度的看法，如图所示。

    认为党委政府支持力度很好的企业占24.7%，认为较好的占53.5%，两者共计78.2%，而认为较差只占0.7%，认为很差的为0，表明绝大多数企业认为党委政府对改制十分重视和积极支持；对职能部门的办事态度和效率的评价也较好，认为很好或较好的占54.2%，认为一般的占40.1%，认为较差或很差的只占5.6%；对各种优惠政策的落实，认为落实很好或较好只占28.5%，认为一般的则占了54.3%，认为较差或很差的占17.2%，表明优惠政策的落实远不如政府支持力度那样好。
    从调查情况来看，不同地市、不同国有改制企业之间享受的优惠政策不匀，一些地方政府对企业改制表现得极为重视，制定的优惠政策较多且具体，而另一些市重视程度则差一些，制定的优惠政策也少，也不够具体，有的政策在执行过程中根本无法落实。如衡阳市对改制企业下发了一系列文件，对企业改制涉及的名称变更登记、土地交易契税、资产处置、过户、拆迁等各种费用制定了详细的优惠政策，并以市政府名义印发专题会议纪要，对改制后的新企业实行封闭式管理一年，即未经政府批准任何部门不得进入企业实行检查、摊派和罚款。在同一个地方，对不同的企业，重视程度也不同。

    另外，政策环境的差异还表现在上重下轻、重大轻小。即越往上级部门重视程度越高、越是政府领导重视程度越高，越往下级重视程度越低，越到具体的职能部门重视程度越低。特别是位于地市的省属企业、位于县里的市属企业，由于受地方政府利益的影响，更难以享受到上级政府制定的优惠政策。一些职能部门往往因为各自的部门利益，对政府制定的优惠政策难以完全贯彻落实。另外，企业越大，越受到政府部门的重视，企业越小，越难以受到重视，企业之间享受的优惠政策并不平等，企业之间苦乐不匀。
(二)体制环境：总体较差，对改制进程形成严重制约
    从调查和访谈的情况来看，体制环境评价最差，反响最强烈。特别是对政府职能转变、产权制度改革、社会保障体制等方面，被认为是严重制约改制进程的因素。其中，企业反响最强烈的是社会保障制度改革的不完善和进入关卡。调查显示，分别有33.7%、31.6%和73.9%的企业认为政府职能转变滞后、产权不明晰、社会保障制度不完善是影响改制进程的主要障碍。
(三)社会环境：总体一般偏好，部分地市治安状况不够理想
    我省企业改制过程中所面临的社会环境一般偏好，调查显示，认为很好或较好占34.27%，认为一般的占51.8%，认为较差或很差的占14.0%。各市改制企业对当地改制的社会环境的具体评价如表1所示。社会环境主要表现在社会发展状况较好，改革开放以来，我省经济一直处于较快发展状态，社会发展稳定，这为我省进行国有企业改革创造了较为有利的社会环境。但也有部分地方社会治安状况不理想，特别是一些困难企业出现的一些不稳定因素对企业改制产生了一定的影响。
(四)市场环境：总体一般，不正当竞争仍较多存在
    我省企业改制过程中所面临的市场环境总体上一般。自我省开始社会主义市场经济建设以来，初步建设起了市场经济体系，制定了一些适合市场经济发展的规则制度，这些对我省市场环境的质量的提高起到了较好的作用。调查显示，认为市场环境很好或较好占39.4%，认为一般的占40.9%，认为较差或很差的占19.7%。各市改制企业对当地改制的市场环境的具体评价见表1。但市场环境中也存在着较多的问题，主要表现在市场竞争激烈、竞争秩序较乱，不正当竞争较多存在，不少地方存在地方保护主义等。
(五)融资环境：总体较差，企业融资难度较大
    融资环境是国有企业改制过程中认为较差，反响较为强烈的因素。调查显示，认为融资环境很好或较好的企业占31.2%，认为一般的占37.6%，认为较差或很差的占31.2%，其中认为很差的占8.5%。融资环境较差主要表现在，一是全省企业信用状况较差，许多企业肆意拖欠贷款或货款，一些企业甚至存在欺诈行为，从而搞坏了整个企业的信用，导致银行不敢轻易进行信贷；二是金融机构服务意识不强，业务手续繁琐，办事效率不高，存在老爷作风；三是企业的融资渠道不多，融资方式单一。
 (六) 人才环境：尚未形成合理的用人机制和激励约束机制
    我省国有企业改制的人才环境状况总体上也一般，由于企业尚未形成合理的用人机制和激励约束机制,对高技术人才和管理人才的使用又不尽合理，一些企业难以留住人才。特别是企业改制过程中，企业职工实现了身份的转换后，一些有用人才的出走有了更加充足的理由。调查显示，认为人才环境很好或较好的企业占33.8%，认为一般的占47.2%，认为较差或很差的占19.0%。特别是一些效益较差的国有改制企业，人才环境表现出的问题更加突出。有用的人才要走，无用的人才死活不肯走，从而形成庸才沉淀现象。

二、 存在的问题及原因

（一） 优惠政策落实不实，“三乱”现象仍然存在
    如前所述，我省改制企业对改制的政策环境评价较高，但政策的落实情况则远不如政府支持力度那样好。据对中央计价费[1998]1077号文中与改制相关的十几项主要费用的优惠政策落实情况的调查，很多地方没有相应的优惠政策，有优惠政策的，企业迟迟看不到优惠政策的文件，落实情况也都一般，具体评价见表2。

    一些地方部门在改制过程中不但没有政策上的优惠，甚至还变相收费。如中央计价费[1998]1077号文明确规定不得对企业因改制收取管理费，但调查显示，我省仍有14.2%的企业在改制过程中存在职能部门来收取管理费的现象，其中株洲、岳阳的比例高达31.6%和29.4%。有的地方劳动部门甚至在企业改制过程中要求企业职工全部重新登记，每个职工收10元的登记费，五六千职工就得五六万元，而这些都是中央明文规定不得收取的费用。有的企业在改制过程中遇到各种不合理的乱罚款、乱摊派、乱集资和要求赞助等 “三乱” 行为。这些问题的存在，说到底还是部门利益驱动所致。
（二） 企业历史包袱重仍在拖企业改制的后腿
    调查表明，企业历史包袱重仍然很大程度上困扰着企业改制。调查中，企业历史包袱重作为企业改制的主要障碍的认同率达到81.8%，和社会保障制度不完善一样远远高于其他障碍因素，显著地排在第一位。企业历史包袱重主要表现在富余人员太多，离退休人员比例过大，以及企业历史债务重等。另外，部分企业办社会的现象仍比较严重，虽然国家早已明令企业办的社会机构与企业脱离，但一些地方由于种种原因不肯接受，有的是单位脱离了，但是费用仍要出。如华菱钢铁集团办的学校、医院至今仍没有脱离，因为地方不肯接受。又如韶光微电子公司办的学校，其教学质量很好，升学率极高，在全长沙市名列第六，但市教育部门和区教育部门之间相互踢皮球，都不肯接收。由于企业历史负担重，使得企业在改制过程中无法轻装上阵，改制也就受到影响。
（三） 社会保障制度不完善严重制约改制进程
    如前所述，社会保障制度不完善被认为是严重制约改制进程的因素，企业反响最强烈的是社会保障制度的进入关卡。许多企业在改制时迟迟进入不了社会保险和医疗保险，主要是因为关卡太多。例如一些地方医疗保险部门规定离退休职工超过在职职工40%的单位不能进入医疗保险，而国有企业由于历史原因，离退休职工比例普遍较高，这分明是特意将国有企业拒绝在医疗保险门外。另外，医疗保险只接纳集体单位，不接纳个人，对企业内退和下岗人员来说，压力太大，从而也导致企业改制压力太大。在交纳社保费用时，按社保部门规定，要按全社会平均工资的60%而不是按企业平均工资的60%计算基数，而许多国有企业的平均工资实际上远达不到全社会的平均工资，这实际上是要国有企业多缴纳社保费用。另外，企业在实行职工身份转换后，招收的新员工也不能参加社会保险。许多企业由于社会保障制度中设置的各种关卡而无法得到社会保障，从而也就造成了企业职工思想的不稳定，导致了企业改制进程的停滞。
（四）企业改制成本过高，使企业负担增加
    据调查，由于受一些环境因素的影响，国有改制企业普遍认为改制成本过高，有的高达数千万元。调查中改制成本在一千万元以上的比例达调查企业的3%， 改制成本与经营成本的比例有的高达1.5倍以上，占营业收入的比例有的高达20%以上，如此高的改制成本对企业造成了沉重的负担。不改制就没有这笔负担，改制就多出了这笔负担，所以许多企业宁愿不改制。调查显示，认为企业改制成本很高的占11.9%，认为较高的占50.0%，两者合计达61.9%，认为改制成本一般的占29.9%，认为较低的只占6.0%，认为很低的只占2.2%，后两者合计只占8.2%，说明改制成本过高已是改制企业的共识。调查中，企业认为改制成本高对改制进程形成明显制约的比例为36.0%，比例仅次于企业历史包袱重和社会保障制度不完善。在各项改制费用中，费用最高的主要集中在资产评估费用、职工买断工龄、土地登记、产权交易等费用上。特别是资产评估费，由于一些企业改制时间较长，而资产评估的时效又短，不得不多次评估。调查显示，我省改制企业中资产进行了重复评估的占57.5%，如曙光电子集团改制以来，资产评估就进行了三次。如果每次评估费按总资产的3.5‰计算，对一个资产上亿元的企业来说，都是一笔不小的负担。另外，一些企业在改制中的改制咨询费、对有关职能部门的招待费也不轻。与不改制相比，反映企业改制成本增加较突出的还有营业税的增加。一些企业在改制后，企业内部的工厂变成了独立的子公司，以前企业内部的交易变成了企业之间的交易，企业的营业税也就增加了，从而也就导致了改制成本的大大增加。企业改制成本的增加对经营成本本来就很高的国有企业来说，负担更重了，经营也更加困难了。
（五）职工对改制疑虑较多，害怕失业的复杂心态和思想观念陈旧掣肘改制
    实际上，许多企业改制工作能否顺利进行，关键在于职工思想观念。一些企业改来改去以至改不下去，最大的阻力还是来自于职工。调查中，许多企业表示，改制的最大障碍还在于企业职工的思想状态。特别是在进行职工身份转换过程中，买断工龄的补偿标准，对职工来说太低，对企业来说负担又太重。一些企业尝试将企业资产股份化，将对职工买断工龄的资金以股份来补偿，但职工仍担心一旦企业陷入经营困境，连购买的股份也捞不回来，最终落个人财两空，因此也不愿意购买。由于许多企业职工对身份转换疑虑太多，担心实现身份转换后马上会面临失业的风险，因此对企业的改制不支持、不拥护，对企业的改制工作设置重重障碍，有的甚至公然闹事，所以多数企业怎么改都难以得到职工的支持。有的企业改制方案做了一个又一个，最终还是难以进行。其实，对于许多企业来说，这种担心是多余的，企业改制后，多数职工只要不是一点能力都没有，不但依然能在自己的岗位上工作，而且还能得到一笔工龄买断的补偿。据在怀化市某公司调查，公司刚开始改制时，实现股份制，发行职工股500万股，由职工出钱购买股份，但却遇到了职工强烈的抵制，经过公司反复做职工思想工作后，企业改制方案最终通过，职工也都购买了公司的股份。三年后，公司效益上去了，职工收入大大增加了，当公司再次准备在一个月内发行1000万股股份时，却在一周之内被职工抢购一空，职工对公司改制的支持程度也大大增强了。
(六)企业内部制度环境：不合理的旧制度沿袭较多，制度创新意识缺乏
    据调查，目前我省国有企业改制所处的内部制度环境也不很理想，企业对计划经济制度下不合理的旧制度沿袭较多，多数企业缺乏创新意识。企业改制的主要目的，应该是改掉不合理的旧制度，实现制度上的创新，以增强企业的活力。据了解，目前我省一些企业改制仍存在赶潮流、走形式的思想，改制只是搞翻牌公司，企业实质上是穿新鞋走老路，换汤不换药。一些企业在改制过程中受旧的机制约束过多，管理制度几乎没有什么变化，有的甚至管理上陷入混乱。

三、对策建议

(一)尽快完善产权制度和社会保障体系，给改制企业营造一个合理的体制环境
    要加快国有企业改制进程，必须从根本上解决制约企业改制进程的瓶颈。从调查的情况来看，制约我省国有企业改制的最大的瓶颈就是体制环境。目前我国的体制改革已进入深层次，体制改革也取得了较大的成效，但完全消除旧的体制的影响仍有待时日。特别是在旧体制消除后，科学的、合理的新体制要及时形成。从我国社会保障体系的建设来看，新的体制形成还太慢，不完善的地方还较多。这就需要加强对新体制的研究，加快新体制的建设和完善。
(二)加强对有关优惠政策的贯彻实施和检查督促，保证其落到实处，使良好的政策环境能真正产生实效，促进改制进程
    虽然我省对国有企业改制制定了一系列较优惠的政策措施，给改制企业创造了一个较为有利的政策环境，但不同地方优惠政策还不平衡，政策环境所能产生的实效也还需加强，也就是说，应采取进一步措施将优惠政策落到实处。一些企业强烈希望政府在处理改制企业的问题时，能将各职能部门进行合署办公，以简化手续，提高办事效率，增加透明度。许多企业强烈希望优惠政策能公开或公示，以增加政策的透明度，或者将费用减免等优惠政策汇总成册印制出来，便于监督执行。有的希望能参照国家对农村的减负方式，除税收外，将应由企业负担的费用项目建立负担卡，详列收费项目目录，负担卡之外的费用，企业可以一律拒交。同时，加强对行政执法部门的管理和监督，增强执法的公正性。
 (三) 加强舆论宣传，采取切实措施保护国有企业职工利益，解决职工的思想顾虑
    由于影响国有企业改制进程的关键还是在于职工的思想观念，因此，改善国有企业改制环境的重点之一应当首先解除企业职工的思想顾虑，取得职工的支持和拥护。我国经济改革二十多年来，许多国有企业职工仍然怀着铁饭碗的思想，确实有一些职工因此而不思进取，得过且过。因此实行国有企业职工身份转换，是非常必要的，这也是体制改革所需。但在实施过程中，要加强舆论宣传和思想政治工作，消除职工的思想顾虑，同时要多渠道采取措施保护职工利益，加强对职工工作技能培训，使职工能掌握到更多的工作技能，有工作能力的尽可能在原岗位上工作或能在其他岗位工作，即使下岗，也有办法再次找到工作。对下岗职工要采取更多的办法帮助实现再就业。对职工实现身份转换后的买断工龄补偿标准和方式，应进行更充分的研究，采取更灵活、操作性更强的措施。
(四) 建立健全的企业信用体系，改善企业融资环境
    我省企业已普遍的长期感到融资困难，特别是一些产品有市场但缺乏资金生产的企业呼声尤其强烈。但在企业信用体系不健全、一些企业恶意拖欠的情况下，随意放宽对企业的信贷也是十分危险的，那将增大银行的不良资产，甚至有可能导致金融危机的发生。因此只能对产品有市场、有盈利能力的诚信企业放宽信贷条件。在这种情况下，建立健全企业信用体系，已显得很迫切。因此，建议各级政府部门和金融部门加强对建设信用体系的研究，加快其建设，尽快为企业创造良好的融资环境。