客观分析就业形势 努力化解就业压力

    江泽民同志在党的十六大工作报告中强调指出：“就业是民生之本，扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。” 近年来，省委、省政府对就业问题高度重视，积极采取措施扩大就业，已取得一定成效，但由于我省人口总量大，加上处于体制改革和结构调整时期，整个就业形势依然比较严峻。当前，如何拓宽就业渠道、增加新的就业岗位，为经济社会的快速发展和全面建设小康社会创造宽松的社会环境，已成为社会各界关注的焦点问题之一。

    一、湖南就业的基本形势

    湖南是人口大省，人口总量居全国第7位，劳动力资源十分丰富。近年来，我省经济保持持续快速增长，“九五”期间经济增幅高于全国平均水平1.4个百分点，2001、2002年分别高1.7个和1个百分点，经济的不断发展为就业提供了广阔的空间，就业领域进一步扩大，就业层次趋于多样化。

    1、从总体上看，就业形势出现好转，就业规模不断扩大

    2002年底，全省劳动力资源4997.89万人，占全省总人口的75.4%。劳动力资源中，参加社会经济活动的劳动力即经济活动人口3674.91万人，占73.5%。从劳动力资源的利用情况看，从业人员总量达到3644.52万人，比上年增加36.56万人，比2000年增加66.94万人；从业人员占劳动力资源的比重由2000年的72.8%上升到72.9%。城镇登记失业率为4%，基本稳定在上年的水平，仍未达到国际公认7%的警戒线。今年7月底，全省城镇从业人员833万人，比年初增加32.6万人，其中下岗失业人员再就业23.6万人，分别完成年计划的65%和59%。

    2、从结构上看，从业人员的就业结构发生新的变化

    (1)城镇从业人员比重上升，乡村从业人员比重下降。2002年底，全省3644.52万从业人员中,城镇从业人员774.2万人，比2000年增加28.66万人，比重由2000年的20.8%上升到21.2%；乡村从业人员2870.32万人，比2000年增加38.28万人，比重由2000年的79.2%下降到78.8%。

    (2)第三产业从业人员比重上升，第一二产业从业人员比重下降。从全社会看，2002年底全省第一产业从业人员为2034.04万人，占从业人员的比重为55.8%；第二产业从业人员为757.26万人，占从业人员的20.8%；第三产业从业人员为853.22万人，占23.4%，从业人员的产业结构类型尚属于传统型。与2000年相比，第一二产业从业人员的比重分别下降3.5个和2.7个百分点，第三产业从业人员的比重上升6.2个百分点，说明第三产业逐渐成为吸纳新增劳动力就业的主要渠道。

    (3)公有制经济单位从业人员比重下降，非公有制经济单位从业人员比重上升。随着经济结构和所有制结构的调整，我省非公有制经济有了较快的发展，全省从业人员的就业去向更加多样化，各种经济类型企业吸纳从业人员的能力发生了变化，在非公有制经济特别是个体私营经济和外商投资经济中就业的劳动者不断增加，所占比重上升。2002年底，全省城镇国有、集体单位从业人员3196.55万人，比2000年减少71.02万人；城镇私营、个体单位从业人员384.5万人，股份制、联营企业、外资及港澳台资等其它经济类型从业人员63.47万人，分别比2000年增加110.53万人和32.03万人。上述三种经济类型的劳动就业结构由2000年的91.3：7.7：1变为2002年的87.7：10.6：1.7，但目前公有制经济单位仍然是全省劳动就业的主渠道。

    (4)传统产业从业人员相对集中，新兴产业的从业人员相对较少。2002年底，全省农、林、牧、渔业从业人员2038.41万人，占全省从业人员比重为55.9%；制造业从业人员493.7万人，占全省从业人员比重的13.5%；批发和零售贸易餐饮业从业人员292.31万人，占全省从业人员比重的8%；社会服务业、建筑业和交通运输、仓储及邮电通信业从业人员分别为215.37万人、172.78万人和101.68万人，占全省从业人员比重分别为5.9%、4.7%和2.8%。上述6个行业从业人员共占全省从业人员的90.8%，其余行业如计算机应用服务业、房地产业、科研和综合技术服务业等从业人员所占比重不够一成，从业人员呈现出相对集聚的特征，说明创造就业岗位的潜力有待开发。

    3、企业自主用人、劳动者自主择业的市场就业机制初步形成

    2002年底，全省拥有各类职介机构910家，比上年增加122家；通过社区新安置下岗失业人员12.2万人；继长沙、株洲、湘潭、常德、郴州五市成为全国劳动力市场“三化”(科学化、规范化、现代化建设)试点城市之后，益阳、岳阳、衡阳、永州、怀化五个城市又被列入全国第二批劳动力市场“三化”试点城市；全省进入各级劳动力市场求职登记人员88.21万人，职业介绍成功29.39万人（其中下岗失业人员25.42万人），介绍成功率为33.3%，比上年提高2个百分点。1998年以来全省国有企业下岗职工累计有62万人实现再就业，再就业率为44%。今年1-7月，全省新办社区就业实体2200个，新开发社区就业岗位12.1万个，新增就业11.5万人，占全省新增就业人数的35.3%。

    然而，在我省就业规模不断扩大，就业结构发生积极变化，再就业工作取得一定成效的同时，就业需求增长放缓，劳动者整体素质偏低，就业竞争力不强，社会保障资金筹措困难，就业保障能力较弱等问题仍相当突出。

    1、就业需求增长放缓

    劳动经济学的“就业弹性”理论认为：经济发展与增加就业应是同方向的，经济发展快，对劳动力的需求就会旺盛；反之，经济发展速度减慢，对劳动力的需求减少。但随着信息技术的发展和知识经济的到来，劳动、技术、资金等手段对经济增长的推动作用发生了较大变化，经济增长对劳动力的需求相对减弱。据测算，1979-1990年，全省ＧＤＰ每增长一个百分点，社会总就业增加6.9万人，1991-1995为4.76万人，1996-2000年为1.87万人，2001-2002年为2.27万人，意味着随着劳动生产率的不断提高，同样的经济增长速度所带来的就业岗位呈下降趋势。

    2、劳动力整体素质偏低，高技术人才缺乏

    第五次人口普查结果显示，2000年全省(6岁及6岁以上人口)具有大专以上文化程度的人口仅占3.1%，具有高中和中专文化程度的人口也仅占15.0%，分别比全国低0.7个和0.8个百分点，尤其是我省大部分农村劳动力和城镇就业困难的弱势群体，普遍存在文化水平低的问题。同时，高技术人才缺乏，与建设现代化强省的要求相差甚远。表现在：一是科技活动人员少。2002年湖南科研与开发机构、高校和大中型企业从事科技活动的人员仅1.1万人，其中科学家和工程师仅0.69万人，比上海、江苏、广东等沿海发达省份少50%左右；二是技术工人少，且整体素质呈现“三多三少”现象，即文化程度低的多，高的少；技术等级低的多，高的少；高等级技术工人年龄大的多，年轻的少。此外，就业与供给结构性矛盾十分突出。据省企调队调查，从职业技能看，55%以上的用人单位对工种岗位有明确的职业技能要求，而70%以上的求职人员都无职业资格证书或专业技术职称。

    3、女性就业问题突出

    随着大规模的产业结构调整和所有制结构调整，城镇女性从业人员比男性受到更为普遍的影响和冲击。2002年，我省城镇单位从业人员分别比上年和2000年增加22.94万人和28.66万人，而其中女性分别减少7.14万人和20.41万人。分行业看，在国民经济的16个行业中，2002年有14个行业女性从业人员比上一年是绝对减少的。其中制造业下降8%，采掘业下降7.4%，交通运输、仓储及邮电通信业下降4.5%,批发和零售贸易、餐饮业下降3%。以上数据表明，城镇女性就业是当前乃至今后竞争压力最大的人群。

    4、社会保障体系建设有待完善，再就业资金筹措困难，就业人员的权益保障有待加强

    2003年，全省按安排40万下岗失业人员再就业测算，全省需要再就业补助资金12.42亿元，但由于我省财政特别是县级财政十分困难，目前资金筹集的缺口仍然难以落实。同时，由于劳动力市场供大于求等原因，下岗职工特别是个体私营企业从业人员及农村务工人员的权益得不到保障，突出表现在：部分从业人员的工资报酬达不到法定的最低工资标准、拖欠、克扣工资的现象时有发生；工时超过法定工作时间、享受不到社会保险、随意被雇主解雇、一些就业者的人格尊严得不到维护等现象也屡见不鲜。

    二、湖南面临的就业压力

    一是劳动人口增长对社会就业的影响。由于我省庞大的人口基数，未来５－１０年我省人口正进入低增长率、高增长量的状态，劳动人口仍处于高增长期。2002年底，全省劳动力资源为4997.89万人，比2000年增加86.94万人。预计今年我省新增城镇劳动力15万人，上年结转的城镇登记失业人员30多万人，今年计划安排下岗失业人员再就业40万人，需要就业或再就业的城镇劳动力总计达85万人。根据第五次人口普查结果推算，未来十年我省新增劳动适龄人口1122万人，减少636万人，净增加486万人，平均每年增加48万多人。

    二是下岗失业问题依然突出。2002年底，全省享受再就业扶持政策的国有企业下岗离岗、登记失业、破产企业职工以及享受城镇低保且登记失业一年以上等四种人员有117万人。今年上半年全省共关闭破产改制国有企业17家，涉及职工23万多人。在市场经济大环境下，国企改制和企业减员增效是改革发展中的重要内容，特别是随着经济体制改革的深化，国有经济进行战略性调整，退出一般竞争性领域，下岗失业职工再就业和生活保障问题将是困扰政府的最大难题之一。

    三是大学毕业生增加将给城镇就业带来新的矛盾。如果说“九五”期间城镇的就业压力主要来自城镇新增劳动年龄人口、登记失业人员、进城农民工的话，那么“十五”期间在上述矛盾尚未根本解决的同时，又出现了新的就业矛盾，即大学生就业问题开始显现。据省教委统计，全省高校毕业生一次性就业率逐年下降，２０００年为８４．０４％；２００１年为７５．９９％；２００２年为71．23％。今年是我国高校扩招后毕业生就业的第一年，我省高校毕业生近10万人，目前实际就业率为70%左右，还有近3万学生没有正式就业，如果不能及时消化，随着每年高校毕业生的不断增多，就有可能成为一个越来越大的就业难题，将给城镇就业工作带来新的压力和矛盾。

    四是经济结构调整对社会就业的影响。2002年，全省劳动力在三次产业的就业比例为55.8：20.8：23.4，而创造的国内生产总值之比则为19.5:40:40.5，劳动力的就业比例同目前发达国家5：30：65的比例相差甚远，与产业结构发展表现出较大的不协调性。而从三次产业吸纳劳动力的发展趋势看，预计今后一段时期第一产业不仅不能吸纳劳动力，而且还将转移出劳动力，从业人员比重会有所下降。据测算，湖南近2900万农村劳动力，目前已转移到乡镇企业、农村二、三产业和城市的劳动力约800万，现有农业生产水平所需劳动力1000万左右，剩余劳动力约1000万，而且随着农业机械化及现代化水平的提高以及“农转非”人口的增加，需要向城镇转移的农村劳动力还将增多。第二产业由于资本有机构成的提高，也不会增加太多的劳动力需求。2002年，全省第二产业从业人员由2000年的840.52万人减少到757.26万人。特别是随着国企改革的推进和产业结构的进一步调整，未来几年仍将有大量富余人员被精减。我省第三产业的发展水平虽然不低，但第三产业吸纳劳动力的水平低。2002年，全省第三产业从业人员在全部从业人员中所占比例不足四分之一，比全国低5.2个百分点，不仅大大低于发达国家70%左右的比例，也低于发展中国家40%左右的水平。预计到２００５年，三次产业的就业结构将演变为４７：２５：２８。就业结构的转变，有利于开辟新的就业空间，扩大就业容量，提升就业质量。但由于我省人口基数大、劳动力总体素质偏低，加上结构调整中技术进步因素的影响，因而在就业结构变动过程中，将面临更大的结构性失业的挑战。

    五是加入世贸组织对社会就业的影响。从长远看，加入世贸组织，不但有利于发挥我省劳动力资源低廉的优势，加快发展劳动密集型产业，扩大社会就业，同时也有利于我省在与国际经济接轨中进一步完善市场就业机制。但我省是一个农业大省和经济欠发达省份，随着市场的开放，我省经济发展将面临更为激烈的竞争，面对入世后有限过渡期的压力，一些缺少国际竞争力的产业和企业将受到严重冲击，国有、集体经济和一些传统产业首当其冲，吸纳就业的能力将受到影响。

    此外，突发事件对就业的影响也不容忽视。今年上半年特别是4、5月份，“非典”对交通运输、批发零售、餐饮、旅游、旅馆、文化娱乐等劳动密集型产业冲击较大。上半年我省第三产业城镇单位从业人员（不包括乡镇企业、私营企业和个体工商户）为250.02万人，比去年同期减少3.88万人，下降1.5%。同时，由于“非典”影响，外省的务工人员从4月份开始陆续返回。初步统计，截至6月15日全省外出务工人员回流101.71万人，目前虽然大部分人员已经返工，“非典”对就业的影响只是暂时的，但它对原本就比较严峻的就业形势的冲击不可低估。

    综上，“十五”期间我省的就业压力与“九五”期间相比会更加突出。

    三、进一步化解就业压力的几点建议

    扩大就业，促进再就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。实践证明，发展经济是解决就业的根本出路，是带动就业、扩大就业的源动力，但并不是唯一动力。当前，中央关于就业和再就业工作的大政方针已经明确，关键是要自觉地把扩大就业放在经济和社会发展更加突出的位置，认真分析和把握就业的宏观形势，进一步突出重点，狠抓落实。

    1、拓宽就业渠道，着力扩大就业容量

    当前，解决就业问题再走单行道，即靠国家大包大揽已是不可能了；而要靠市场配置人力资源，就要拓宽就业渠道。一是要大力发展民营经济。近年来，我省民营经济虽有了长足的发展，但与发达省份相比还有较大的差距。据统计，2002年我省民营经济的从业人员为1024.08万人,占全部从业人员的28.1%。其中城镇个体私营经济从业人员达384.5万人，占全省城镇从业人员的49.7%，低于全国平均水平10个百分点左右。因此，要进一步发挥民营经济在扩大就业方面的作用，政府的责任就是要继续转变职能，完善法规和政策，降低准入门槛，为民营经济的发展营造更大的空间和环境。因为只有增加创业机会，才能增加就业机会，二者相辅相成。二是要高度重视中小企业的发展。中小企业具有劳动密集、吸纳劳动力多的特点和优势，我省中小企业占企业总数的99%以上，吸纳了75%以上的城镇就业人员，在促进经济社会发展和扩大就业中仍有潜力可挖。三是要促进劳动密集型的第三产业发展。目前，全国第三产业从业人员占全部从业人员的比重为28.6%，发展中国家的平均水平达到40%左右，发达国家更高达70%左右，上海等发达地区的第三产业从业人员占全社会就业总量的比重达到50%，已超过第一产业及第二产业成为吸纳就业人员的主体。而我省第三产业从业人员的构成与第三产业增加值的构成表现出一定的不同步，反映了就业结构转换滞后，也表明了我省第三产业就业的发展空间较大。据测算，第三产业从业人员比重每提高一个百分点，就可增加3.28万个就业岗位。因此，运用再就业扶持政策，大力发展第三产业及有比较优势和市场需求的劳动密集型产业是我省扩大就业容量，合理配置劳动力资源的必然选择。实践证明，民营经济、中小企业和第三产业是创造就业和吸纳劳动力的主体，这就需要政府清除不利于这三方面发展的制度障碍，采取一切必要措施和手段加快这些部门的发展，充分发挥其吸纳劳动力的重要作用。把政府促进就业和市场调节就业有机地结合起来，通过发展经济和培育劳动力市场，形成以劳动者自主就业为导向、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的就业机制，是解决好就业与再就业问题的正确选择。

    2、加快社会保障体系建设步伐，鼓励灵活就业

    鼓励灵活就业，就是要引导鼓励失业人员按照市场需求，到非正规部门就业。国际劳工组织将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小的生产规模的生产或服务单位”。在非正规部门就业的劳动者就称为非正规就业。目前，我省城乡已经存在一定数量的非正规部门和非正规从业人员以及包括各种季节工、临时工、钟点工、计件工及其他各种弹性工作制的灵活多样的就业形式，但没有得到足够重视和发展。其实，非国有渠道就业、非全日制就业等就业方式因其灵活多样、成本低廉、富有效率，在发展中国家普遍存在。非正规部门占用的劳动力在全部非农劳动力的比例阿根廷为53.6%、巴西为59.3%、墨西哥为60.2%。因此，我们要继续加以引导，使之发展为我省扩大就业规模的一个重要方式。同时，我们还要进一步开拓国际劳务市场，加强国家之间、地区之间的劳务合作关系，特别是在“非典”过后要尽快恢复跨地区的劳务协作和劳务输出，在继续扩大传统劳务输出项目的同时，鼓励具有比较优势的产业和企业向境外转移或投资、兴办经济实体，从而带动劳动力的就业，让过剩的劳动力在劳动力稀缺的国家找到更多的就业岗位。此外，要鼓励劳动者自谋职业和自主创业，鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员，鼓励社区开发公益性岗位安排大龄就业困难人员；大力发展公共就业服务，逐步建成统一的劳动力市场信息网络，规范发展职业介绍、劳务派遣、劳动保障事务代理、职业咨询指导、就业信息服务、职业培训，改进服务方式，提高服务效率，为劳动者提供优质高效的全方位就业服务。
但值得注意的是，当前我国劳动力流动不畅及职工不愿意脱离原企业的问题之所以突出，与我国社会保障体系建设滞后、职工安全感较低有着很大的关系。目前,社会保障的覆盖面主要是国有和城镇集体单位，而非国有经济单位，尤其是私营企业和三资企业社会保险覆盖面较低。这种差异不仅加大了下岗职工进入非国有经济单位就业的机会成本，降低了其对未来工作收入的预期，增强了下岗职工的“国企情结”，而且在一定程度上还影响着初次进入劳动力市场的新成长劳动力的行为选择。因此，应通过逐步建立完善的法律法规制度，加强社会保障基金的筹集与管理，坚持养老金社会化发放和提高社区服务水平，尽快完善我国的社会保障体系，努力扩大社会保障制度覆盖面，切实保证各项再就业优惠政策的落实和兑现，为职工下岗分流和劳动力流动解决后顾之忧。 

    3、大力发展基础教育和职业培训，全面提高劳动者素质

    当前，技术含量低的加工产品市场基本饱和，市场对产品的需求正向着个性化、多样化、高质化方向发展，对劳动力的要求也由以前的体力型转向知识型、技能型。伴随着经济的发展和社会的进步，劳动力的低素质和低成本优势开始面临其他内陆省份的严峻挑战；此外，我省技术工人队伍尤其是高级技工队伍远远适应不了产业结构调整的要求。因此，加快教育发展步伐，坚持以培训促进就业，进一步提高劳动力的文化素质，是未来劳动就业工作的重要任务。一方面，要进行教育体制改革，加大对城乡基础教育的投入，发挥基础教育、正规教育、社会力量在提高劳动力素质方面的作用，积极落实后备劳动力的职业教育与职业培训；另一方面，要树立对在岗人员继续培训的意识，建立健全培训制度和与之相适应的激励机制，全面提升劳动力队伍的整体素质；三是根据用工需求的岗位特点，有针对性地进行劳动技能的学习和培训，不断提高劳动者的整体素质，使我省从人口大省加快转变为人力资源强省。

    4、调整农村经济结构，抓好农村剩余劳动力的就地消化转移

    我省农村劳动力人数多、比重大，今后一段时期内，农村剩余劳动力向城镇转移已不可避免，但我们在扩大剩余劳动力转移和输出的同时，要从我省实际出发，利用第一产业自身优势，进一步调整农村产业结构，发展高产、优质、高效农业，大力推进科教兴农，加大农产品深加工和利用，促进农业产业化经营，完善农业社会化服务体系。这既有利于实现传统农业向现代化农业的转变，也有利于在高水平上就地合理、有效地的转移农村剩余劳动力，缓解城镇就业压力。

    此外，应采取积极措施，逐步建立应对突发事件的应急机制，缓解突发事件对就业的冲击。

承办：综研室
执笔：曾斌求
核稿：彭积龙