湖南省城镇居民最低生活保障状况调查报告

    最近，省统计局对2000户城镇低保户进行了抽样调查。结果表明，我省城镇居民最低生活保障政策得到了较好的贯彻执行，发挥了应有的作用，得到了低保户的衷心拥护。但也存在一些问题，需要引起重视。

一、低保政策发挥了应有的作用

    （一）低保对象的认定比较准确

    为了充分发挥最低生活保障制度的作用，我省对保障对象的范围予以合理划定。根据实际情况，我省保障对象范围有五种类型：1、无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民或者有法定赡养人、扶养人、抚养义务人但无能力赡养、扶养、抚养的居民，即“三无对象”；2、领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能就业，家庭收入仍低于最低生活保障标准的居民；3、在职人员在领取最低工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员在领取离退休金后，其家庭收入仍低于最低生活保障标准的居民；4、原民政部门管理的特殊对象，或从外地返回在本市定居，而其收入低于本市最低生活保障标准的人员；5、夫妻双方一方为本市非农户口，另一方及子女为其他户口，具备特定条件且家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民。

    这次调查结果表明，各地在审核低保对象时比较严格地贯彻了这一标准。从调查户家庭成员的属性来看，2000户低保户中，60岁以上的老年人有832人，占调查人数的15.20%；残疾人有546人，占9.97%；三无对象226人，占4.13%。又如只有1 人的343户中，属于60岁以上的老年人有213人，女性204人，残疾人91人，有学生11人，学龄前儿童1人，三无对象68人。

    （二）收入核定比较准确

    最低生活保障是对家庭成员人均月收入低于当地最低生活水平的城镇居民户给予收入补差的一项制度。如何正确核定居民户的家庭收入，是能否正确执行这一制度的关键环节之一。从调查情况来看，2000户中，今年3月份没有任何收入来源的有396户，共有656人享受了低保，共领取低保金47573元，人均73元。其中，1人家庭户中无收入户为156户，人均领取金额达到102元。从每户的人均收入来看，人均收入在1-50元的有339户，51-100元的679户，101-150元的398户，151元及以上的有188户，享受低保的人数分别为653人、1534人、871人和377人，人均领取金额分别为46元、47元、50元和52元。

    （三）最低生活保障确保了低保户的基本生活，得到了他们的衷心拥护

    有95%的调查户认为，最低生活保障制度的实施，是一件利国利民的好事，有利于保持社会稳定，并体现社会主义制度的优越性，比较好地保障了他们的基本生活需要。无论是在调查中还是在问卷里，广大低保户都以他们纯朴的语言表达了对低保制度的拥护与支持：“搭帮低保，要不是我们这个家早就不存在了。”“城镇居民最低生活保障政策对于我们这样的家庭来说无疑是雪中送炭，更体现出政府对我们的关心帮助，心中无尽感激。” 

    （四）社区低保工作做得比较扎实过细，得到了绝大多数低保户的理解和支持

    社区是实施城镇居民最低生活保障制度的最基层组织，是直接与居民打交道的。可以说，社区工作水平的高低不仅关系到每一户低收入家庭的直接利益，也直接影响着这项制度发挥的效果，同时也影响着广大居民对政府政策的理解与支持。从调查的情况来看，250个社区的具体工作人员克服了人手少、要求低保的户多、调查审核工作量大等诸多困难，工作做得比较细，得到了广大居民的支持与理解。一是积极宣传低保政策，通过印发宣传资料、出黑板报、上门宣传等形式，使广大居民户了解低保政策的具体规定及申请、审批等操作程序；二是每个环节都认真负责。尽管工作量非常大，但从居民户提出低保申请、入户调查走访、呈报上级审核等一系列环节都能认真负责，严格把关；三是自觉接受群众监督，做到公开、公平、公正。每审核一批低保对象，社区都要张榜公布，对群众举报的有些不符合条件的对象，都要反复调查核实，根据调查情况做出是否保留还是取消低保资格的决定，并及时将调查情况反馈给举报人。调查的250个社区共有城镇居民户500247户、1452138人，其中，有下岗人员149781人，与原单位解除劳动关系的失业人员83159人，无就业经历的失业人员91192人。已享受当地最低生活保障的居民户46017户、109899人，其中，享受失业保险待遇的失业人员家庭中又是低保户的有3864户、8007人，享受失业保险期满后的失业人员家庭有4784户、7636人改为享受低保。调查中，有近9成的低保家庭对社区的工作表示满意。“社区的低保工作开展得非常好，对每个低保户进行实地考察了解，不但从生活上给予照顾，并通过介绍工作等办法，使我们重新上岗，为社会服务。” “很感谢社区低保工作人员不嫌贫爱富对待低保对象像亲人一样的态度、对低保人员的关怀、问候。社区对该项工作是认真负责的，对政策和解释条例能尽量完善，使人感觉现阶段的国家政策非常具体和完善，谢谢你们的辛勤工作。”这些感激赞美的言语，正是他们内心深处真情的流露。

二、调查发现的问题值得重视

    （一）低保工作发展不平衡，各市州保障标准与实际发放金额差距较大，有些地方存在不按时发放、拖欠的现象

    1、保障标准差距较大。每个市州根据各自的经济发展水平和生活消费水平确定了不同的最低生活保障标准，且城市市区和县城也有区别。目前城市区保障标准最高的是长沙市、常德市和湘西自治州吉首市，为每人每月180元，最低的为邵阳、张家界、益阳和永州，均为120元。县（市）保障标准最高的是湘潭和常德，为143元，最低的是娄底及怀化的部分县，为104元。

    2、发放金额与保障标准差距较大。从3月份低保户人均领取金额来看，人平为52元，其中，在30元以下的有娄底、湘西自治州，在30-40元之间的有永州，40-50元之间的有株洲、湘潭、衡阳、岳阳、益阳和怀化，郴州为66元，长沙、常德均超过70元，分别达到75元和72元。领取金额人平在25元以下的低保户所占比重，全省平均为17.35%，而永州高达58.82%，娄底为55.83%，湘西自治州为40%，怀化、岳阳、常德也超过了平均水平；26-45元的，全省平均为28.85%，益阳、湘西超过50%，怀化、岳阳、株洲、湘潭也超过了40%；46-65元的，全省平均为21.35%，超过这一水平的有长沙、株洲、湘潭、岳阳、益阳、郴州和娄底；66元及以上的，全省平均为31%，邵阳为39.2%，长沙、常德均超过50%，分别达到56.4%和51.3%。

    3、有些地方存在不按时发放低保金的现象。调查的2000户低保户中，3月份没有按时领到低保金的有145户，占调查户的7.25%。分市州来看，每个地方都存在，但只有张家界市是因为低保资金没有落实而全部没有按时发放，其他市州都是因为有人举报需要落实等原因而没有按时发放。

    （二）低保工作存在一些需要改进和完善的地方

    1、低保保了一些有不良嗜好、懒惰不愿就业的人，居民意见较大。这次调查中，自己承认是因为有不良嗜好导致家庭贫困和有劳动能力不愿意就业的低保户的23户，占1.15%。尽管比例不大，但群众意见较大。

    2、有少数收入超标的家庭享受了低保。低保户收入普遍不高，但相对而言，也有一部分超过低保标准的。2000户中3月份人均收入在180元以上且没有拖欠的有81户，占4.05%。

    3、部分低保对象对具体政策不清楚。2000户低保户中有460户不清楚低保标准，将每个月领取的低保金作为低保标准。

    4、领取低保人数与家庭人数存在较大差距。最低生活保障是以家庭为单位，只要家庭人均收入低于当地的保障标准，那么领取金额应为补差额与家庭人数之和。调查中发现，有683户、占34.15%的低保户实际领取人数与家庭人口数存在差距。

    （三）部分地方存在拖欠养老金、下岗生活费等现象

    调查中发现，一些地方拖欠职工工资、离退休人员的养老金、下岗人员的基本生活费是造成一些人进入低保行列的一个重要原因。今年3月份，低保家庭成员四项收入连续6个月以上未领取或足额领取到并经有关部门认定，应领标准与实领标准的差额（即拖欠额）达到60966元，人数有231人，人均金额264元。

    （四）社区工作量大，人手较缺，一定程度上影响了低保工作的正常开展

    低保中最艰苦、最繁杂的工作是社区承担的。调查中发现，社区不仅承担了申请低保家庭成员收入的调查核实任务，也承担了低保金的发放任务。从低保户领取低保金的渠道来看，社区占48.6%，银行占26.6%，企业工会占2.15%，镇、街道占17.60%，其他占5.05%，社区占了将近一半。随着全省社区建设的进一步加快，比例还将逐渐上升。特别是目前城镇居民最低生活保障制度对低保户实行动态管理，低保户领取低保金没有具体的时间规定，只要低保户的家庭人均收入超过了当地最低生活保障标准，就不能继续领取。在实际操作中实行的是社区（居委会）对低保户收入一月一调查，镇、街道一季一审核，县（市、区）半年一审核的办法，社区的工作量将越来越大。目前除了长沙、湘潭等社区建设进展较快的市外，其他地方社区人手少、工作量大的矛盾更加突出。

三、低保户的要求与建议需要给予高度关注

    政府部门联合组织这样一次入户调查，对广大低保户来说是一次难得的机会，他们纷纷以各种形式反映问题，提出有关的意见和建议。归纳起来，主要集中在以下五个方面：

    （一）低保标准要随着社会经济发展水平的提高而适时修改提高

    自1999年全省122个县（市、区）全部建立城镇居民最低生活保障制度至今，只有常德等少数几个市区适当提高了保障标准，绝大部分都是一成不变。调查中，在回答“您对政府目前的城镇居民最低生活保障政策有什么看法”这一问题时，将近一半的调查户认为低保标准要根据城镇居民收入和生活水平的提高而适当增加，特别是对于残疾人、五保户、无劳动能力、无生活来源等部分人应随着生活水平的提高而增加低保标准。很多低保户说，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，电视里也经常报道城镇居民收入达到多少元、公务员工资增加多少元的新闻，而低保标准不提高，我们就不能分享一点经济发展的成果，还无形中降低了我们的生活水平。社区从事低保工作的同志也反映，国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》和《湖南省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》只规定了由谁来制定和修改标准及由谁审批，至于多长时间应该对保障标准进行审核修改并没有明确的规定。

    （二）低保户领取低保金的时限要相对稳定

    除了无劳动能力、无生活来源、无法定赡养（抚养、扶养）人等“三无”人员领取低保金比较固定外，其他人员变动频率很大。调查中，低保户意见比较大，要求相对稳定一段时间，最少一个季度。他们的理由是时间短，不利于低保户摆脱贫困。有一户低保户在问卷中写道：“低保政策好，我们现在讲老实话，搭帮有了低保，节省一点供小孩多读点书，再就是有点饭吃就行了。解决了低保，我们还可以出去做点事，打点工，这样又要减少我们的低保，实际上低保这点钱远远不能解决很多实际困难。”

    （三）因地制宜解决劳动力的就业问题

    调查中，低保户们在回答“家庭致贫原因”时，有932户，占46.6% 的家庭认为“家庭成员有劳动能力无就业门路致贫”是最主要的。他们迫切要求用自己的双手摆脱贫困，只要有可能，根本不愿意吃低保。“钱不能保证脱贫，希望政府多开辟就业门路，用自己的双手脱离贫困。”这是他们发自内心的呼唤。但在如何解决就业问题上，大部分低保户把希望寄托在政府身上。也有一部分认为现在是市场经济，解决就业问题不能完全依靠政府，可以自己动手，自谋职业，只是希望政府在制定有关政策时因地制宜，不搞一刀切。如长沙市的一些低保户就认为，政府拆除违章建筑，不许乱摆摊提是对的，但到处不允许摆摊设点，能否改一改，可以划定区域、规定时间并提出卫生要求，在政策和管理上灵活一点，很多低保户就有机会谋生。“除了低保，还要有其它优惠措施就更好了。比如我们做点小生意，时刻被这查被那查，那么我们低保户要同步小康，就太困难了。”有些低保对象建议对享受低保人员开展就业培训，掌握一门技术。

    （四）除了发放低保金外，就医、就学等费用最好配套减免

    除没有工作外，因病致贫和供子女上学致贫是低保户贫困的两个主要原因。2000户调查户中，有670户、占33.5%的家庭因为生病而贫困；有504户、占25.2%的家庭因为供子女上学而贫困。“低保户有了吃饭的钱，没有看病的钱，一些急病看了，但又少了钱吃饭。总而言之，困难的总是困难，希望政府在医疗、学费等方面减免一点。”低保户盼望政府有一个比较好的办法。

    （五）进一步加大《城市居民最低生活保障条例》的宣传力度

    一些低保户认为，目前最敏感的话题就是低保与就业，社区工作量大，人员较少，一般的人没有吃上低保，不理解，造成了干群关系紧张，希望有关部门多宣传一些硬条件，避免造成不必要的影响。建议组织低保人员学习有关政策法规。

    综观这次调查，低保户之所以贫困，除了年老体弱、天灾人祸之外，更多的是社会的原因，如下岗、失业等问题，很多家庭承担了改革的社会成本，在他们的家庭中是诸多社会问题的综合体现。政府也很尽力，低保工作也是做得不错的，但还应在低保标准、按时发放等方面更加努力。同时，要有其他的配套措施，在就业、就医、就学等方面给予低保户更多的照顾，因为仅有低保是不够的。

承办：人口处
执笔：唐根深
核稿：周碧红