对湖南省民营经济发展若干问题的探讨

    当前，湖南省经济正处于新一轮经济增长周期中，在经济发展的新阶段，经济结构的调整已成为关系湖南省经济持续、稳定发展的关键性问题。民营经济的发展代表了一种新的经济增长方式，加快发展民营经济，对于进一步调整湖南省经济结构，培育新的经济增长点，具有重大而深远的意义。本文探讨了人们对民营经济发展中存在的一些模糊认识，描述了民营经济在湖南省经济中的重要地位，客观分析了湖南省民营经济发展中存在的问题，提出了发展湖南省民营经济的政策建议。

    一、民营经济概念的界定

    目前，对于民营经济概念的解释众说纷纭 ，莫衷一是，造成了人们对民营经济认识上的不一致，妨碍了民营经济的进一步发展。在促进民营经济的发展中，对民营经济概念的界定，是一个重要的问题。

    从民营经济的内涵本质、外延条件及实际意义看，本文对民营经济的概念作如下的界定：

    ——民营经济是以民为主体而从事经营的商品经济。

    ——民营不是一个所有制概念，民营经济是以经营主体的不同来定义的一个概念。

    ——民营经济也可界定为一种民营机制，其基本含义是指以一定的产权归属关系为基础，以民众经营制度为特征，并贯彻民众经营行为的一种经营机制。

    ——在当前社会主义市场经济条件下，民营经济包括的范围，大体上相当于非国有经济，但比非国有经济的概念要宽，因为国有经济也可采取民营的形式，实行国有民营。民营经济实际上是一种混合所有制经济。

    从内涵上看，这个概念不仅包括经营权的归属关系，也涉及资产的所有权关系，同时，又涉及到经营权的具体运作行为。在这个概念中，资产的所有权归属关系只是基础，而企业的经营权制度规定是核心，企业具体的经营过程和行为也是一个重要方面，显示了民营经济的基本特征；从外延上看，这个概念包括范围比较广。其中包括：第一类是产权主体和经营权主体一致的民营企业，例如个体、私营企业和内外资中私有民营企业等。第二类是产权主体和经 营权主体不一致的民营企业，其中又可分为三种：(1)公有经济不控股但实行民营的外资和内资企业；(2)公有经济控股但实行民营的内外资企业；(3)内外资中公有制实行民营的企业 ，等等；从意义上看，这个概念具有重要的理论意义和实践意义。一是，由于涵盖面比较广，由此界定的民营经济概念能包括各种形式的民营经济具体形式，这样能防止以偏概全的弊端。二是从理论意义讲，民营经济是在经济发展方式不断更替 中，在现阶段的一种新的经济发展方式。民营经济概念的理论意义，就是要恰当地体现和反映这样一种经济发展方式。民营经济的概念将经营主体和产权主体相分开，又突出了经营主体这一本质特征，这样有利于确切地反映民营经济的内涵，使概念更具科学性，从而有利于将民营经济理论研究引向研究。三是从实践意义上讲，民营经济的提出，实质上是一种经营机制从“官营”向“民营”的转化，通过转向民营，实质上是转向一种新的经济发展方式即“民营”方式来推动经济 的发展，是一种 新的经济增长点的选择，开辟了一条发展经济的新途径。

    根据上面的定义，按照现有国家统计局、国家工商总局对企业性质的统计分类，可在两种情形下来确定“民营经济”的范畴。

    （一）民营经济的大口径

    民营经济的范畴包括：

    1、私营企业和个体经营单位。

    2、除国有独资和国有控股及相对控股以外的有限责任制企业和股份有限公司。

    3、由自然人与非国有法人组成的股份合作制企业、其他联营企业和其他内资企业。

    4、外资经济

    包括港澳台商独资和外商独资企业；港澳台商和外商合资、合作企业中，由港澳台商、外商、或国内私人资本控股或相对控股的企业；由港澳台商、外商、或国内私人资本控股或相对控股的企业。

    5、其他企业。

    包括国有企业、所有权仍为公有的集体企业（包括乡镇企业）、国有独资、国有控股和相对控股企业、国有、集体联营的企业等在内的由个人、私营企业或非国有法人团体以及外商资本实施经营权的企业。企业的所有制仍然为国有或公有制，但经营权为私人或民间组织。经营的形式为租赁、承包、委托、代理等。

    在民营经济的大口径中，把农业（剔除国营林场、农场、畜牧场等）包括在内。

    （二）民营经济的小口径

    把民营经济大口径中的外资经济、其他企业和农业剔除，包括如下部分：

    1、私营企业和个体经营单位。

    2、除国有独资和国有控股及相对控股以外的有限责任制企业和股份有限公司。

    3、股份合作制企业、其他联营企业和其他内资企业。
    
    当前，民营经济的发展具有重要的现实意义：

    民营经济的发展为国有企业的改革提供了示范效应与外部压力。改革开放以来，民营经济的发展为国有企业改革提供了强有力的示范效应，其内部的制度安排和经营机制，成为国有企业改革的参照体系。在市场经济条件下，市场是配置资源的基础，所有的企业，不论所有制成份如何，都必须面向市场，在同一个市场条件中公平竞争，优胜劣汰。所以，民营经济的发展也对国有经济形成了一种实实在在的外部压力，推动着国有企业不断深化改革。

    大力发展民营经济是市场经济发展的需要。市场经济的发展首先要有完全意义上的市场主体。从民营经济的性质和定义可以看出，民营经济的产生和发展，构造了新的主体，诿发并促进了市场主体的发育，民营企业是真正意义上的市场主体。其次，要使市场经济能有效地配置资源，必须有一个完整的市场体系。民营经济的发展和扩大，不仅要求进一步开放商品市场（包括其派生形式：技术市场、信息市场、房地产市场、产权市场等）也要求开放金融市场和劳动力市场。因此，民营经济的发展，促进了开放统一的市场体系的建立和完善。

    大力发展民营经济是政府机构改革的需要。民营经济是以市场为导向的经济形态，它的发展要求实现人才自由，资金自由、货物自由和服务自由，这对政府职能改革提出了新的要求。要求政府对现行各种进入规制进行放松、调整、撤消和废除；要求其取消大量不必要的许可认可项目和环节，由许可制向申报制转变，批准和处理的时间要尽可能缩短。为了适应这种需要，政府机构改革要实现全面确立与市场经济体制相一致的政府管理体制的目标，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

    大力发展民营经济是实现社会充分就业的需要。民营经济不需政府投资，涉及的领域广，覆盖的行业范围宽，就业的容量和潜力大。民营企业多是劳动密集型企业，从企业规模来看，民营企业多是中小企业，而中小企业是增加就业岗位的源泉。同时，民营经济的发展有效地改变了人们的就业观念，使下岗职工从过去长期计划经济条件下形成的“国有职工”“铁饭碗”的禁锢中彻底解脱出来，真正树立就业的新观念。
 
    二、民营经济在湖南省经济中的重要地位

    随着改革开放的深入和市场经济的发展，湖南省民营经济不断壮大，呈现出快速增长态势。2003年，全省登记注册的个体工商户和私营企业总数达99.7万户，比2002年增长11.3%。其中私营企业5.7万户，比2002年增加1.8万户，增长48.3%；私营企业注册资本总额达695.37亿元，比上年增加250.78亿元，增长56.4%。民营企业在自身不断发展的同时，民营经济正逐步成为湖南省经济发展的重要支撑力量，保持社会稳定的重要经济支柱，深化改革的重要推动力量。

    （一）民营经济是湖南省国民经济的重要组成部分

    根据前面定义的民营经济口径测算，2003年湖南省大口径民营经济实现增加值3031.38亿元，占全省GDP的比重为65.4％，与1992年比，民营经济增加值规模扩大了4.2倍，占GDP的比重提高了6.2个百分点；从小口径测算，湖南省2003年民营经济实现增加值2133.18亿元，占GDP的比重为46％。随着改革开放的不断深化，湖南省民营经济不断发展壮大，民营经济在国内生产总值中的比重已明显上升，成为湖南省国民经济的重要组成部分。
 

    （二）民营经济是推动湖南省产业发展的重要力量

    民营经济在农业发展中发挥了主导作用　　目前，民营经济在湖南省农业中占99%左右，国有经济所占比重仅为1%左右。2003年底，全省以民营经济为主的农产品加工企业已达17000多家，广泛涉及养殖业、种植业、纺织、皮革、造纸、中药材、竹木加工等20多个行业，加快了湖南省的农业产业化步伐。

    民营经济是加快湖南省工业化进程的重要动力　　民营经济的蓬勃发展，为全省工业经济的持续快速发展注入了新的活力。2003年，全省大口径民营工业增加值（包括全部规模以下工业及规模以上工业中民营企业创造的增加值）为1456.59亿元，占全部工业增加值的比重为61.9%，超过国有经济对全省工业增长的贡献。

    从规模以上工业看，截至2003年底，全省规模以上工业中的民营（大口径）企业3720家，比上年末净增325家，占全部规模工业企业总数的65.7%。虽然民营规模工业增加值在全省规模工业中所占比重为37.3%，但2003年民营规模工业完成增加值增长30.9%，比全省规模工业的平均增速高10.2个百分点，呈现快速增长势头。

    民营经济成为高新技术产业发展的生力军　　2003年，全省民营高新技术企业总数为1595家，占全省高新技术企业总数的92.1%；民营高新技术企业高新技术产品总产值为709.17亿元，占全省高新技术产品总产值的74.2％；民营高新技术企业高新技术产品销售收入为740.31亿元，占当年全省高新技术产品销售总收入的75.3％。民营经济是带动湖南省高新技术产业发展的主体力量。

    （三）民营经济增强了湖南省经济自主增长的内在动力

    近年来，湖南省民营经济投资快速发展，打破了国有经济垄断投资领域的局面，投资领域呈现出投资主体多元化的格局，2003年，全省民间投资总额已超过国有经济投资总量，民营经济投资完成855.66亿元，增长24.0%，占全社会投资的份额为55.0%，对GDP增长的贡献率达33.6%。在总量快速增长的同时，民营经济投资领域不断拓宽，逐步由非生产性投资向生产性投资转变，由单一的住宅建设向制造业、批发零售业、餐饮业、房地产业等多领域发展，甚至逐步渗透到交通运输、电力生产、城市建设等基础设施行业。

    （四）民营经济促进了市场体系的完善

    到2003年底，全省以个体从业人员为主的各种农贸产品市场和工业品交易市场4800多个。各种交易市场的建立与发展，促进了湖南省市场体系的完善。2003年，全省个体私营贸易企业实现的消费零售额约为1080亿元，占社会消费品零售总额的比重达到59.5%；包括个体私营贸易企业在内的民营经济商贸流通企业（单位）零售额达到1651亿元，占社会消费品零售总额的90.9%。

    （五）民营经济促进了社会的稳定

    民营经济是社会就业的重要渠道，缓解了城镇就业的巨大压力，促进了湖南省社会的稳定。2003年，全省城镇从业人员为858.42万人，其中，国有经济从业人员为403.60万人，占47.02%；民营经济从业人员为454.82万人，占52.98%。

    湖南省民营经济虽然取得了长足的发展，但总体规模仍然较小，民营企业整体实力不强，民营经济在湖南省经济发展中的作用还没有充分发挥出来。2002年，湖南省个体工商户为85.8万户，比广东少89.5万户，比江苏少71.5万户，比浙江少67.1万户，比河南少24.1万户。从私营企业个数看，2002年江苏为28.6万户、浙江24.7万户，而湖南省只有3.8万户，湖南省私营企业户数在全国排只第19位。2002年底，湖南省注册资本1000万元以上的私营企业个数为531户，注册资本在亿元以上的私营企业3家。而同期浙江注册资本在1000万元以上的私营企业达3348家，是湖南省的6.3倍，注册资本在亿元以上的私营企业达63家，是湖南省的21倍。
 
    三、民营经济的发展趋势与湖南省民营经济发展面临的主要障碍

    （一）当前民营经济的发展趋势

    1、党的十六大及十六届三中全会为民营经济的进一步发展创造了新机遇。党的十六大报告对民营经济在认识上、体制上、政策上等遇到的问题都给予了明确回答，进一步阐明了民营经济在我国社会主义市场经济体系中的地位、性质及其存在与发展的不可动摇性等问题，从而进一步清除了发展民营经济在思想观念上的障碍。十六届三中全会作出了进一步加社会主义市场经济体制建设的决定，社会主义市场经济体制的进一步完善，将为民营经济发展创造更加有利的制度环境。

    2、入世后市场的更大开放为民营经济的发展提供了新空间。随着我国正式加入WTO，世贸组织所要求的透明度原则、非歧视原则等都将给国内民营企业带来更好的市场环境、更多的发展机会、更广的市场空间。这是因为，第一，不符合WTO原则的地方保护或垄断利益的条例将被取消，市场规则将更加完善，税收、土地使用、企业开办、进出口贸易等方面存在的一切不利于民间投资和民营经济发展的限制性和歧视性规定，特别是在融资方面的限制，都应取消，民营企业经营范围和发展空间将进一步拓展。第二，中国可以享受多边的、无条件的、稳定的最惠国待遇，国内民营企业进入国际市场以及参与进出口贸易的体制障碍、政策障碍将大大减少，为民营企业外向型经营与发展提供了新机会。第三，有些双边或多边合约直接给民营企业带来更多商机，如中美入世谈判中规定，中国粮食进口中必须有一定的比例由民营企业来做。

    3、国有经济的战略性调整与国企改革为民营经济的发展提供了新契机。党的十六大报告指出，“要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”可以预见，随着国企改革的推进，民营企业除了广泛涉足制造业、商贸餐饮服务业、房地产业等传统业务领域外，将逐步介入中介服务、生物医药、大型制造、基础产业等新型领域。湖南省已作出了全面推进国有企业产权多元化改革的决定，省属国企除国家明确规定的个别领域（如军工、盐业、烟草）需保持国有企业独资外，分布在所有领域的所有国有企业都要进行产权制度改革，引进外资、民企参与国企改革，发展混合所有制经济，实现产权主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。要区别不同领域和不同企业的不同情况，把省属国企分别改革为国有控股、参股企业，有的企业国有资本可完全退出，转为民营。

    （二）湖南省民营经济发展面临的主要障碍

    缺乏政府有效的服务。政府经济主管部门仍受传统计划经济体制影响，在短期内难以将思维方式和行为规则由原来为国有经济服务转变到为民营经济服务上来，民营经济的发展存在体制上的制约。具体表现在，一是多头管理体制导致政出多门，民营企业主遇到问题得不到政府有效、及时的服务。目前，湖南省对民营企业的管理，特别是对个体私营企业的管理涉及到工商、税务、物价等数十个单位，但却缺乏一个权威性的具有综合管理职能的组织机构；二是政府服务不到位。如民营企业在投资信息服务、产业指导方向、技术支持等方面存在渠道不畅、信息不通的问题，使其在项目投资选择上往往带有较大的盲目性和投机性，从而导致投资风险加大和经济损失。在民营企业的人才引进上，政府也缺乏有效的管理和战略规划，支持和服务力度不够；三是出于部门利益和各取所需的本本主义，在政策的制订上缺乏应有的连续性和可操作性，已制定的有关政策也难以落到实处。去年省委、省政府发布了促进民营经济发展的7号文件，但在有些地方与部门尚末得到真正的落实，很多民营企业家甚至还不知道湖南省有一个大力促进民营经济发展的7号文件。

    发展环境仍不够宽松。一是政府部门出于自身利益的考虑，对民营经济仍沿袭“依权监管”的模式，难以过渡到“依法监管”上来。政府有关部门对民营经济投资资格的认定、注册资本的方式、用地指标的落实、经营范围的划分、投资项目的许可、贸易渠道的开放、产权转移与企业兼并等诸多环节依然实行更多的前置审批，导致民营投资的关卡多、手续杂、费时长，增大了民营经济发展的交易成本。二是在“市场准入”上民营经济仍末享有公平待遇。目前，许多领域对民营投资虽没有明文规定的限制，但是民营经济在市场准入方面与国有经济甚至外资经济仍然存在着很大的政策差异。一些收益稳定、利润较高的行业尚末对民营资本开放，如在湖南省农村电网改造中，由于资金缺口大，很多地方电力部门宁愿向国家立项要钱，也不要民营资本参股经营。同时，行业垄断行为的存在也使得民营企业不能平等地参与市场竞争。民营经济在投资立项、能源供应、贷款支持、征用土地、人才使用等方面与国有经济、外商经济享受同等待遇的相关政策也不完善或难以落实，极大地制约了民营经济的生存和发展空间。三是财税政策不平等。民营经济已成为国家和地方财政的重要来源，但民营企业往往无法享受三资企业的税收优惠待遇，以及国有企业的财政贴息、财政补贴等。作为同等市场竞争主体的民营企业遭受政府财税政策的不平等对待，而且还面临众多权力部门名目众多的“乱罚款、乱摊派、乱收费”。 同时，现行的过于集中的财税体制不利于调动地方发展民营经济的积极性，也成为制约民营经济发展的一个因素。

    融资困难。目前，湖南省民营企业融资仍主要依靠银行信贷支持。2003年末，湖南省民营企业贷款约占金融机构全部贷款余额的36%。而2002年广东省金融机构对非国有企业的贷款比重就达74.2%，远远高于湖南省。特别是信贷资金表现出日益向大城市、大企业和大项目集中的趋势，民营中小企业贷款尤为困难。资金短缺已成为制约湖南省民营企业上规模、上档次、上水平的重要因素。

    社会保障机制不健全。由于民营企业的成长与发展周期长短不确定，职工在企业的工作时间长短不一，劳动关系的确立与否不规范，以及民营企业主的认识问题，除少数规模企业及企业高层管理人员外，湖南省大部分民营企业均没有按规定足额缴纳养老保险金、医疗保险金、工伤保险金、失业保险金、生育保险金。据调查，长沙市民营企业参保人数仅占民营企业从业人员总数的2.7%。从对湖南省人才市场择业人员进行的抽样调查看，绝大多数人表示，到民营企业最担心的是没有保障，问卷调查显示，81%的求职者择业首选的不是民营企业。民营企业的社会保障制度和机制不健全，从业人员的合法权益得不到保障，已成为制约民营企业引进人才、企业发展的一个重要问题。
单一、封闭的产权制约民营企业的发展。湖南省大部分民营企业实行的是家族式管理，企业的产权是单一、封闭的。这种单一、封闭的产权在创业阶段具有一定的成本优势、竞争优势和效率优势，是可行并有效的，但随着市场竞争的日益激烈，特别是随着企业规模的逐渐扩大，技术的逐渐升级，企业逐步走出原始创业的时代，产权的单一性和封闭性越来越不利于民营企业吸引和留住高素质的人才。同时，产权的单一性和封闭性不利于民营企业吸引金融资本。单一、封闭的产权也使得民营企业无法从根本上形成有效的制度体系，从而难以建立符合现代企业制度要求的公司治理结构。因此，单一、封闭的产权特征越来越阻碍民营企业的发展，成为民营企业实行更高层次扩张的主要障碍。
 
    四、当前促进湖南省民营经济发展亟待解决的几个重要问题

    （一）要大力推进政府管理体制创新

    民营经济发展体现了经济活动的活跃程度，是促进湖南省经济进一步发展的关键，政府作为政策制订的主体和社会公共事务的管理者，在为民营经济的发展创造有利的宏观经济环境方面起着关键的作用。

    1、政府经济管理体制创新的核心是坚持市场经济取向，优化民营经济发展的软环境。

    一是要健全管理机制。美国为促进民营企业为主的中小企业的发展，1958年专门设立了中小企业管理局，通过中小企业管理局把中小企业的发展列为政府经济发展的重要组成部分。借鉴国外的经验，在民营经济的发展中，各级政府和职能部门应进一步加强对民营经济的领导，把发展民营经济纳入经济社会发展的中长期规划和年度规划。为帮助民营企业及时解决生产中遇到的困难和问题，避免民营经济发展的无序和盲目，应由政府牵头，设置集中统一的民营经济管理机构，以改变目前对民营经济管理政出多门的多头管理体制现状，加强对民营经济发展的领导和提供有效服务。　　　　　　

    二是要制订有效政策。要建设好促进民营经济发展的“软”环境，政府必须要制订有效的扶持政策。地方一级政府的政策一方面是党和国家大政方针的具体体现，另一方面又是当地具体条件因地制宜的反映，是政府实行有效管理的表征。为此，各级政府要研究国家产业政策、经济布局和实施战略性改革的新动向，把湖南省民营经济发展置于全国发展大格局中，哪些有所为，哪些有所不为，哪些应支持上马，哪些应淘汰下马，从宏观上把握方向，指导民营企业的发展。

    三是要提供到位服务。在现代市场经济中，政府管理的职责与功能实质上就是服务，服务不到位，就是管理不到位。为促进民营经济发展，政府管理要做好如下服务：（1）信息服务。要利用信息网络，为民营企业搜集、筛选、发布有关信息，减少民营企业经营行为的盲目性和局限性。（2）科技服务。在促进“产、学、研”的结合中，推动民营企业、科研机构和大学间成立共同研究的技术开发机构。（3）中介服务。要以市场为中心大力发展社会中介，包括融资中介、人才流动中介、新技术推广中介、进出口贸易中介等，要促使其按照市场经济的规律，有效地运行，并真正成为连接民营企业、政府和研究机构的桥梁。

    2、政府管理体制创新的当务之急是进一步改革阻碍民营经济发展的行政性审批制度。

    改革行政审批制度是西方发达国家实现经济市场化共同走过的道路。针对行政管制的弊端，20世纪70年代西方国家掀起了一场声势浩大的减少政府审批、放松政府管制的运动。日本、美国、英国、法国、德国等都不断进行改革，这项改革有效地促进了政府职能转变和社会生产力的发展，有人估计，美国放松管制改革的收益在358亿到462亿美元之间，20世纪后期美国经济之所以持续高速增长，这是很重要的原因之一。湖南省行政审批制度改革工作进展顺利，但改革尚未结束，行政审批制度改革仍需继续深入推进。

    一是要进一步放宽市场准入。（1）竞争性市场应全面放开。除少数涉及国家安全、社会稳定、人民生命安全及国家规定的特殊、垄断性（含专营）行业保留审批外，其他行业应在明确市场准入与退出的条件和要求的基础上，全面放开，由投资者自主决定进出。（2）规范生产、经营许可证发放。根据国家规定实行生产、经营许可证管理的事项，除少数特殊、垄断性行业采取审批或核准制外，其余事项一律采取备案制或者其他办法进行管理。（3）改革市场准入前置审批的管理方式。减少企业设立注册登记的前置审批事项，除法律、法规明确规定，在企业登记注册前必须进行前置审批的事项外，申请人可以先领取营业执照，再向有关部门申报。对保留的前置审批事项，应当与企业注册登记实行并联审批。（4）放宽律师、会计、审计、评估、代理等社会服务、咨询机构的市场准入限制，明确市场准入的资格、条件，原则上改审批制为核准制。

    二是要改进审批方式。目前，湖南省很多地方均建立了“窗口式”、“一站式”办公方式的政务中心，但审批项目和程序实质上仍没有很大改变，省委、省政府7号文件提出的“工商管理，报告相关，同步审批，限时完成”的并联审批制度尚末实行。为此，应积极探索改进行政审批方式的有效办法。

    三是要规范行政性收费管理工作。对现有行政审批涉及的收费项目进行全面清理，行政审批事项已取消的，原则上应按照收费管理权限取消与审批职能直接关联的收费。禁止自立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准。完善“收支两条线”管理制度，实行收费依据和标准公开制度，可考虑设立行政收费管理局对各部门的行政收费进行集中统一的管理。
 
    （二）大力发展信用担保业

    目前，金融机构对民营中小企业贷款主要采取抵押担保贷款的形式，而湖南省民营中小企业大多缺乏有效的抵押，担保难成为制约民营中小企业贷款难的瓶颈。大力发展信用担保业，对于促进湖南省民营经济融资难问题的缓解具有十分重要的作用。

    1、发达国家和地区建立中小企业信用担保体系的主要经验和特点：

    信用担保，即借贷活动的信用保证，是融资活动中担保机构以一定的财产为基础约定的保证债务的履行和保障债权人实现债权的各项法律措施和手段。为解决中小企业融资困难，发达国家基本上都建立了中小企业信用担保机构。

    （1）信用担保资金主要来源于政府，有两种类型：一是由政府全额拨款；二是由政府出资为 主体，金融机构及其他机构共同资助。

    （2）政府为信用担保体系制定优惠的财税政策：一是担保体系的担保金损失由政府财政补贴；二是政府给与担保机构免税政策。

    （3）政府部门不直接操作担保业务：一是政府只有管理机构，不设立专门的担保机构操作具体担保业务，而是授权商业银行按政府指定的标准和原则进行操作；二是设立专门的担保机 构，如信用保证协会和中小企业信用担保基金，操作具体担保业务，政府管理部门加以监控。

    （4）担保风险的防范、控制和化解。各国信用担保机构在业务运作中十分注重对风险的防范、控制与化解。采取的主要措施：一是建立内部控制机制；二是建立外部风险补偿制度；三 是建立内部风险补偿机制；四是建立风险转移机制，通过反担保措施转移风险，通过再担保转移一部分风险。

    （5）建立担保体系运行的外部环境。一是法律环境；二是良好的社会信用基础；三是健全中小企业服务体系。

    2、目前湖南省信用担保业发展中存在的主要问题

    2003年末，湖南省有担保公司50家，注册资本7.02亿元，累计担保资金10.83亿元。而据有关资料介绍，2002年，上海市各种信用担保公司资产总额超过50亿元，累计为5300户中小企业担保发放贷款103亿元。相对于民营企业庞大的资金需求，湖南省信用担保公司的担保能力明显偏低。主要原因是：

    扶持政策没有落实，监督管理没有到位。为促进担保业的发展，国家制定了一系列的扶持政策，如财政支持政策、建立风险补偿基金、免征3年营业税等优惠，但调查表明，湖南省各地对这些优惠政策和措施基本上都没有认真落实到位。并且，各地对担保公司的监管基本上是处于放任自流的状况，监管主体模糊、监管体制缺乏也制约了信用担保业的进一步发展。

    信用担保公司制度不规范。湖南省担保公司大多缺乏规范的担保保证金制度、再担保制度、集体审核制度、风险内控制度、运行监测制度、代偿制度和债务追偿制度等，担保过程中的行政指令担保、人情担保和拍脑袋担保，使得担保公司信用度降低，风险加大。 

    银行与担保公司的关系没有理顺。目前很多地方的中小企业信用担保机构和协作银行的配合还有障碍。银行在贷款担保的放大倍数、风险分担比例以及共同对贷款项目的监管问题上，与担保机构分歧较大。目前，各地担保机构发展担保业务过程中担保放大倍数大多在1－3倍，低于省委、省政府7号文件规定的5－10倍。信用担保的放大倍数小，担保服务有限，制约着担保机构的发展和担保业务的开展。

    抵押手续复杂，房产、土地等抵押评估中介机构收费过高。由于政府垄断，房产、土地抵押评估收费居高不下，加重了企业负担。

    3、发展信用担保业的对策

    在建立信用担保体系中发挥政府的作用。由于目前民营中小企业大多实力不强，现阶段政府应该牵头以货币资产或国有存量资产入股，联合其他经济实力强、市场形象好、资信度高的企业法人组建担保公司。各部门发放给中小企业的各种发展、引导资金，可作为担保基金直接委托给担保机构按市场机制运作。按《公司法》、《担保法》和《合同法》规范作为股东的政府行为，政府部门不可直接操作具体担保业务，防止政府行政指令担保公司对某家企业、某个项目进行担保。同时，采取必要的财政支持、税收优惠等政策措施，扶持民营中小企业信用担保机构的发展。

    信用担保机构必须实行规范的会员制。担保公司筹建过程中应该按照《公司法》的要求，从财政及国有资产划拨、企业法人、银行、社会、担保费收入等多种渠道筹集担保资金，地市民营中小企业信用担保机构可以吸收符合条件的中小企业作为会员单位。为了在开展担保业务过程中能与协作银行有效合作，可以和辖区内各商业银行共同审查会员企业资格。省级民营中小企业再担保机构可以吸收符合条件的地市中小企业信用担保机构（含政策性、互助性和商业性中小企业信用担保机构）和企业为会员单位。申请贷款担保时，同等条件下会员企业优先。建立“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的内部治理结构，担保公司要独立核算，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，各股东以出资额为限对公司承担责任。

    完善担保市场体系。建立省级再担保机构，开展一般再担保和强制再担保业务，并配合人民银行、财政等部门，对辖区内中小企业信用担保机构进行监管。为了防范风险，经济总量大的县（市区）可以设立中小企业信用担保机构分支机构，一般不应独立组建信用担保机构。政府要大力支持内生于中小企业，尤其是民营企业发展过程中的民营商业性担保机构和企业间互助性担保机构的发展，因为这两种担保机构是真正的市场自发演化出的组织，其运行是最具有市场特色，最能充分发挥担保功能的组织。

    规范中介组织行为，降低企业融资成本。土地、房产评估机构应彻底与政府部门脱钩，引入市场总竞争机制，打破政府垄断，降低收费标准。
 
    （三）发挥民营经济在深化国有企业改革中的作用

    近年来，在国家各项经济政策的有效推动下，湖南省的国有经济战略重组取得了明显成效，但仍存在不少问题，表现在：国有经济战线仍然过长；国有资产体量很大，但效益不够理想；产权主体多元化进展缓慢，“改制不转制”现象比较普遍。现阶段，深化国有企业改革应积极发挥民营经济的作用。

    1、民营经济在深化国有企业改革中的促进作用。

    民营经济能够为国有企业改革塑造多元化的投资主体。实行产权多元化是国人企业改革的核心，当前国有经济要实现彻底的制度创新，必须跳出以国有法人股东构建多元投资主体的局限，吸纳民营资本参与国有企业的公司制改组。与此同时，实施“资本联合式”的股份经营也是现阶段民营经济自身发展壮大的需要。因此，民营经济具备了参与国有企业改革的需要与可能。

    民营经济将为国有企业改革后分离的下岗职工提供再就业机会。据保守估计，现有国有企业职工中，至少存在30%的冗员，国有经济的战略重组面临着巨大的失业压力。依赖社会保障体系的建立，难以及时消化将要产生的失业压力。因此，必须积极创造条件，在国有经济从某些竞争性领域退出的同时，引导民营资本及时进入，在保证企业经营连续性的同时，保证职工就业的连续性，以减轻深化国有企业改革带来的失业压力。

    民营经济可在一定程度上承接国有经济遗留的债务。目前，深化国有企业改革的一个非常现实的问题是，如何清偿国有经济体制内的欠账，其中主要是国有商业银行的贷款。国有经济吸纳民营经济参与战略重组，一是可以通过吸纳民营资本扩大企业资本规模，改善企业资本结构，相对减轻企业的单位资产所承担的债务负担，逐步消化一部分不良债务；二是通过承担债务式兼并，由民营企业将被并购的国有企业的债务及产权一起承担下来，则能够有效地消化一部分体制欠账。

    2、促进民营经济参与国有企业改革的对策

    积极促进民营企业参与国有企业的改组改制。一方面，可采取协议转让的方式把国有股转让给民营企业，这样可使原来国有企业过分集中的持股结构得以分散化，民营企业通过对原有国有企业不良资产的剥离，注入优质资产等方式，给许多失去成长性的国有企业带来新的活力，促进国有企业治理结构的完善。另一方面，根据不同情况采取“出售”或“整体转让”的形式，向非公有制经济主体出售国有中小企业。

    探索适合国有大型企业特点的企业经营者激励方式和股票期权分配制度。在对国有企业经营者监督、约束机制逐步完善的基础上，通过试点逐步形成包括年薪制、持有股权、股票期权、补充商业保险等多种形式的国有企业经营者激励制度。企业经营者激励方式和股票期权分配制度不仅在国内的实践已取得了较好的效果，而且从长远看，也可以是一种国有企业从竞争性领域渐进的、有序的退出方式。

    建立完善的产权交易市场体系。应建立强制性与政策引导性相结合的入市交易制度，以实现资本组合和产权定价的市场化，扩大产权交易机构的规模和服务功能，对现有产权交易机制改制，形成投资多元化、规模相当的交易大市场。同时，完善服务功能，逐步拓展登记服务、托管、交易等业务，规范产权市场内部运作机制，健全产权市场的配套法规建设。

    要警惕在国企改革过程中的“刮风”与“缩水”。深化国有企业改革，符合社会主义市场经济的建设方向，也符合党的十六大精神，但在实际操作中，要防止地方政府限时限量要求国资退出的“刮风”趋势和国有资本被低价卖出、国家利益和职工利益均没有得到充分考虑的“缩水”趋势。在深化国有企业改革中，要完善配套政策、规范评估行为，遵循各方利益最大化原则，既不能“刮风”，更不能不顾企业实际情况一“卖”了之，坐视国有资产流失，造成社会震荡。
 
    （四）深化社会保障体制改革，促进民营经济发展

    传统的社会保障形式不能使社会保障覆盖全社会，为了促进民营经济的发展，适应市场经济的需要，应当改革现有的社会保障制度。

    1、加强社会保障资金的筹集、管理和监督。

    社会保险费是社会保险资金的主要来源，但在相当数量的民营企业中，企业老板和企业职工本身均没有交纳社会保险费的意识，参加社会保险的观念淡、意愿不强。因此，政府要采取多种宣传形式及强制手段来增强民营经济用人单位和职工缴纳社会保险费的观念，加强社会保险基金的征收力度，认真核准缴费基数，切实提高基金收缴率。同时，要进一步规范社会保险基金收支两条线管理，明确部门职责，建立由政府部门、用人单位、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法加强对社会保障基金的监督。

    2、完善基本养老、失业及城镇职工基本医疗保险制度，扩大三项保险的覆盖面。

    社会统筹与个人账户相结合的基本养老、失业及城镇职工基本医疗保险制度已经在国有企业中取得了一定的成效，要予以坚持。当前的问题是，要努力扩大基本养老、失业及城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围，使之覆盖到民营企业，从实际出发，形成一个满足不同人员需要的覆盖到全社会的多层次保险体系。

   3、强化城市居民最低生活保障制度的作用。

    要按照《城市居民最低生活保障条例》的要求，将符合条件的所有城市贫困居民纳入最低生活保障范围，特别是要加强对产业结构调整和企业改组改制过程中出现的特殊困难人群的最低生活保障。同时，还要大力发展慈善机构和服务贫困家庭的非营利机构，鼓励社会各界为贫困家庭提供援助。

承办：研究室
执笔：周曙东 张雍雍 龙立珍
张吉世 钟  国 唐双全
邓  艳 罗新平
核稿：周碧红