对湖南农村土地流转情况的调查与思考

    农村实行家庭联产承包责任制以来，土地使用权的流转随之产生。近几年来，随着农村二三产业的发展，外出务工、经商农民大量增加，农业结构调整，发展规模经营，房地产的开发，促进了农村土地使用权的流转。据湖南省农调队对汉寿、澧县、赫山、南县、祁东、湘阴、新宁、攸县、芷江、溆浦等10个县30个村的土地流转情况进行了问卷调查，各地农村土地使用权流转情况有所不同，一方面土地流转实现了有效地推动农业结构调整和农业适度规模经营，在实现农业生产的效益的提高和资源的优化配置及帮助农民增收方面作用日益明显。另一方面，当前农村土地流转市场机制的现状又严重阻碍了农村土地的流转，由此出现的问题以及土地承包中引起的各种纠纷，应引起高度重视。

一、土地流转的现状和特征

    （一）土地流转进程加快。从我们调查的情况来看，湖南省从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束，土地流转就已经发生，但土地流转的规模小、数量少、范围窄，个别因缺少劳动力而将自家的责任田土转包给其它农户，是一种零星、分散式的流转。实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。据湖南省农村经营管理局的摸底调查，全省2003年底共流转土地271.8万亩，占二轮总承包土地面积的6%左右。尽管今年中央一号文件下发，农民种粮积极性提高，一些农户将已流转出去的耕地收回种粮，但从总的趋势来看，土地流转的速度是加快的。在我们调查的10个县30个村中，到2004年6月底发生土地流转涉及的承包农户约占农户总数的18.5%，比上年的比重提高0.2个百分点。

    （二）土地流转的规模经营凸现。为提高土地的使用效率，越来越多的种植大户、工商企业和行政事业单位，租用较多农户的成片土地集中规模经营。在调查的30个村中，2003年有302户农户将土地转租给这些农业企业，而2004年6月底就有336户农户将土地转租给农业企业，比上年增长11.3%，且转租的土地规模也在提高，户均转租给农业企业5.73亩，比上年户均3.2亩增长79%。如调查的汉寿县罐头嘴乡周家湖村2004年上半年有38户农户将1015亩土地转租给农业企业，户均转租26.7亩，而2003年只有4户农户共55亩土地转租给农业企业，户均转租13.75亩。溆浦县农办、县农业局、县林业局、县畜牧局等单位在卢峰镇杨家仁村租赁151户农户300亩耕地，以每亩260元的价格跟农户签订20年的租赁合同，用于创建优质柑桔苗木、花卉、名特优水果、高效水产基地。

    （三）土地流转的形式多样化。据调查，各地在做好二轮土地承包工作的基础上对农村土地流转进行了探索和实践，目前农村土地流转主要有以下五种形式：一是转包。承包户把自己不愿经营的土地，通过协商的办法转让给他人经营。2003年全省转包的土地面积176.2万亩,占土地流转总面积65%。这种流转已成为湖南省农村土地流转主要形式。二是转让。即把承包地出让给别人种，除了承包人负责土地本身的税费外，不需任何费用。全省转让的面积34.5万亩,占土地流转总面积13%。四是租赁。这种形式不改变双方的权利和义务关系，承包人负责土地租金。全省出租的面积27.2万亩,占土地流转总面积10%.三是入股、联营。农户把自己承包地折成一定的股份，集中起来经营管理按股份分红。全省入股、联营的面积17万亩,占土地流转总面积的6%。五是互换。农户把自己承包地折成一定的股份，集中起来经营管理按股份分红。全省入股、联营的面积17万亩,占土地流转总面积的6%。

    （四）土地流转的范围不断扩宽。当前土地流转由最早的水田扩展到了山林、旱土、渔塘等整个农用土地，土地的使用权的流转已由原来的在亲戚、同村、同组成员为主的农户之间进行，扩展到外乡、外县、外省。农户不仅与农民专业大户，还与政府部门和工商企业等之间签定流转合同。

    （五）土地流转仍以农户之间流转为主，且以自发的为主；但农户与企业流转比重提高，大多为有组织的。农村土地使用权流转主要是在农户之间进行，但农户与企业连片租赁、规模经营的比重在提高。调查的30个村中有85%土地流转操作是农户与农户之间，且流转土地数量小，只有15%的成规模的土地流转操作发生在农户与农业企业之间，与上年比较，后者比前者比重提高1.3个百分点。农户之间以自发为主的流转，而农户与企业间大多为有组织的流转，在调查的30个村中农户之间自发流转占95%以上，而农户与企业有组织的流转占92.6%。

    （六）流转的土地以农业用地为主。由于受到政策因素的限制，在土地流转的使用上主要以农业用地为主。调查的30个村发生土地流转的农户，绝大部分流转的土地用于农业（除个别建房占地外），维持原来土地的用途。98%的流转土地仍用于种植农产品，其中平原村流转土地主要用于种植水稻、棉花、蔬菜、苎麻。丘陵、山区村流转的土地主要用于种植水果、药材、水稻、烟叶、蔬菜。

    （七）区域间土地流转有着明显的差异。由于各地经济发展水平差异较大，流转的范围、数量、规模、方式等各有所不同。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区流转比边远乡村的多，在调查的30个村中流转土地面积占承包土地面积的比重，最高的村为48%，最低的村为1%，前者为经济较活跃的平原村，后者为边远山区。据湖南省农村经营管理局调查，长沙市流转的土地占承包土地面积的15.2%，而大湘西中的怀化市流转的土地占承包土地面积的8.7%，两者相差6.5个百分点。

    （八）不同农户对土地流转合同做法差异较大。首先是流转行为是否规范程度差异大，据对30个村调查，农户与农户之间少量的土地流转大多只进行口头约定或无约定，只有少数签订了书面合同，只占6.5%，；而农户与农业企业之间较大数量的土地流转签有书面合同的就占95.6%。赫山区牌口乡红光村今年流转的175亩水田，涉及50户农户与农户间小规模的土地流转，没有1户签订合同。调查中，一农户反映：“签合同多麻烦，大家相邻乡亲的，租金大行大市，同意就种，不同意拿倒走人。”这种意识在土地流转户中普遍存在。二是土地流转合同期限长短和流转土地数量多少差异大。租给农业企业与农户和农户间土地流转比较，合同期限要长，流转耕地面积规模要大。前者合同期限一般在3-6年，最长的有30年；平均每户流转耕地面积5亩以上，多的达到几十亩。后者合同期限大多在1年内，一般每户流转耕地面积只有5亩以内。由于土地流转纠纷越来越多，农民法律意识增强，签有书面合同的农户增多。调查的农户与农户之间签有书面合同的农户比重提高3.8个百分点，农户与企业间签有书面合同的比重提高1个百分点。

二、土地流转对农村经济的促进作用

    （一）提高农业劳动生产率的水平，增强农产品竞争力。通过土地流转，盘活了土地资产，实现土地资源的充分利用。通过实行适度规模经营，促进土地、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，降低农业生产成本，提高了农业生产率，增强农产品竞争力。溆浦县河上坡村支书向时勇说：“农村税费改革以来，农民种田的费用少，效益一年比一年好，外出打工的户撂下的田土流转出来，大家都愿意种，田土撂荒的现象前几年我们村还有，现在基本上没有了。” 该村种田大户向长宇说：“现在种70多亩田，在耕田和割禾上用的都是机械化，另外在管理上每亩可以减少4－5个工日，实行规模种植比分散种每亩可多赚100元左右。” 

    （二）加速农村劳动力向二、三产业转移。随着农村土地流进程的加快，越来越多的农民可以脱离土地的束缚，转向二、三产业，从而推动了农村城镇化、农村现代化的进程。

    （三）促进农业产业化发展，有利于农民增收。土地流转实现土地规模经营，生产单位增大，实力增强，有条件进行农业产业化经营。近年来，湖南农村土地流转主要是围绕粮食、经作、生猪、水果、药材等五大支柱产业的整体发展而发展，在适度规模经营的基础上通过市场为导向，实现农工商、种养加、产供一体化经营。

    （四）有利于加快农业科技进步的步伐。实现土地规模经营，在连片的耕地上有利于土壤改良、统一选用优良品种和其它新的科学技术的运用。

三、存在的问题

    从调查情况来看，湖南土地流转还处于自发无序的阶段，农民的市场主体意识以及整个流转环境还不成熟，土地流转行为不规范，加上少数地方第二轮土地承包工作并没有完全落实到位，不可避免地存在一些问题，制约了土地使用权的流转，影响到农村经济发展和社会稳定。

    （一）第二轮土地廷包中遗留问题多影响到土地流转

    农村一些地方第二轮土地延包不彻底、不规范，使土地流转后造成的矛盾大，带来的纠纷多、现象严重。据汉寿县反映：今年以来，全县共发生土地承包纠纷案6433起，其中因村里擅自收回农户承包土地的5起；因强迫承包户土地流转的55起；因村里随意提高承包租金而引发纠纷的4起；因承包方不履行承包义务的3858起；因失地农户争地引发纠纷的2511起。

    1、外出务工人员返乡要地引发纠纷。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件差及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些地方村集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但近年来随着中央一号文件和《农村土地承包法》政策出台、农业生产效益的提高，外出农民纷纷回乡要求获得土地使用权。澧县梦溪镇三元村五组王章伍2003年初外出打工，将3.5亩水田退还给村里，村里为了不抛荒，又把水田承包给本组农户王章加。由于没有规定承包期限，也没有对土地升值等内容进行界定，今年王章伍返乡要村里退还承包田，现承包户王章加不同意导致了土地纠纷。

    2、延包不彻底、不规范，造成遗留问题较多。一些村在进行土地延包工作，由于当时土地负担重，农副产品价格低，农民不愿意种田，推行延包时工作难度大，当时许多农户不愿意延包土地。部分农民外出打工，有些农户欠税费多等原因，因此许多村在和农户签订合同时不彻底，也不规范。汉寿县按延包政策全部落实到位的乡镇全县没有一个；全部落实到位的村有192个，仅占全县总村数的37％；部分落实到位的村有239个，占全县总村数的46.1％，其中只签定承包合同的村有24个，只发放《农村地土土承包经营权证》的村有215个。完全没有开展土地延包工作的村有88个，占全县总村数的17％。澧县共32个乡镇，没有进行延包的乡镇2个，占6.3%。农户承包合同书中有的没有承包期限，起始日期，有的没有地块名称，有的农户没有签字盖章,特别是丢失的农户较多，据澧县双龙乡等乡镇抽样调查，50%的农户承包合同书已遗失。在调查已经延包的乡、村时发现，60%的农户根本上不清楚他们已进行了土地延包。澧县张公庙镇黄河村6组农民肖彩云和村里签的土地承包合同仍是第一次土地承包时的合同。

    3、承包中没有考虑成片开发利用土地的需要。一是承包土地时好田优地大家有份，差土劣地按人分摊，致使一户人家多处分田土。这样，既不利于耕作，也不便于管理。湘阴县袁家铺镇金和村兰家组有一个叫上八斗的水田被分成大小不等的10个小丘块；全组164亩水田，83个自然丘块，被人为分成143个丘块，结果，每个自然丘块平均近2亩被人为割裂成每个1.15亩一个。这样造成机械下不了田，而且灌水排水纠纷事件成倍增加。二是非农用地没有长远规划。农户建房没有成片规划，杂乱无章，道路、水利等设施也无合理安排。不少调查村都没有制订科学的土地利用规划。

    4、部分村级组织随意调整土地，村干部与农户的矛盾大。汉寿县酉港镇花护村一组，现有居住人口198人，耕地面积327亩，人平1.66亩，在2002年年底，花护村全体干部为了完成政府下达的全村财贸上交任务，兑现村干部工资，在未经村民同意的情况下，强行将该村120亩耕地出租给外乡的大户从事珍珠养殖（合同期5年，租金为90元/亩），村民意见很大，反映强烈，要求还田，镇政府多次调解，仍没解决。有的地方以人地矛盾为由，用“乡规民约”代替《农村土地承包法》，三五年一次随意调整土地，无视“土地延包三十年不变”的政策，造成承包关系不稳定。宁乡县有5个乡镇的28个村仍实行“三年一小调，五年一大调”。汉寿军山铺镇七星桥村，今年3月采取抓阄的办法，对全村的山地、水田、旱土进行一次大调整，导致该村部分村民多次到市县有关部门上访。该镇祝家仑村对人口有增减变动的农户，每年初都按照“大稳定小调整”的原则进行一次田土承包的微调，部分群众仍存意见和想法。

    5、干涉承包方依法享有的生产经营自主权。有的地方在农业结构调整过程中，对市场缺乏了解，要求农民必须种什么，不能种什么，剥夺了农民生产经营自主权。临澧县陈二乡在农业产业结构调整中，打破组与组的土地所有权界限，每人除留下0.7-0.8亩口粮田外，其余的耕地全部收归村里租赁给企业经营，租赁时间20年，租赁价格每亩每年128元。全镇共收回农民承包地13764亩，其中基本农田2152亩。

    （二）土地流转过程中尚待破解的难题

    1、土地流转操作程序不规范，法律意识淡薄，私下口头协议的多、签订合同协议的少。到6月中旬止，宁远县18.5万亩流转土地中签订书面合同的不足3万亩，即使签订了书面合同，大部分都是农户间的合同。永定区已流转的2.3万亩土地中，有九成农户在流转中没有签订土地承包流转合同，仅有口头协议。个别农户虽然签订了土地流转合同，但内容不齐全，合同不规范，没有遵循一定的程序和履行必要的手续来规范双方的权利义务关系，导致当前农村土地纠纷大量存在。

    2、乡村组织越俎代庖，农民利益受到损害。一些乡村组织越俎代庖，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转收益作为乡村集体企业收入，有的搞所谓结构调整政绩的形象工程，损害了农民和集体利益。据冷水滩区岚角山镇岚角山村该村村民反映，2001年镇政府为“稻田改制”强迫该村连片的5、6、7、8四个村民小组将300多亩旱涝保收的高产稻田出租给镇政府搞开发，按合同规定镇政府每亩每年支付给农户600元租金。2001-2002两年租金兑了现。由于项目经费难以到位，从2003年开始，这些田土即没有继续开发，而300多亩良田中一些已被挖成坑坑洼洼，杂草丛生。离合同到期还有7年，这300多亩良田每亩600元的租金既不能给农民兑现,也不能耕种。该村7组村民胡先妹说：“我家5口人，原有7.4亩水田，鉴定合同出租耕地5亩，出租时间是十年。现在我家既得不到兑现的租金，也不能种，家里又没有合适的人去外面打工，5个人守着2.4亩地生活难以为继。”宁远县九疑山瑶族乡庙冲村主要村干部将村里2000亩山林低价流转给舜达药材开发公司,村民意见很大,多次上访。

    3、农村土地流转机制不健全。目前，湘潭县22个乡镇中除了中路铺镇外其他21个乡镇都没有建立土地流转服务中心，全县农村土地流转管理机构不健全，导致全县绝大部分农村土地流转不规范，出现自发性无序流转。

    4、流转土地规模小，流转期短，集中程度不高。从流转规模看，土地承包时好田优地大家有份，差土劣地按人分摊，致使不少农户有多处小块田地，制约了土地流转的规模。调查中发生土地流转的1725户农户共流转出土地5285.4亩，户均土地流转面积仅3亩；从流转期看，10县30个村的平均流转期为2年左右，但如忽略农民与企业、规模经营户签订的长期土地流转合同不计，多数流转都是以一年为单位，流转期很短；从土地流转的集中程度来看，租出土地与租入土地的农户数目之比为1.89:1，说明土地在小户之间流动的多，向大户流动形成规模经营的少。由于土地流转规模较小，流转期较短，集中程度不高，耕地进行规模经营，实施机械化作业的效果难以凸显。流转期短也会助长租种农户的掠夺性生产经营，造成土地肥力难以为继。

    5、土地流转过程中承包人改变土地用途，破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。调查中发现流转的土地除大部分用于种植业用地外，还有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，特别是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。宁远县舜陵镇乐家村100多亩稻田流转后全部变成了渔池。据溆浦农调队反映的情况，该县占用良田建砖瓦厂的有 10多个，共占良田300多亩。如双井镇大塘村砖厂，占良田面积达到70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤稻谷的补偿（按当年市场价折币），但砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。

四、当前农民对土地流转的心态

    （一）不愿意流转的仍是主流。从调查30个村调查情况来看，目前多数农户特别是贫困户受“锄头放得稳，作田还是本”的观念的影响，仍把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，不愿轻易转让土地使用权，对于土地流转的认同感不强。据对没有发生土地流转的农户调查，愿意进行流转的农户只占15%，不愿进行流转的农户达到85%。在愿意而没有进行土地流转的农户中因找不到交易对象而无法流转的达到87%，因家庭成员意见不一致等原因没有进行流转的达到13%；在不意愿流转的农户中因习惯了现状而不愿意进行流转的户达到50%，没有考虑过的户占38%，没有门路外出务工又嫌土地租金较低不愿意土地流转的户占到12%。湘阴县西林乡东亚村一陈姓村民，两个儿子都在外打工，他本人虽年过半百，却一人在家苦苦耕着几亩责任田，他说：“儿子在外打工不稳定，现在有事做，今后不知如何，一旦土地转让出去了，他们回来怎么办？”。

    （二）土地流出的主要原因是劳动力外出。只有那些常年在外打工或者从事二、三产业的农户才不得不进行土地流转。在对150户发生土地流转的农户调查，因主要劳动力外出打工、土地无法兼顾而转出土地的农户占73%，因连片租赁而转出土地的农户占18%，因家庭劳动力老龄化，无力耕种而转出土地的农户占7%，因转出土地的租金高于自己经营所得利润等原因而转出土地的农户占2%。

    （三）土地流转转入的主要原因是自己有技术优势、农业利润率提高和土地集中经营产生规模效益。原有土地不足以发挥自己技术优势能力而转入土地的农户占34%，因农业利润率提高而转入土地的农户占30%，因土地集中可以产生规模效益而转入土地的农户占25%，因自己无地等原因转入土地的农户11%。

五、对策建议

    搞好土地流转，是农村市场经济发展的必然要求。但实现合理流转，并不是要改变家庭承包经营制的基本政策，而是要规范管理，完善办法，创新思路，促进土地合理有序有效的流转。

    （一）坚持农村土地承包关系长期稳定的原则。实行以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是党在农村的一项基本政策，是我国农村的一项基本经营制度。要严格依照党的十六大报告在强调，坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提，在尊重农户的市场主体地位的基础上，推动农村经营体制创新。要对农户发放“土地经营权证书”和签定第二轮“耕地承包合同”，清除农村基层干部和农户对土地承包30年不变政策顾虑，让农户吃下定心丸。只有长期稳定农业承包责任制，才能依法保护土地承包经营权，促进土地流转，提高土地经营效益。对于二轮土地承包期不到30年的，要延长到30年；对没有及时与农民签订承包合同和发放土地承包经营权证书的地方，要抓紧签约和发证。

    （二）为农村土地流转创造宽松的外部环境。首先强化法制化建设，在《土地承包法》基础上，制定详尽的市场规则，以规范各类经济主体的行为，保护其合法权益。其次，建立农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度，这样可以在很大程度上改变农民生老病死全部依赖土地保障的状况，还土地以正常生产要素的性质，尽可能发挥土地的经济功能。再次，加速农业的产业化进程和农村城市化过程，有序转移农村劳动力。在今后相当长时期内，市场配置和规模经济将是土地制度建设面临的重要潜在收益，而工业化和城镇化是决定这两类收一取得的一个重要外生条件。农民只有有了新的就业机会和稳定的收入来源才会转让土地，只有当土地的土地转入需求和转出供给相平衡时，土地使用权才能真正流动起来，也才能获得农业经济的规模效益。

    （三）要培育和完善土地流转的市场化服务。一是要积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据；二是要积极培育市场化的土地流转中介服务组织，逐步完善土地流转中介服务组织的服务功能，拓展服务领域。三是要加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。四是要积极建立土地流转的交易信息网络。调查中农民愿意流转而没有流转的原因中，“联系不到合适流转对象”的理由达87%，不少地方因土地供需双方未能及时沟通而使流转受阻，形成要转的转不出去，要接的接不到这一矛盾，形不成有效流转。因此，各地应尽早建立土地流转交易信息网络，由政府有关主管部门或中介服务机构通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，公开对外进行发布，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，为尽早达成土地流转交易创造条件。

    （四）积极优化土地资源配置，进一步推进适度规模经营，努力提高农业生产效益。土地流转的重要目标就是通过土地使用权的流转，优化土地资源配置，实行农业结构的战略性调整和适度规模经营，从而提高土地资源的配置效率，提高土地产出率，逐步形成以市场为导向，以效益为中心、以科技为动力、以产业化经营为载体的区域化布局、专业化生产、一体化经营、企业化管理、社会化服务的现代农业生产经营格局。努力做大品牌农产品规模，做强农业特色支柱产业，大力实施科技兴农战略，瞄准国内外农业行业先进水平，积极引导先进技术、先进设施和高效农业品种，提高农产品的科技含量，增强农产品的市场竞争力，以追求农业效益的最大化，提高经营者的经济效益，吸引更多的种养大户和工商企业投资农业，培育土地流转的买方市场，进一步推动土地的流转。

    （五）进一步规范土地流转。土地流转工作，事关农村经济发展大局，事关农民的切身利益，事关农村社会的稳定，这项工作涉及面广，政策性强，而且时效长，因此，政府部门必须加强引导和规范管理，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的要求，按照市场经济的要求，建立规范有序的市场化流转机制，做到流转程序合法、合同规范、手续完备。由村经济合作社牵头的委托转包和反租倒包等形式的流转，必须具有农户签字的书面委托转包书。不论采取何种形式的土地流转，必须签订好土地流转合同，明确流转地块的座落、面积、价格及支付方式、期限、双方的权利和义务以及违约责任、解决争议的方式等。土地流转合同签订后，应由乡镇农经部门进行鉴证，也可由公证机关公证。对原已流转的土地，凡流转手续不够完备，流转程序不够规范，或流转合同的内容不够明确的，应该经过双方同意完善合同，加以规范。

    （六）加强土地流转的管理。土地流转以后，并非就可以放任不管，相反，对于流转后的土地，各级政府部门更应加强检查监督和事后管理。只有通过对这些流转土地的定期或不定期的检查和监督，才能保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象，真正使有限的土地资源得到充分利用和合理的开发。对于土地的二级、三级市场。应建立一个多层次、多样化的农村土地市场结构，各级政府应把它与一级土地流转一样加以重视，在产权设置、流转程序、流转方式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，进一步促进农村土地市场体系的建立和完善。农户和企业经营流转出的土地以后，在允许范围内开发经营的，其经营权、产品处置权、收益分配权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得对其生产经营和产品销售活动进行干涉。

承办：农调队
执笔：蔡铨 周凯
核稿：周碧红