湖南城市化发展的特点及建设构想

　　工业化和城市化是经济社会发展的两个车轮。推进农村向城镇发展，中小城市向大城市发展，单一城市向城市群和城市连绵带发展对于带动区域经济发展具有重要战略意义。如何在国际金融危机的严峻形势下，进一步提升湖南新型城市化水平，使之与湖南的新型工业化相互促进，良性互动，是个值得我们关注的问题。

　　一、湖南省人口城市化的现状

　　近年来，湖南省积极推行新型城市化，城市化水平不断提高，2008年城市化率42.15%，比2007年高1.7个百分点，比全国平均水平低3.55个百分点。

　　（一）城市化发展低点起步，加速发展

　　湖南是个传统的农业省份，1949年，城市化水平仅为7.90%。2000年城市化水平为29.75%，比全国平均水平低6.47个百分点。进入“十一五”后，全省城镇基本设施建设日趋完善，城市化进程加快。2000年到2008年的8年间，城镇人口年均增速为5.00%，高于全国城镇人口年均增长3.55%的速度；城市化率年均上升1.55个百分点，高于全国年均上升1.19个百分点的速度。2008年，湖南省的城市化率与全国平均水平的差距，已由2000年的6.47个百分点，缩小为3.55个百分点（见表1）。

表1：湖南省与全国的城市化率差距

　　2000年至2008年，湖南城市化水平在中部六省中一直排在湖北和山西之后居第三，但2005年至2008年城市化发展年均增速为1.72个百分点，居中部首位（见表2）。

表2：中部六省城市化率

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　　（二）城市区域发展不平衡

　　湖南省城镇人口地区分布不均衡，区域间城市化水平差距较大，大中城市主要分布在重要的交通节点上，中心城市都沿主要交通线路分布。从地域分布来看，全省29个城市中，有19个分布在京广铁路沿线、洞庭湖周围的平原地区一带，其中地级市8个、县级市11个。19个城市中按其类型分，特大城市1个，大城市5个，中等城市3个，小城市10个。这些区域国土面积只占全省总面积的50.8%，集中了全省60.6%的人口和67.4%的城镇人口。而大湘西地区只有4个地级市和3个县级市，城市化率大部分在40%以下，城镇人口只占全省城镇人口的21.4%。　　　　　　　　　　　 

　　(三)城市经济实力偏弱，城市化进程相对滞后

　　据《中国城市年鉴》2007年数据，湖南省地级市中心城区市均国内生产总值为298.15亿元，只及全国地级市平均水平的54.5%；人均国内生产总值为12875元，相当于全国平均水平的88.8%；市均地方财政收入为23.75亿元，相当于全国平均水平的48.5%。居全省城市首位的长沙市，国内生产总值虽然达到1299.03亿元，但只及广州市的19.8%，武汉市的48.0%。从城市在区域发展中的地位来看，湖南省地级市的主要经济指标在省域内的地位均较全国地级市所占地位要低。另外，从城市化进程来看，2008年湖南省城市化率为42.15%，非农产业占GDP的82.0%，按照钱纳里的工业化与城市化关系的一般变动模式推算，湖南的城市化率应在52.7%-60.1%之间，城市化水平滞后于工业化水平；另外从城市化与就业结构的关系来看，2008年，湖南非农产业就业人口占总就业人口的56.0%，相对应的城市化率应为49%左右，说明城市化进程也同样滞后于就业结构的转变。

　　（四）中心城市规模结构不尽合理，平均规模偏小

　　按照我国划分城市规模的标准，2007年湖南省13个地级市中，人口在50万以下（非农业人口）的中小城市就有7个，占了总数的一半以上，而50万以上的大城市、特大城市只有6个，比全国许多人口大省都要少。与全国相比较，湖南100万人口以上的城市数量偏少，20万人口以下的城市数量偏多。居全省首位的长沙市，2007年中心城区非农人口仅为183.56万人，而周边省区的省会城市，武汉市为451.61万人，广州市为636.76万人，郑州市为202.17万人。

　　截至2008年，各地级市中，中心城市人口超过100万的只有长沙1个，而且中心城市非农人口在城市总人口中所占比例普遍偏低，全省各地级市平均不到60%，最高的湘潭才81.1%，最低的益阳市仅26.0%，省会长沙也才78.9%。中心城市人口所占比例偏低，中心城市的发展规模和对城市群的发展带动作用明显不足,将制约中心城市对周边区域的带动作用。

　　（五）县域城市化率普遍偏低

　　15个县级市城市化率只有41.26%，低于省平均水平0.89个百分点，其中达到或超过省平均水平的县级市只有7个。2008年全省72个县的人口总数为4457.90万人，占全省总人口的65.12%，但其中城镇人口却只有1356.26万人，占全省城镇人口的48.32%。平均城市化率只有30.42%，低于全省平均水平11.73个百分点。 72个县中城市化率达到40%以上的只有4个，城市化率不足30%的高达34个。县域城镇发展滞后是影响城市化进程的重要因素。

　　二、影响城镇发展和分布的主要因素

　　（一）经济发展战略的影响

　　建国初期，受当时国际环境的影响，我国经济建设是在封闭条件下进行的。为了迅速改变工业落后面貌，制定了优先发展重工业的战略决策。湖南重点发展以粮食为主的第一产业和以军工、重工业为主的工业。改革开放以来，随着外资的进入，轻工业得到了一定的发展，但湖南重工业特征没有实质性的改变。截至2008年，在全省规模以上工业增加值中，重工业占68.0%，轻工业只占32.0%，轻工业不到重工业的一半。与上年相比，2008年重工业增加值的增长速度比轻工业还快1.1个百分点。重工业是资金密集型产业，创造的就业机会远不如轻工业和第三产业多。2008年，湖南第二产业年末从业人员占全部从业人员的比重为22.4%，比第二产业增加值占GDP的比重低21.8个百分点。重工业优先发展战略，减弱了工业吸纳就业的能力，在相当程度上阻碍了城市化的发展。 

　　（二）户籍管理政策的影响

　　历史上湖南就是农业人口大省。长期以来，我国一直采取严格的城市居民和农村居民分离管理的制度，农民进城在严格的户籍管理制度下受到最大程度的限制，客观上将广大农民束缚在农村和农业上。改革开放以来，户籍管理改革不断深化，但依附于户籍上的一些福利政策依然存在，并把进城农民排斥在外，长期形成的城乡二元分割的政策体系和管理体制，仍存在于社会生活的多个领域，城乡统一协调、有利于城市化健康发展的法律法规体系和政策体系尚未形成，城市和农村在户籍、就业、教育、医疗、福利、保险等领域，都存在着政策差异，阻碍了城市化的进程。

　　（三）地理气候条件的影响

　　气候、水源等自然环境条件是人类赖以生存和生产的物质基础，也是影响决定城市承载能力的一个决定性的因素，湖南省大部分地区属于中亚热带季风湿润气候，土地类型多样，以山丘为主，平原狭小。其中全省山地占全省总面积的51.2%，丘陵占15.4%，岗地占13.9%，水域6.4%，而平原只占13.1%。湘西、湘东、湘南的山地地区由于山高坡陡，可耕地少而分散，耕作条件较差，且交通不便，因此这些地区人口容量较小，城镇承载力较弱，不利于城市化发展。

　　（四）经济发展水平的影响

　　湖南人口分布在总体上所出现的东密西疏格局加剧的状况，实际上是经济发展水平差异的一种折射。按经济发展水平来度量，以省会长沙为代表的长株潭地区是全省的政治经济文化中心，也是全省工业化程度最高和经济发展环境最好的地区。大湘西地区由于历史基础、区位条件和人文环境等原因，在总体上仍然处于落后状态，不仅与长株潭地区，就是与中部地区也有相当大的差异。2008年，长株潭城市群人均国内生产总值为34592.3元，而大湘西地区仅8671.7元，两者相差近3倍；经济发展水平的这种差异，反映到人口分布上，就是人口向经济发达地区的集中度提高。长株潭城市群城市化率为55.04%，而大湘西地区为32.58%，两者相差22.46个百分点。人口密度为长株潭地区为每平方公里471人，比湘西地区多的147人。可以预期的是，在一个较长的时期内，人口向长株潭地区的集中度还将进一步上升。

　　三、湖南省城市化发展的趋势

　　（一）推进新型城市化已成为各级政府的共识

　　近年来，湖南省采取一系列富民强省举措，以新型工业化带动新型城市化，加大城市基础设施建设力度。2009年的主要措施有：重点工程建设投资1100亿元；房地产开发完成投资1000亿元；市政公用基础设施完成投资500亿元。在去年基础上新开工兴建十四条高速公路；加快启动长沙地铁、长株潭城际铁路等重大城市公交项目，实施城市公共交通改造、供水供气管网改造；加快污水垃圾处理设施建设，全省今年要建成污水处理厂70个，设市城市污水处理率要达到55%；全面推进保障性住房建设等。由于城市化在提升工业化水平，推动第三产业发展，促进和扩大就业等方面的巨大作用，加速推进新型城市化发展越来越成为各级政府的共识。

　　（二）不断增强的经济实力为湖南城市化提供强劲动力

　　2008年湖南省地区生产总值达到11156.64亿元，金融机构人民币各项贷款余额也达到10895.49亿元，双双首次跻身万亿元俱乐部。其中，第一产业增加值2007.40亿元，增长5.3%；第二产业增加值为4933.08亿元，增长14.9%；第三产业增加值4216.16亿元，增长13.3%。按常住人口计算，人均生产总值达到17521元，增长12.5%。地方财政收入722.71亿元，增长19.2%。经济实力的增强必将为湖南省城市化的推进提供强劲动力。

　　（三）长株潭两型社会综合改革试验区的建立为城市化迎来历史契机

　　2000年以来，湖南省城市化建设步伐不断加速，城市的区域化发展步入快车道，发展速度普遍高于全国的平均发展速度。以长株潭城市群为核心的“3+5”城市群、“一点一线”城市带的城市化进程更为显著（见表3），2000至2008年间，长株潭城市群的城市化年均增长1.78%，“一点一线”城市群的年均增长1.96%，“3+5”城市群的年均增长1.68%，均大大超过全国平均增长水平，即使是相对比较落后的“大湘西”地区，城市化的年均增速也快于全国平均水平。2007年底，长沙、株洲、湘潭三市获批为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，为长株潭城市群发展带来空前的历史机遇。2008年长株潭地区以不到全省20%的总人口，只占全省25%的城镇人口，却实现GDP 4565.31亿元，超过全省40%，城市化率达到55.04%，高于全国平均水平近10个百分点。随着两型社会实验区的确立，长株潭作为湖南的核心增长极作用越来越明显，必将带动“3+5”城市群进而带动全省城市化建设不断向前，成为引领全省城市化发展的火车头。

表3：主要城市群城市化率增长情况

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　　（四）国家促进中部崛起的战略有力推动湖南省城市化进程

　　湖南位于我国中部腹地，是国家重要粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造业基地和综合交通运输枢纽之一。湖南省境内山地约占总面积的一半以上，道路交通问题严重影响我省经济发展和城市化进程。 2008年底，中央为拉动内需，进一步加大了铁路、公路和机场等重大基础设施建设力度，其中国家的重大项目武广高速铁路、北京至港澳国家高速、杭瑞高速、上海至昆明国家高速、泉州至南宁国家高速公路、厦门至成都国家高速公路等工程将使我省直接受益，全省逐步形成“五纵七横”高速公路网。2009年9月23日，国务院通过《促进中部崛起的规划》，将更为重视对中部省份基础设施建设，湖南作为国家中部交通枢纽的地位将更加显著，对于我省调整产业结构和区域布局，推进新型城市化建设无疑将是巨大的推动。

　　从世界城市发展的一般规律来看，一个地区城市化水平处于30—70%时属于城市化快速发展的阶段，而目前湖南省42.15%的城市化率正处于这个阶段。事实上，2000年以后我省城市化率就以平均每年1.55个百分点的速度增长，随着湖南省“一化三基”战略的顺利实施，可以预见，湖南省城市化步伐将继续以超全国平均水平的增速加快发展。

　　四、湖南城市化建设的几点建议

　　推进湖南城市化建设，必须遵循城市化发展的一般规律，坚持科学发展观的要求，坚持以人为本的理念，采取多元化城市化战略，促进大、中、小城市和小城镇的协调发展和城乡协调发展，走可持续发展之路。

　　（一）工业带动，制造优先，以产业发展推进城市化

　　湖南省是传统的农业省，城镇规模普遍较小，工业基础薄弱。只有坚持加快推进新型工业化，才能为城市化不断发展提供强劲动力。应继续坚持“一化三基”政策不动摇，通过新型工业化带动新型城市化。在具体方式上，湖南省抓住国家实施工业振兴计划的机遇，加快基础产业发展。加大技术改造力度，促进信息化与工业化深度融合，推进新兴产业规模化、优势产业高端化和特色产业集群化。坚持发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化道路。湖南省是全国有名的鱼米之乡，劳动力资源丰富。2008年全省15-64岁劳动适龄人口超过5100万，占总人口的74.7%，应充分利用好丰富的物产资源和劳动力资源，积极扶持劳动密集型产业，把农产品加工特别是食品加工业确定为新型工业化的重要内容，既可大幅提高初级产品的附加值，也能创造大量的就业机会，进而为服务业的发展创造条件，促进城市建设和城市化发展。

　　(二) 整体统筹，优势互补，围绕区域协作完善城镇规划

　　根据各市州人口规模、区位条件、资源禀赋、产业结构等特点，明确定位，整体统筹。首先要加大以长、株、潭为核心的全省性中心城市的建设力度，培育、扶持与壮大中心城市的核心增长极作用，强化、扩大中心城市的辐射功能；其次要将岳阳、常德、衡阳、邵阳、怀化等城市培育成为全省性次中心城市，逐步壮大规模，完善全省的城镇体系，这对促进全省经济协调发展将起到重要的支撑作用；再次要搞好益阳、郴州、永州、娄底、张家界、吉首等地区性中心城市建设，发挥好区域性经济、信息、商贸、文化和科教中心的作用，突出特色，带动所在地区经济的发展；最后要重视县域经济和小城镇，突出中心镇的建设，形成一个以县城为龙头、以区域性中心镇为支点的多层次、多功能的小城镇网络体系，从而夯实全省城镇体系的基础。

　　(三)科学规划，固本强基，提高城镇综合承载能力

　　城镇综合承载能力包括资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力的。其中环境资源的承载力是影响城市发展的最重要因素，我们在推进城市化的过程中不能以破坏环境为代价，禀承资源节约环境友好理念，加强城市绿化，切实做好对城市及周边绿地、植被、水资源的保护。城市环保设施必须超前规划，加大城市节能减排工作力度，尽可能降低对自然环境资源的消耗和影响，保障和提高自然环境资源的承载能力；要根据经济发展和居民生活需要，加大对城市水、电管网设施、公共交通等市政公用基础设施项目投入，全面推进保障性住房建设，改善城市居民的居住条件；要充分考虑到城市扩张中农村人口迁移,劳动就业安置等问题. 大力发展以现代物流业、信息服务业、金融保险业、现代会展业、中介服务业等为代表的第三产业，提高城市对劳动力吸纳消化能力。

　　（四）开拓思路，勇于创新，从制度上寻求突破

　　由于历史原因，现有的户口管理制度、医疗和社会保障制度等存在着一定的局限性，越来越成为影响城市化进程的桎梏。只有加强改革创新，营造劳动力资源合理流动的政策环境和各类资本向城市聚集的投融资环境，才能为推进新型城市化提供制度保障。要加大现行土地制度改革和创新力度，建立市场化的农村土地流转制度；适度放宽城市落户条件，建立健全全省统一、规范、完善的社会保障体系，以便于劳动力的自由流动；要统筹城乡发展，优化村庄空间布局。加强农村建房管理，引导农民集中居住，逐步将散乱无序的自然村落集中建成具有地域特色、基础设施基本完善的农村新社区，以达到基础设施配套的规模效益，不仅使农村居民能够充分享受现代化基础设施带来的各种好处，而且节约大量建设资金。