湖南人口老龄化与公共管理创新研究

　　一、湖南省人口老龄化的现状、特征及成因

　　（一）湖南省人口老龄化现状

　　国际上通用65岁及以上的老年人口占总人口比例达到7%，即进入老龄化社会。2000年湖南65岁及以上老年人口的比重达到7.47%，标志着湖南已经进入老龄化社会的行列。从2010年第六次人口普查的各项指标来看，湖南人口老龄化的步伐明显加快（见表1.1）。

　　（二）湖南省人口老龄化特征

　　1、“未富先老”。发达国家和地区大多是在经济发展达到较高水平以后才开始面临人口老龄化问题，据世界银行2010年公布的数据显示，日本、美国、英国、法国等老龄化程度十分严重的发达国家，其人均国内生产总值均超过了35000美元。而2010年湖南的人均国内生产总值为24719元人民币，还不到4000美元。在人口老龄化程度最为严重的日本，老年人口在总人口中的比重达到了23.1%，在比值上接近湖南的2.36倍，但是日本人均国内生产总值却是湖南的近11倍。即便如此，日本也感到老龄化负担沉重，难以应付庞大的养老金支出。

　　2010年全省65岁以上老年人口抚养比已达12.9%，比2000年的10.6%上升了2.3个百分点。也就是说，10年来湖南每100个劳动年龄人口赡养的老年人口已由10个增加到13个。人口老龄化超前于经济社会发展水平而提前到来，增加了应对人口老龄化挑战的难度。

　　2、人口老龄化速度相对较快。湖南省的人口老龄化发展与全国的整体发展情况是大体一致的，但是老龄化的速度相对许多地区较快。1964年以后，除新疆以外，全国各省的人口结构都逐渐向老龄化转变，至2010年，我国已有26个省份进入老龄化社会。湖南的老年人口比重在全国一直处于中上水平，而且序位不断前移。1990年位居全国的第12位，2000年位居全国的第11位，到2010年，湖南的老年人口比重已前进到第8位，老龄化速度明显快于其他地区，尤其是在中部六省中，湖南人口老龄化的程度更是相对较高，只比安徽省略低，而远高于其他中部省份（河南、山西、湖北、江西）。

　　3、老年人口绝对数量大，地区发展程度不均衡。第六次人口普查数据显示，全省14个市州均已进入老年型社会，而且，地区性差异大，发展程度不均衡。从城乡分布来看，湖南居住在市、镇、乡村的老年人口分别为96.04万、135.82万和410.07万人。尽管大部分的老年人口仍然生活在农村，但城镇老年人口的增长速度快于农村。2000-2010年的10年间，居住在城市的老年人口增加了30.83万人，占老年人口的比重上升了1.16个百分点；居住在镇的老年人口增加了94.69万人，占老年人口的比重上升了12.46个百分点；居住在乡村的老年人口虽增加了43.75万人，但占老年人口的比重下降了13.62个百分点。从老少比来看，各地区比重不一，常德最高为86.37%，而郴州最低为37.17%（见表1.2）。

　　4、老年人口高龄化趋势明显。国际上通常以60-69岁(低龄组)、70-79岁(中龄组)、80岁及以上(高龄组)人群占老年人口的比例来反映老年人口的年龄结构状况。

　　2010年湖南省60岁及以上的老年人口达到955.79万人，与2000年相比，增加了246.86万人，增长34.8%； 80岁及以上的高龄老人增长速度加快，达到113.07万人，比2000年增加52.20万人，增长85.76%。80岁及以上老年人口占60岁以上人口比重已达11.8%，比2000年上升了3.22个百分点。全省百岁老人突破千人大关，达到1541人，比2000年的521人增长了2.95倍；全省总人口中每百万人拥有百岁老人为23.45人，比2000年的8.23人增长了2.85倍。

　　（三）湖南省人口老龄化的成因

　　国内外大量研究表明，人口老龄化出现的直接原因，一方面是人口生育率的下降，导致人口自然增长率也随之下降，年轻人口占总人口的比重减少，使得老年人口相对数量和比重增加，人口结构出现“相对老龄化”。另一方面是人口平均寿命的延长，使老年人口的绝对数量增加，人口结构出现“绝对老龄化”。

　　建国初期，湖南的经济水平还十分落后，人口的出生率和死亡率都比较高，自然增长率的波动幅度也非常大。1963年湖南人口出生率和自然增长率分别达到了47.29‰和37.03‰的最高峰值，在之后的十五年内，这两项指标出现了急剧的下降，到1978年，人口出生率和自然增长率分别为17.40‰和10.39‰，均下降30‰左右。随着生活水平的不断提高，医疗卫生事业的发展和计划生育基本国策的坚持，从1993年开始，湖南人口自然增长率回落到了10‰以内，并一直维持着缓慢下降的趋势。2010年湖南平均预期寿命为74.7岁，人口出生率为13.10‰，死亡率为6.7‰，人口自然增长率为6.4‰。人口的自然增长率下降也使得湖南人口老龄化的速度进一步加快。

　　从深层次上分析，湖南人口老龄化是社会、经济、文化各方面因素共同作用的结果。从经济区域来看，人口流动(包括流入和流出)对当地总的人口结构也会产生影响，特别是当流动人口具有某一年龄结构特征时，就会使该经济区域的人口老龄化程度发生较大变化。

　　从2010年人口普查数据来看，湖南外出人口共计527.27万人，在全国跨省流动人口中，有10.08%的人来自湖南，其中：0-14岁人口为48.89万，占9.27%；15-64岁人口为472.90万，占89.69%；65岁及以上人口为5.49万，占1.04%。数量庞大的外出人口，特别是青壮年劳动力输出，使湖南成为劳动力流出大省，这一现象也加速了湖南人口老龄化的进程。

　　二、湖南人口老龄化的主要影响分析

　　（一）人口老龄化对财政负担的影响

　　1、人口老龄化导致社会养老保险基金潜伏支付危机。近年来，随着人口老龄化程度加剧，退休人员大幅递增。2010年湖南劳动和社会保障事业发展统计公报显示，全省企业离退休人员达到212.53万人，增长9.71%；发放基本养老保险基金275.89亿元，增长19.08%。全省机关事业单位参保离退休人员48.98万人，下降6.56%；发放基本养老保险基金76.06亿元，增长3.85%。新型农村社会养老保险领取人数达到272万人，增长153.02%，共支付养老保险基金11亿元。同时，政府为缩小收入差距，维护社会的稳定，大幅度调整了企业退休职工养老保险基金待遇，2010年全省企业离退休人员月人均养老保险基金水平达到1153元，比“十五”末的570元翻了一番。这个增长速度远远高于近三年在职职工缴费工资及社会养老保险基金收入的增长率，对社会养老保险的收支平衡造成了很大的影响。据统计，2005年，湖南当年实际征收养老保险金87亿元，发放101亿元，当期缺口为14亿元；2010年，湖南当年实际征收养老保险金302亿元，发放324亿元，当期缺口增加到22亿元。从养老保险基金支付的自身规律看，湖南作为一个人口众多而收入水平相对较低的中部省份，没有积累的养老保险基金制度难以应对人口老龄化带来的巨大挑战。

　　2、人口老龄化加大了医疗保险基金的支付压力。《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》表明，老年人享受各类医疗保障的比例，城镇为95.3%，农村为98.3%。随着老年人口占总人口的比重增加，平均期望寿命的提高，人们享受医疗保险的时间也在相应的延长，公共医疗卫生服务的支出也将逐步扩大，医疗保险基金的收支状况面临严峻挑战。

　　（二）人口老龄化对社会消费和储蓄的影响

　　1、人口老龄化对消费的影响。伴随着全省人口老龄化程度的不断加深，消费市场将发生结构性的转变。一是医疗保健支出占总消费的比重将持续增加。2010年城镇老人平均年支出医药费1565元，占个人总支出的9.89%。农村老人平均年支出医药费378元，占个人总支出7.94%。人口老龄化给全省消费结构带来的最为明显的影响就是使居民消费支出中的医疗保健支出的比重增大。二是面向老年人的银色产业将成为市场热点。2011年中国民主建国会的研究报告指出,目前中国老龄产业的产值为7000亿元，到2015年我国老年人市场消费将突破万亿元规模，到2030年有望形成老龄、少儿、成人产业三分天下的格局。老年人对医疗保健、家庭服务、休闲旅游、文化娱乐、健康咨询等消费的青睐，都将改变目前的市场消费结构。

　　2、人口老龄化对储蓄的影响。湖南省储蓄率从1992年的37.69%上升到2006年的63.55%，15年间上升了25.86个百分点，居民储蓄高速增长为湖南经济发展提供了充裕资金。这与湖南人口结构的变化是相吻合的，在这个时期，湖南经济社会正处于“人口红利”时期，有效劳动力占总人口的大多数，大批的劳动力在为社会创造财富的同时，带来了大量的储蓄。但是，伴随着人口老龄化程度的不断加深，湖南的储蓄率和储蓄规模也将会逐渐缩小，这将对经济发展带来较大的负面影响。

　　（三）人口老龄化对社会生产力的影响

　　1、人口老龄化对劳动力的影响。人口老龄化对劳动力结构的冲击最为明显。根据湖南省人口计生委发布的《未来50年湖南人口预测与全面建设小康社会问题探讨》，2006年湖南省15-64岁劳动年龄人口中45岁以上的人口比重为27.5%，2020年预计提升到42.7%，2050年达到44.2%。统计数据也显示，湖南从业人员的平均年龄1990年为33.74岁，2000年提高到38.43岁，2010年提高到40.44岁，20年间上升了6.7岁。劳动力从业人员的平均年龄提高标志着湖南劳动力人口已经出现结构性老化的趋势，不利于社会生产力的提高。

　　另外，人口老龄化的不断加深，将进一步激化劳动力市场的供需矛盾。据测算，湖南劳动力供给将在近几年内出现转折点，湖南劳动适龄人口在2010年到2014年间达到高峰期，劳动力供给量约在4750—4770万，随后将逐年减少。从全国来看，从2002年开始我国一些沿海省份陆续出现了“用工荒”现象，这些现象都预示着青壮年劳动力的供给已经逐渐不能满足经济发展的需求。

　　2、人口老龄化对产业结构的影响。一是对现有的产业结构带来冲击。老年人口的消费倾向和消费行为与其他年龄段有明显的不同，这也决定了老龄化社会的消费需求。以老年人为服务目标的老年产业，将占据越来越大的市场份额。现有的产业结构无法满足老龄化社会的需要，必然会带来较大规模的产业结构调整。二是不利于农业科技的推广。湖南省作为农业大省，农村产业结构的调整对社会经济的发展具有举足轻重的作用，但由于人口老龄化和大量农村青壮年向城镇迁移流动，致使农村常住人口中老年人口比重偏高。据第六次人口普查数据显示， 2010年，全省农村劳动力总量为2603.01万人。其中，农村劳动力中51岁及以上人口为610.07万人，占23.44%，比城市高出5.26个百分点；未上过学的和只上过小学的人口为718.08万人，占27.59%，比城市高出19.83个百分点。湖南农村劳动力整体年龄偏老、文化素质偏低，难以适应以“农业科技成果创新与应用，发展高效农业与生态农业”为目标的农业产业结构调整的要求，进而将对湖南农业科技的推广带来消极影响。三是制约新兴产业的发展。劳动力资源作为新兴产业持续发展的重要因素之一，产业结构的升级必将对劳动力的综合能力提出更高的要求。而高龄劳动者虽然拥有丰富的经验，但随着年龄的增大，体能和记忆力逐渐衰减，接受新技术、采用新方法、使用新工艺、学习新知识的能力一般要低于年轻人。中老年人相对保守的性格，也不利于社会的发明创造和技术革新，从而延缓产业结构升级的进程，削弱湖南的核心竞争力。

　　（四）人口老龄化对传统养老模式的影响

　　首先，随着家庭规模的缩小，家庭结构趋于简单化。“四二一”家庭的结构模式，注定了一对夫妇要赡养四个老人和一个孩子，年轻人既要完成日常的工作，又要照顾家中的老人和小孩，面对家庭和社会的双重压力，再孝顺的儿女都很难做到两全其美。在现实生活中，一旦老人生病，就会打乱正常的工作生活秩序，全家人都为此忙碌的情形比比皆是。其次，随着年轻劳动力的外出工作和异地生活，“空巢”家庭大量出现，老年人独居的情况越来越普遍。根据第六次人口普查的数据，湖南现有65岁及以上老年家庭482.32万户，其中单身老人独居或一对老年夫妇独居家庭为126.18万户，占总老年家庭的26.16%。“留守”老人的衣食住行、健康状况、生活照料和精神慰藉都很难得到保证。最后，随着市场经济的发展，现代年轻人更多地通过社会学习、参与竞争获取知识和财富，而不再依靠长辈传承的知识经验与经济遗产。父母与子女之间的代际交流减少，年轻人更加注重自身的发展和个性的解放，他们的人生观、价值观、孝道观和生活方式都在悄然发生着改变，尊老、敬老、养老的传统家庭观念趋于淡化，从而也使家庭养老的功能进一步弱化。

　　三、湖南人口老龄化与公共管理创新政策建议

　　（一）构建多方式并重的养老体系。

　　1、合理设置养老机构服务层次。第六次人口普查数据显示，2010年湖南现有空巢老人180.55万户，80岁以上高龄老人112.87万人，社会老年人口抚养系数为13.45%。据预测，2030年湖南社会老年人口抚养系数将到达26.5%，2050年80岁以上高龄人口，将达到656.86万人。在此背景下家庭的养老功能正在逐渐弱化，家庭对老年人照顾的局限性越来越明显。为了适应不同层次的老年人养老需求，要加快建立两大类养老服务机构。第一类是“集中式保障型”养老机构，包括养老院和福利院，共同解决5%的老年人养老需求；第二类是“开放式服务型”养老机构，包括社区养老机构和社区服务中心，分别服务于15%和80%的老年人。

图3.1：合理设置养老机构服务层次

　　2、应逐步建立和完善老年护理保险制度。普通的健康类保险和社会医疗统筹保险都不能给付被保险人的护理费用，而老年人随着年龄的增长，基本生活大多都需要在他人的料理中度过。全省老年人口存在较高的人均预期寿命和较低的人均健康预期寿命并存的现象。因此，建立老年护理保险制度已成为广大老年人及其家人的迫切要求。应借鉴国外老年护理保险的经验，将此类保险作为一类商业保险由公民自愿选择购买，政府应对这类保险做出适当补贴，促使更多适保群体参与，并最终完善湖南长期护理保险制度，满足数量庞大的老年人群体长期医疗护理的需求。

　　3、建立老人与子女“分而不离”的居住环境。在今后的城市规划中，要鼓励投资“老少户”的社区建设思路，为家庭养老创造适宜的外部条件。老年人、青年人确实有不同的生活方式，彼此保持一定距离的生活空间更有助于形成家庭关系民主化和代际关系平等化。目前很多年轻人理想的家庭模式是，婚后与父母就近居住，保持“端一碗汤不凉”的空间距离。这种几代人“有分有合”的居住模式，既能使多代人拥有各自独立的生活空间，又能相互照料，既能满足老人日常生活的需要，又能让老人体会到“天伦之乐”的精神慰藉，享受幸福的晚年生活，从而最大限度的发挥家庭养老的潜能。

　　（二）适时适当地调整人口生育政策

　　湖南人口增长过快的情况在上世纪90年代已经开始发生逆转。从1993年开始，全省人口自然增长率就已经下降到10‰以内，2000年至2010年间，全省人口自然增长率一直维持在5.28‰左右，人口年平均增长约为35.62万人。全省的总和生育率也一直持续走低，统计数据显示，80年代全省的总和生育率约为2.7左右，90年代约为1.6左右，2000年以来总和生育率降到了1.3左右的水平，第六次人口普查的数据显示，2010年湖南总和生育率仅为1.42。如果人口的增长率和生育率继续保持在这一水平，在并不遥远的未来，湖南人口将会以平均每30年减少四分之一的速度急速下降。要消除湖南人口过快老龄化的问题，适时适当地调整人口生育政策已到了不能回避的地步。

　　通过计量模型预测结果表明，在每对夫妇都生育二胎的最大值前提下，湖南总人口的最高峰值为7710.08万人，仍在湖南的临界承载人口8000万人以内（湖南省人口计生委预测）。且人口的最高峰值出现在2045年，比不调整生育政策的峰值整整延迟了15-20年。对于目前仍处于经济发展水平尚不发达，社会财富积累尚不充裕，老龄化问题日益凸显的湖南经济社会来说，这将是一段非常宝贵的缓冲期。中国人民大学社会与人口学院院长翟振武指出，“中国的生育率在未来三十年内应保持在1.8左右，努力控制每位育龄妇女生育接近两胎的水平，过高或者过低都将不利于人口与经济社会的协调发展。”因此，针对湖南社会未来将面临的老龄化、少子化、社会抚养比过高等问题，建议应该适时适当地调整人口生育政策，维持总和生育率在1.6-1.8之间，保持湖南人口总量的缓慢负增长，实现人口结构转变的软着陆。

　　（三）渐进式延长法定退休年龄

　　渐进式延长退休年龄也是目前诸多发达国家所采用的，如在美国，法定退休年龄到2027年将延长至67岁；在日本，政府1986年就已经颁布了《高龄者雇用安定法》，为老年人就业提供立法支持，2004年又对该法案进行修订，提出对于自愿继续工作的劳动者，允许企业将退休年龄从60岁延长到65岁。

　　统计数据显示，2010年湖南60-65岁的低龄老人劳动参与率达到了52.54%，而65-69岁的老年人劳动参与率也达到了37.96%。湖南人均期望寿命由2000年的72.39岁提高到了2010年的74.7岁。在平均寿命延长的情况下，老年人口中有相当多的人，特别是低龄老年人，仍具有较好的工作能力，并且他们中的很大一部分人也有继续工作的愿望。据预测，湖南60岁至65岁的老年人口将从2010年的313.85万上升到2050年的561.95万。如果在这部分低龄老人中有30%的人继续留在岗位上工作5年，那么每年至少将为全省提供10万个有效劳动力。合理的开发和利用这部分低龄老人的人力资源，将有效缓解未来劳动力不足的问题，是湖南经济发展的一笔重要财富。

　　另外，应实行男女同龄的退休制度。随着经济的发展，女性已经较少受家务的拖累，到50多岁时已无后顾之忧，而且身体健康、精力充沛。在大多数的行业中，男女之间实行同龄退休已经不存在障碍。男女同龄退休也是一种世界性趋势。在国际上，规定男女同龄退休的国家约占80%。在国内，京、沪、深圳等地区男女同龄退休的呼声日益强烈，吉林长春已开始实行男女同龄退休。随着社会的不断进步，男女同龄退休是对女性权益的更大尊重与保护，有利于鼓励女性释放工作热情，有利于减轻社会养老保险制度的负担，有利于缓解未来劳动力不足对社会经济发展带来的压力。

　　（四）提高社会消费需求，大力发展银色产业

　　老年产业也称银色产业，是指生产老年人的用品以及与老年人相关的保险、老年住宅、医疗护理、文体健身、旅游咨询、再就业服务等方面的产业。据预测，湖南65岁以上老年人口比重将从2010年的9.77%上升到2050年的28.81%。而目前，针对老年人感兴趣的产品研发和生产都还远远不够，既不能适应市场经济的发展，也不能满足老年人的生活需要。应该加大投资力度，并出台配套扶持性的税收优惠政策，充分发挥投资和税收的杠杆作用，鼓励社会团体和民营资本投资老龄产业。“银色产业”虽然针对的是老年人，却是一个不折不扣的“朝阳产业”，并同时具有最广阔的发展空间和永不枯竭的市场，因此，大力发展“银色产业”对于培育新的经济增长点、扩大就业、拉动内需、调整产业结构、保持社会可持续发展，都具有较大的推动作用。

　　（五）鼓励创新，提高全社会生产效率，积极应对老龄化

　　在未来的10-20年内，湖南的社会经济发展将面临人口老龄化问题，在现阶段，稳定、可靠、足额的社会养老保障资金，是应对人口老龄化社会的物质基础和前提条件。养老金增长的源泉归根结底来自于社会有效劳动力的增长和劳动生产率的提高，但由于湖南现行的人口生育政策，决定了在短期内将无法实现社会有效劳动力增长。因此，进一步提高社会劳动生产率和利用率，创造更多的社会财富，是保证养老金的持续增长，解决社会养老保障资金收支不平衡问题的唯一有效途径。

承办：计算中心
执笔：李挺程、吕涛、马云霞、张惜珍
核稿：李跃辉　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　责编：左华文