抢抓历史机遇加快区域发展

　　武陵山片区集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区。武陵山片区涉及湖南43个县市区，基础设施比较落后，经济社会发展明显不足，是全省脱贫攻坚的主战场，也是全面建成小康社会的薄弱环节。加快武陵山片区发展，促进全省区域协调发展，对于全省实现“两个加快、两个率先”具有十分重要的战略意义。 

　　一、武陵山片区扶贫开发取得的主要成效 

　　近年来，全省抢抓武陵山片区区域发展与脱贫攻坚等重大历史机遇，武陵山片区经济社会平稳较快发展，全面小康建设稳步推进。 

　　（一）扶贫开发有新进展。2010-2013年，武陵山片区地区生产总值由2699.75亿元增加到4231.87亿元，年均增长11.4%。人均地区生产总值稳步提升，由13172元提高到20200元，年均增长10.6%。产业结构优化升级，三次产业结构由19.4:39.7:40.9调整为17.8:40.9:41.3。新型城镇化加快推进，城镇化率由33.07%提高到38.11%，年均提高1.68个百分点。 

　　（二）产业发展有新成效。粮食保持稳定生产，粮食播种面积稳定在4600万亩左右，总产量稳定在1300万吨左右，41.22万亩高标准农田建设、62个特色农林产品基地、83家农民专业合作社等一批特色农业产业工程进展顺利。工业经济较快增长，2013年，规模工业总产值4123.87亿元，增长14.8%，比全省平均水平快0.2个百分点；2010—2013年，规模工业增加值年均增长17.4%。第三产业发展取得新成绩。2013年，第三产业实现增加值1728.97亿元，增长13.9，比全省平均水平快2.5个百分点；第三产业占GDP比重比全省平均水平高1个百分点。旅游业主导地位进一步夯实，2010—2013年共创建12个旅游强县、21个特色旅游名镇、73个特色旅游名村。 

　　（三）投资建设有新亮点。2010-2013年，固定资产投资由1282.29亿元增加到3004.31亿元，年均新增投资574亿元。基础设施建设进一步完善，1858公里高速公路、412公里干线公路、3852公里农村公路等一批重大交通项目前期工作进展顺利。财政资金投入力度不断加大，2010—2013年，中央专项扶贫投入42.09亿元，省级财政专项扶贫资金28.93亿元。 

　　（四）社会民生有新改善。民生投入继续加大，2010—2013年，武陵山片区用于民生保障领域的地方财政支出516.98亿元，占片区财政支出总额的58.8%。民生工程加快实施，重点推进了26.6万户农村危房改造、兴建农村饮水工程933处、解决饮水不安全人口121.4万人。社会保障得到加强，参加养老保险、医疗保险和最低生活保障人数增加。2013年，武陵山区参加养老保险、医疗保险人数占总人口的比例为51.2%、85.4%和5.5%，分别比全省平均水平高5.8个、10.2个和1.1个百分点；有合格村医的行政村比重84.3%、有卫生室的行政村比重为86.6%，分别比2010年提高了3.3个和6个百分点；孕产妇死亡率为7.7‰，婴儿死亡率为5.2‰，分别比2010年降低了0.8个和0.6个千分点。 

　　（五）扶持政策有新突破。省委、省政府继续加大扶贫开发和对口支援力度，积极制定支持片区发展的配套政策，在融资、交通、国土、旅游、教育、卫生和扶贫开发等方面出台了一系列政策文件，形成了促进片区加快发展的政策支撑框架。大湘西地区指导小组制定《大湘西地区全面建成小康社会推进工作三年行动计划》，明确了近三年重点推进交通通达、特色产业、精准扶贫等8大工程28个专项建设，通过实施“三年行动计划”促进武陵山片区规划项目落地。财政部门为湘西地区发展提供了强有力的财政政策和资金作保障，转移支付规模保持稳定增长，公用经费支出及民生支出标准逐步提高。例如将邵阳、张家界、怀化、湘西州等的民生支出标准提高5%；减免大湘西地区老体制上解7299万元，其中邵阳、张家界、娄底、湘西州全额免除；每年投入省级资金4000万元积极推进凤凰腊尔山高寒山区脱贫解困。 

　　二、武陵山片区发展存在的主要问题 

　　综合分析，当前武陵山片区发展面临的主要问题有以下几个方面。 

　　（一）贫困面广程度较深。2013年，武陵山片区贫困人口383.36万人，占全省的54.5%；贫困发生率19.3%，比全省平均水平高7个百分点；贫困县农村低保人口99.99万人，占全省的35.5。城镇居民人均可支配收入17013元，为全省的72.7%；农村居民人均纯收入6210元，为全省的74.2%。资金投入不足，社会民生落后。2013年，武陵山片区固定资产投资3004.31亿元，仅占全省的16.4%，比长株潭、湘南地区和洞庭湖地区分别少4309.32亿元、981.39亿元和707.52亿元。武陵山片区仍有1.1%的村未通电，16.2%的村未通公路，15.2%的村不能接收电视节目，15.7%的村未完成农网改造，28.6%的农户家庭无厕所，19.1%的农户家庭取得生活燃料越来越困难。 

　　（二）经济发展明显不足。武陵山区域经济总量、人均均量和发展质量与全省平均水平仍有较大差距。2013年，武陵山片区总人口2104.86万人，占全省的31.5%，但是地区生产总值4231.87亿元，仅占全省的17.3%；公共财政收入383.14亿元，仅占全省的11.6%。人均GDP为20200元，仅为全省的55%；人均财政收入1820元，仅为全省的36.9%。城镇化率为38.11%，比全省平均水平低9.85个百分点。区域缺乏核心增长极，没有形成具有较强市场竞争力的产业或产业集群。2013年，武陵山片区规模工业增加值817.59亿元，仅占全省的13.8%；规模工业企业2547家，仅占全省的18.7%。区域产业结构低度化，产业结构调整受生态环境制约大，第一产业比例明显偏高，现代农业发展缓慢，特色农业规模小；工业以初级产品、矿产品为主，发展方式粗放，经济效益低，环境污染严重；服务业主要集中在餐饮、商贸、交通运输等传统领域；旅游业对经济的拉动作用不强，旅游资源缺乏整合，知名旅游品牌不多；新兴的物流、金融、信息、商务等现代服务市场体系不健全。 

　　（三）生产要素比较短缺。湖南武陵山片区大部分处在武陵山脉和雪峰山脉，资水、沅水、澧水穿插于山脉之间，河流密布、山体连绵不绝，海拔高、坡度陡，气候恶劣，旱涝灾害并存，自然灾害易发，植被易破坏难恢复，自然生态环境的承载能力非常有限。由于多山多水的地形地貌，基础设施建设尤其是交通、水利、电力、通讯等严重滞后于省内其他地区，这严重影响了区域产业发展，导致产品要素交换和对外开放程度低，资金、人才和技术等生产要素进入门槛高，承接产业转移难度大，加大了产业发展困难。企业融资困难的局面长期存在，企业筹融资渠道单一，融资手段主要以银行间接融资为主，由于存贷比较低，资金外流严重。如2013年湘西自治州和邵阳市的存贷比为41.2%和42.7%，分别比全省平均水平低26.3个和24.8个百分点。企业缺乏高技术人才和管理人才，创新意识不强，管理观念落后，发展潜力和动力不足。 

　　（四）文化教育水平较低。武陵山片区人口受教育程度较低，影响武陵山片区人口文化素质的提高，严重阻碍经济社会发展。2013年，武陵山片区九年义务教育巩固率为97.5%、初中阶段毛入学率99%、高中阶段毛入学率为79.6%，比全省平均水平低0.5个、25.3个和8.6个百分点。以大湘西地区（大湘西地区是武陵山片区主要组成部分）为例，据2010年湖南省第六次人口普查数据显示，大湘西地区6岁及以上人口平均受教育年限（年）为8.49年，比全省平均水平少0.42年，比长株潭地区少1.27年；大湘西地区每10万人拥有大学生人数为6404人，比全省平均水平少1229人，比长株潭地区少8362人；大湘西地区文盲人口占15岁及以上人口比重（文盲率）为4.68%，比全省平均水平高1.44个百分点，比长株潭地区高3.36个百分点。 

　　三、加快武陵山片区发展的对策建议 

　　目前，武陵山片区与全省的差距较大，区域内各市县全面小康实现程度还很低，下阶段，要准确把握武陵山片区经济社会发展中存在的差距和问题，以武陵山片区规划为指导，以“三年行动计划”为抓手，充分利用中央、省委省政府针对武陵山片区出台的一系列扶贫开发政策，突出重点，科学选择有效路径，加快推进武陵山片区全面小康建设步伐。 

　　（一）着力夯实发展基础。一是优化交通布局。充分利用国家发展武陵山经济协作区基础设施建设的政策及资金支持，积极向上争取交通建设重点项目，加大通畅工程实施力度，提高公路技术等级。重点完成以张家界航空港为主体，怀化、凤凰铜仁、武冈等为支线的机场改造和扩建。加快黔张常铁路、渝怀铁路复线涪陵至怀化段开工建设，尽快启动洛湛铁路益娄段、邵永段开工建设，积极做好焦柳线石怀段扩能改造、张家界至怀化段按新双线的规划申报工作。抓好公路交通路网建设，加快国省干线公路和农村公路建设，扩大路网覆盖面，尽快打通面向西部和西南部的主要出省通道。加快航道整治，配套建设通航设施。努力实现武陵山片区与川、贵、鄂、渝等省市全部通铁路或高铁，不断完善武陵山片区交通网络，形成以机场为依托，以铁路、高速公路、国道及省道为骨干的现代交通立体网络体系，积极推进跨区运输合作和交通协同管理，促进各种运输方式无缝对接，逐步实现交通一体化。二是改善城乡发展条件。紧紧围绕国家武陵山片区的整体规划和大湘西地区扶贫开发的实施计划，加快健全城乡规划体系。加快吉首、怀化等区域中心城市建设，继续推进综合配套项目建设，进一步完善城市功能，推动户籍制度改革，增强综合承载能力。按照“产业集聚、居住集中、土地集约”的要求，重点建设若干个小城镇、小集镇，充分发挥城镇、集镇在人口、产业集聚上的优势以及政策对所辖农村的产业带动和示范作用，实施城乡对接，利用城镇发展的优势，不断增强城镇与山区之间的联系。加快农村基础设施建设力度，缩小城乡差距。如加强农村生产生活用电保障，加快农田水利建设工程建设，推进农村安全饮水项目建设，加强农村环境和水土整治，逐步实现农村垃圾集中处理。三是实施重大项目带动。实施重大项目投资带动战略，结合“十三五”规划前期研究，加强与国家部委有效对接，及早谋划推动一批事关全局和未来发展的重大基础设施和产业项目纳入“十三五”规划和国家中长期规划。如支持武陵山片区清洁能源基地建设，突出抓好沅水、资水、澧水流域的水能挖潜，提升水电开发效率，扶持风电产业发展。不断探索金融产品创新，完善当地投融资机制，加大重点项目的信贷支持力度。进一步放宽民间投资领域，降低民间投资成本，继续引导和支持民间资本进入基础产业和基础设施领域。 

　　（二）切实发展特色农业。坚持特色发展、绿色发展的方针，加快推进特色农林产品区域布局，努力提高农林牧产业生产经营水平。一是以板块经济带动特色农业发展。结合武陵山片区独特的气候资源、土壤特点，以及农业生产传统，有针对性的进行农产品生产板块的规划，积极引导农村土地承包经营权有序流转，推动生产要素向优势产区、特色产品集中，形成一批具有地理标志和市场竞争优势的农产品生产基地，坚持走绿色农业产业化的道路。如加大武陵山片区现代草食牧业支持力度，建设标准化规模养殖示范场；支持开展水果、茶叶特色产业园建设。二是以深加工提高农产品附加值。将优势农产品基地建设与农产品精深加工业相结合，提升特色农业产业化水平，使农产品加工业成为武陵山片区农业发展的支柱，逐步推动武陵山片区向农产品加工区转变。扶持一批起点高、带动能力强的农产品加工企业，促进一批质量优、销路好、效益高的小宗特色农产品开发。在农产品生产基地相对集中的地方建设农产品加工园区，引导农产品加工企业向园区集聚，形成一批有实力、有影响的农产品加工园区。同时，按照政府引导、企业带动、重点推广、稳步推进的原则,在推进农产品名牌培育中采取“品牌统一、商标各异、注明基地、保护产地”的办法,通过政企联手、企农联合,全面推行品牌带动,提升果品市场竞争力，扩大武陵山片区生态农业、绿色农业的知名度。三是加快培育壮大资源型工业。武陵山区矿产资源不仅种类多、分布广，而且品位高、禀赋优越。近年来，武陵山片区加快推进新型工业化，已形成以矿产资源、生物医药、机械装备等为核心的优势产业体系，要进一步引导其向高、精、深方向发展，着力打造武陵山片区矿业集团，大力改造和提升传统矿业，建成一批矿产品勘探、开发和深加工基地。重点发展新材料、新能源、先进装备制造业等战略性新兴产业，积极推进页岩气勘查开采。大力发展生物医药产业，加强产业深度开发，努力建设成为我国重要的中医药产业基地。 

　　（三）做大做强旅游服务业。加快推进武陵山片区生态资源和少数民族文化资源有机结合，发展生态文化旅游、山区农家体验旅游，将资源优势转化为产业优势，把旅游业提升到武陵山片区经济发展支柱性产业的战略高度。一是加快推进旅游项目建设。武陵山片区是我省旅游资源最多的地区，但由于经济发展相对滞后，目前仍有大量高品位旅游资源有待开发，部分旅游项目开发建设仍存在低端化和同质化现象。要坚持以项目带动战略，以旅游产业园、旅游服务型城镇、旅游扶贫工程以及文化旅游产业融合项目等重大项目为支撑，支持符合相关旅游规划、特色鲜明的旅游项目建设，推动武陵山片区旅游产品精品化进程。二是调整旅游产业内部结构。紧紧围绕民族文化、自然生态主题，开发特色精品旅游线路和特色精品旅游景区。以等级景区创建为抓手，扶持旅游度假区、旅游特色村镇、生态旅游示范区、自驾车营地、旅游装备制造、观光休闲农业等新业态旅游发展，不断完善旅游产品体系。重点支持张家界、湘西申报国家级旅游扶贫示范区，加强对《旅游度假区等级划分》国家标准的宣传，积极支持条件成熟的景区申报国家级旅游度假区。三是延伸产业链条，形成旅游业带动相关产业共同发展的局面。以旅游为龙头，大力发展具有民族特色的饮食服务业、住宿服务业、文化服务业、商品服务业、运输服务业、金融服务业、信息服务业等第三产业。结合农业与旅游产业，大力发展乡村休闲旅游业、观光农业、农副产品为原料的旅游产品制造业。推动旅游业与其他产业互动互促，深度融合，实现旅游业与其他产业的良性互动。 

　　（四）有效推进扶贫进程。一是加大投入力度。一方面扩大投入规模。在积极争取中央加大一般性转移支付力度，逐步提高扶贫标准的同时，省财政根据增收情况逐步增加对武陵山片区扶贫开发资金的投入力度。有效引导各行业部门、企事业单位、社会各界加大对扶贫开发的投入，形成整体合力。另一方面优化投入结构。重点支持武陵山片区充分发挥生态环境和自然资源优势,推广先进实用技术,培植壮大特色支柱产业。重点支持贫困地区加强交通、通信、电力、水利等基础建设，改善发展环境。重点支持农村饮水安全工程建设，加强农村环境综合整治，提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平，完善农村市场体系。以县为平台,以项目为载体，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源,将各类支农资金捆绑集中使用，提高财政资金的使用效益，充分发挥其四两拨千斤的作用。二是创新扶贫机制。紧紧抓住武陵山片区区域发展与脱贫攻坚试点机遇，创新扶贫机制，大力实施精准扶贫，即根据扶贫对象的个体差异，分类施策，增强扶贫工作的针对性、有效性。针对扶贫对象不同情况，按照“脱贫计划到户、项目规划到户、资金落实到户，帮扶责任到人、项目实施到人、工作联系到人”的要求，分类开展移民搬迁、扶贫建房、医疗救助、就学培训、产业发展等方面的差异化、个性化直接扶持，解决好贫困户生产发展、社保、就业、教育、医疗、住房等重点问题，推动水、电、路、气、房、环境整治“六到户”，保障贫困地区基本公共服务。三是全面落实现有政策。抓住机遇，用足、用活中央和省里的政策，包括国家扶贫开发、西部开发、民族区域自治、革命老区、湘西地区开发等扶持政策，以及省政府出台的一系列扶持措施，充分发挥政策的叠加效应，加快脱贫致富步伐。 

　　（五）加快发展民生事业。一是优先发展教育。当前武陵山片区教育事业发展整体水平偏低，片区农村义务教育学校办学条件差距还比较大，片区师资配备不均衡问题比较突出。要通过抓重大教育民生项目，加大对片区教育事业发展的支持力度，全面推进义务教育，改善义务教育学校办学条件，逐步提高困难学生生活补助标准，加强义务教育学校师资力量的配备。加快武陵山片区高等院校和职业教育特别是民族文化旅游、现代农业等专业性职业院校的发展。二是加快发展卫生事业。加快医疗卫生服务体系项目建设，加强与国家发改委、国家卫计委的汇报衔接，积极争取中央投资片区卫生建设项目。积极落实好《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》和《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》文件精神，特别对各类社会资本在医疗资源缺口较大的扶贫开发县市区举办医疗机构给予优先支持。继续统筹城乡和区域医疗事业发展，加快农村医务室、卫生院、城市社区卫生站的建设，实现基本公共卫生服务逐步均等化，全面提高医疗保障水平。做好新农合工作，确保新农合的筹资水平稳定在95%以上。三是不断完善社会保障。不断完善就业服务体系，实施更加积极的就业政策，拓宽就业渠道；鼓励和支持劳动者创业，推动创业促进就业。着力培育新型农民，提高农民就业技能，增强增收能力。进一步提高企业职工和退休企业人员最低工资和养老标准。继续扩大社会保险、社会救助、社会福利的覆盖面，适当提高片区在安排城乡低保，优抚安置、五保供养、孤儿抚育等专项资金的分配比例，逐步提高城镇居民基本医疗保险、新农合补贴标准，做到贫困人群、特困人群应保尽保。加大防灾减灾体系建设。加快保障性住房和棚户区改造工程进度，确保保障性住房分配公平、合理。

承办：综合研究室
执笔：张  正 朱继无 李跃辉 周颖江 邓海龙
核稿：周颖江
责编：黄湘冀