转型发展 提质跨越

　　从2009年开始，湖南先后有资兴市、耒阳市、冷水江、涟源市、常宁市被国务院确定为资源枯竭城市。2017年，湖南资源枯竭城市以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，坚持稳中求进工作总基调和高质量发展总要求，努力开创资源枯竭型城市创新转型发展新局面。

　　一、转型发展取得新进步

　　2017年，湖南枯竭城市坚持以“转型发展、提质跨越”为主题，以供给侧结构性改革为主线，经济社会发展呈现出“总体平稳、稳中有进、进中向好”的良好态势。

　　（一）转型发展，经济发展稳中有升

　　2017年，湖南枯竭城市实现地区生产总值1754.53亿元，同比增长8.2%，高于全省0.2个百分点，是2008年的2.9倍，年均增长12.7%（没有考虑物价因素，下同）。其中：第一产业增加值216.04亿元，增长3.8%，是2008年的2.5倍，年均增长10.8%；第二产业增加值822.10亿元，增长6.1%，是2008年的3.4倍，年均增长14.4%；第三产业增加值716.39亿元，增长12.4%，是2008年的4.7倍，年均增长18.8%。三次产业结构比为12.3:46.9:40.8，同比第一产业降低了0.8个百分点，第二产业降低1.3个百分点，第三产业提高2.1个百分点。固定资产投资1457.49亿元,同比增长13.3%；社会消费品零售总额556.81亿元，增长10.7%。主导资源采掘业总产值占规模以上工业总产值比重9.3%，同比降低2.1个百分点，比计划降低1.3个百分点；R&D投入占GDP的比重2.7%，同比提高1.2个百分点，比计划提高1.1个百分点；规模以上企业万元工业增加值能耗1.55吨标准煤，降低0.23吨标准煤，比计划降低0.12吨标准煤。

　　1、积极推进园区建设，工业集群优势凸显。全省突出“产业主导、工业主打”，积极推进园区建设，工业集群优势凸显。2017年,湖南资源枯竭城市工业完成增加值770.04亿元，增长6.0%，增加规模工业企业26家。2017年，耒阳市市经济开发区签约引进项目34个，总投资超过10亿元。中小企业园标准厂房和创新创业园全面建成租赁招商，广州花都皮具协会14家皮具箱包企业签约入驻，汇升生物、美蓓达科技等企业不断发展壮大，焱鑫有色金属、诚松新材料等企业积极筹备上市。目前，园区已基本形成了食品加工、制鞋、机械制造、电子信息等四大产业板块。常宁市加快两大“千亿产业链”建设，着力完善产业链，创新产业发展平台，推进工业发展提速换档。通过抢抓有色产业大整合的机遇，全力打造水口山铜铅锌产业基地；抢抓广东增城纺织产业整体转移的机遇，引进牛仔服饰全产业链，投资100多亿元建设湘南纺织产业基地。2017年常宁市新增规模以上工业企业12家，培育高新技术企业6家。

　　2、加速淘汰落后产能，积极培育新兴产业。全省深入推进供给侧结构性改革，加速淘汰落后产能，坚持创新引领激发新动能，加快产业结构转型升级，质效进一步提升。冷水江市新旧动能加速转换，新能源、新材料、生物医药等新兴接替产业蓬勃发展，钢铁、有色、化工等传统产业加速转型升级；冷钢聚焦主业，创新管理，迎来了企业发展最好的时期，2017年，实现销售收入406亿元，利润12.9亿元，继续跻身中国大型企业500强、中国制造业500强。资兴市致力打造“中国东江湖?绿色数据谷”，东江湖大数据中心一期正式运行，东江湖（云巢）大数据产业园获批湖南省大数据产业园；成功举办首届大数据招商活动，引进华为、中兴、阿里巴巴、金鹰卡通、国家超级计算长沙中心、三分地环保等一批大数据企业。2017年资兴市新增高新企业3家，全市战略性新兴产业、新材料产业、高新技术产品企业总产值同比分别增长4%、10%、9%。

　　3、立足资源优势和产业特色，推进一、二、三产业融合发展。主动适应经济发展新常态，用工业理念发展农业，以市场需求为导向，以制度、技术和商业模式创新为动力，以新型城镇化为依托，推进农业供给侧结构性改革，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系。涟源市紧紧抓住省级特色县域经济农副产品加工产业重点县、湖南省农村一、二、三产业融合发展试点县市的建设契机，积极推进桥头河现代农业综合产业园提质升级改造，成功入选“国家农村产业融合发展示范园”、“湖南省现代农业特色产业园省级示范园”、“湖南省现代农业十大产业集聚区”；积极推广“公司+基地+农户”的现代农业发展模式，建立配套种植基地面积32万亩，带动农户7万多户，不断增强产业带动能力。资江旅游度假区成功创建3A级景区，铎山镇“牛韵小镇”入选第三批湖湘风情文化旅游小镇创建名单；冷水江市加快推进一、三产业有机融合，全力扶持和鼓励电商产业及新兴业态发展，出台《冷水江市电子商务产业和“创客经济”发展扶持奖励办法》，2017年，电子商务交易额突破10亿元，带动就业达1000余人。

　　（二）加快补齐民生短板，民生改善彰显新成效

　　湖南资源枯竭城市始终把改善民生作为转型发展的出发点和落脚点，突出补短板守底线，加大民生事业投入，公共服务能力得到有效提升。2017年，在财政收支压力加大的情况下，民生投入继续增加，民生支出187.07亿元，占财政总支出的78.1%，同比提高1.5个百分点，比计划提高1.0个百分点；城镇新增就业人员26.40万人，增长1.1%，完成计划的96.5%；城镇居民最低生活保障覆盖率99.3%，提高0.5个百分点，高于计划0.2个百分点；城镇基本养老保险参保人数85.24万人，增长19.7%,比计划增长19.4%；城镇居民基本医疗保险参保70.87万人，增长9.4%，参保率与计划基本持平；棚户区改造面积207.66万平方米，增长76.4%，高于计划107.2%。城镇居民人均可支配收入28939元，增长8.3%；农村居民人均可支配收入14887元，增长9.2%；实现83个贫困村脱贫出列，59944名贫困人口脱贫，易地扶贫搬迁16571人。

　　1、加强社会保障体系建设，稳步提高保障水平。加强城乡社会保障体系建设，实施全民参保计划，统筹城乡社会救助体系，大力发展社区养老，稳步提高保障水平。耒阳市狠抓社会保险服务工作，加大五险参保费用征缴力度，严格落实各项保障政策，确保城乡居民全覆盖；高度重视征地拆迁安置工作，严格执行赔偿标准，加大安置房集中建设力度，落实好失地农民养老保险政策，保障农民合法权益；关爱特困人员、低保户、空巢老人、留守儿童、残疾人等特殊群体，推进实施“基本医疗+大病保险+医疗救助”模式；大力提升养老服务水平，加快城区中心敬老院公建民营步伐，圆满完成上级下达的新增养老床位建设任务。

　　2、开展美丽乡村建设，优化乡村环境。以“固优势、补短板、扩亮点、抓产业”为目标，全面提质、全域推进美丽乡村建设。资兴市整域推进美丽乡村试点，全面实施美丽乡村建设四年行动计划，重点打造白廊环湖路、流华湾、大王寨等示范片区，启动集中建房点72个1567户，获评“中国美丽乡村建设示范县”。冷水江市积极开展人居环境重点整治，谭家、洞下等10村村庄环境面貌焕然一新；投入财政奖补资金95万余元，对14个美丽乡村示范创建村66栋房屋进行了风貌改造，被评为全省全市域推进美丽乡村示范县市、全省美丽乡村建设先进县市。

　　3、推进精准扶贫工作，决胜脱贫攻坚。围绕“精准扶贫、不落一人”总要求，积极探索扶贫开发新思路新机制，拿出了一系列过硬举措，扎实推进精准扶贫、精准脱贫取得新成效。涟源市创造性地在娄底高新区设立扶贫产业园;特色种养业、农产品深加工、乡村生态休闲旅游等领域65个市级以上龙头企业，通过土地流转方式在54个贫困村建设示范种植、养殖基地。2017年，涟源市实现驻村帮扶、联村帮扶、结对帮扶“三个全覆盖”，圆满完成年度35个村30552人减贫任务。常宁产业扶贫精准施策，帮助成立扶贫合作社121个，流转土地19000多亩，大力发展油茶、烤烟、光伏发电等富民产业；遴选建立油茶、茶叶、光伏发电等产业扶贫项目137个；整合涉农资金1亿元，采取委托帮扶方式，让贫困群众与企业建立发展共同体，以金融扶贫贷款入股等方式共享发展红利。

　　4、推进保障性住房建设，居者有其屋。为改善低收入家庭的住房困难，各资源枯竭城市加强棚户区改造、公租房建设以及廉租房补贴发放。2017年，耒阳市棚户区改造总户数4336户，总面积56.7万平方米，总投资33.9亿元；用足用活住房保障政策，将公租住房延伸至乡镇、学校、卫生院和工业园区，共建设公租住房项目68个，4760套，总投资约2.5亿元，彻底改善了乡镇、“七所八站”、基层卫生院、学校和园区务工人员等的居住条件。常宁市共实施棚户区改造货币安置项目6个，其中城区片3个项目，乡镇片3个项目，共涉及棚改对象1567户，需拆除房屋总建筑面积20.4万余平方米，总投资12.46亿元，已全部实行货币化安置；工矿棚改房建设项目997户，其中大堡煤矿588户、阳市炼焦厂409户。冷水江市加强廉租住房租赁补贴发放工作，对全市低收入住房困难家庭进行重新核实，并按照2016年廉租住房租赁补贴最低收入和低收入住房困难家庭人平补贴标准按季发放租赁补贴，共发放2544户，160.7385万元。

　　（三）转型机制不断完善，环境整治实现新突破

　　湖南资源枯竭城市在重点项目建设、新兴产业发展、经济社会发展环境整治等方面，完善了相应配套政策。扎实开展“大气、水、土壤”污染防治工作，对重点企业污染源进行了集中整治，取得了新突破。2017年，环境污染治理本年完成投资总额16.52亿元，同比增长26.0%，比计划增长18.4%；城市污水处理率90.5%，提高1.3个百分点，比计划低0.7个百分点；主要污染物排放总量15.08万吨，减少10.7%，比计划减少2.6%；一般工业固体废物综合利用率95.4%，提高2.8个百分点，比计划提高2.2个百分点；历史遗留矿山地质环境恢复治理率39.4%，提高7.2个百分点，比计划低2.3个百分点。

　　1、压实责任，强化项目落实。始终坚持把项目落实工作作为“一把手”工程，实行党政主要领导亲自抓。健全完善绩效考核体系，加强资金监管，将项目落实工作纳入各部门年度绩效目标考核。层层压实转型责任，落细推进措施。冷水江市完成年度大气污染治理项目12个，金竹山电厂3台机组完成脱硫脱硝超低排放改造；振强锑业、艳山锑业等涉锑企业烟气脱硫改造工程基本完工。常宁市成功实施湘江保护与治理“一号重点工程”、循环化改造试点、重点生态功能区、保障性安居工程、骨干灌区改造等一批重大环境治理、产业升级、功能设施项目。

　　2、狠抓问题整改，实施环境治理攻坚战。狠抓中央环保督察交办问题整改，实施环境治理攻坚战，开展大气、水、土壤污染防治。涟源市全面整改中央环保督察组交办的环保问题，按照“控源减污、生态扩容、治理修复、消减风险”的治理思路，集中财力重点实施流域内工业污染整治、城镇生活污水集中处理、农村农业污染防治、流域生态系统保护等4大类14项重点工程，彻底解决湄水河流域水环境问题。资兴市大力实施环境突出问题专项整治，餐饮油烟、扬粉尘、小东江沿线农家游、东江湖水上餐饮及网箱污染等治理工作取得阶段性成效。

　　二、转型发展面临的矛盾和问题

　　近年来，在国家资源枯竭政策扶持下，全省资源枯竭城市转型工作成效显著，但转型发展过程中依然面临着许多问题和困难。

　　（一）产业转型急需走出阵痛期

　　湖南资源枯竭城市一些实体经济困难较多，新旧动能转换不足，经济下行压力仍然较大。过去长期依赖资源，产业结构失衡。近年来大力推进产业转型升级，关停淘汰了大批落后产能，但新的接续替代产业成长周期较长，产业青黄不接的现象仍然比较突出。一些新建项目尚未完全达产，一些项目产业基地正处在建设中，短期内难以形成有效产能。水源环境保护的要求越来越严，先后实施了网箱退水上岸、退果还林、生猪退养等措施，库区群众的种植、养殖等主导产业受到较大影响，部分群众甚至面临断崖式返贫的风险。

　　（二）污染防治仍然处在攻坚期

　　近年来，加强污染治理、环境保护与生态修复，取得了阶段成效，但生态环境治理与修复任务仍然非常艰巨。如矿区废渣等固废的处置、重金属污染土壤的深度治理、河道底泥的治理等都是庞大而长期的工程。随着生态文明建设的推进，对环境保护和生态修复的要求也越来越高。为保护青山绿水，一些自然保护区内所有矿山企业需要全部退出；湘江等河流沿岸畜禽养殖行业要退养。这些企业退出后，后续的生态修复工程仍很艰巨。采煤沉陷区、矿山地质环境破坏区域、工业废弃地、地质灾害点等生态修复和环境治理等工程量也非常大，同时，矿区群众生产生活条件也亟待改善。

　　（三）转型发展建设资金缺口大

　　为化解历史欠账，资源枯竭城市经济社会发展各个领域都需要大量资金，特别是产业园区基础设施、城市建设、乡村振兴建设、生态环境治理、地质灾害防治、社会保障等领域投入资金缺口巨大，湖南资源枯竭城市中部分市级财力仅能保工资、保运转、保民生，建设资金严重短缺。一些矿业的社会职能移交地方政府后，经常性支出和社会保障支出每年增长14%以上，企业养老保险基金缺口巨大。近年来，个别市为加快各项建设、推进经济社会转型，背负了一定的政府债务，虽然债务总体处在绿色可控空间，但未来几年是政府债务偿还的高峰期，风险防范和控制急需加强。同时，财政收支矛盾短期内难以克服，一方面脱贫攻坚、民生补缺任务艰巨，刚性支出不断增加，另一方面传统税源相对萎缩，新的财源项目成长较慢，加剧了财力保障方面的困难。

　　三、对策建议

　　湖南资源枯竭城市转型发展步履维艰，在积极争取国家政策、财政等支持的同时，主要靠激发内生动力，积极探寻资源枯竭型城市发展的新途径。

　　（一）加大财政税收支持力度

　　中央财政对资源枯竭城市转移支付政策的实施，有力地支持了这些城市经济社会发展重点领域的建设，缓解了历史遗留问题，使城乡面貌发生了积极的变化。目前，湖南资源枯竭城市转型升级虽已初见成效，但总体正处于爬坡上坎的关键时期，一些困难和问题仍然突出，财政自我造血能力还不足以支持转型升级任务的完成，转型工作还需久久为功。在这个关键时期，财政税收支持是不可或缺的因素。因此，需要延长对资源枯竭城市转移支付时间年限，加大对生态环境治理的支持力度，对符合产业政策的重大接续产业和替代产业实行税收减免，促进资源枯竭城市新兴产业发展。

　　（二）多元发展，跳出产业衰退循环

　　采取多元发展战略，发展循环经济，跳出产业衰退循环。资源型产业处于产业链的上游，利润率很低，资源的消耗使城市的积累能力弱化，生产成本不断提高，对资源的强烈依赖又导致在市场分工中只生产初级产品，产业结构产生不断低级化。在这种情况下，以“减量化、再利用、资源化”为原则，高效循环的利用资源，同时培育新的经济增长点，培养接续产业，变资源优势为市场优势、产品优势，进而形成特色的产业链优势，而且把利润转移到关联行业和其他产业，积极发展高新技术、化工、食品、纺织、医药等其他的支柱产业。

　　（三）优化产业结构，一、二、三产业协调发展

　　实施产业结构优化战略，确保产业政策与城市政策的统一调整和优化产业结构，是资源枯竭型城市转型的重要途径和首要任务。积极发展一、三产业，形成一、二、三产业协调发展的新格局，要培育新的增长点，使产业结构向多元转变，减轻对资源的依赖，实现可持续发展。处理好传统产业和新兴产业的关系，要改造和提升传统产业，提高其科技含量和附加值，延伸产业链。正确发挥城市政策对需求结构的引导作用，坚持资源条件的可行性、产销双方的一致性、经济效益的择优性，以市场化、产业化、社会化为方向，有选择地发展一批高新技术产业，提高经济的整体竞争力。

承办：农经队
执笔：杨鸿雁
核稿：徐    林
责编：钟军德