衡阳城镇化水平发展情况分析

城镇化是现代化的必由之路，是推动社会进步的基本动力。近年来，衡阳市奋力建设国家区域重点城市和省域副中心城市，扎实推进区域中心化进程，城镇化建设成效显著，城镇化水平稳步提升，为经济发展发挥着越来越重要的作用。

一、发展现状

（一）城镇人口和城镇化率稳步提升

从历次人口普查数据来看，2000年—2020年，衡阳市城镇人口数量增长，城镇化率提升，呈现“双上升”势头。2020年，衡阳市城镇常住人口360.63万人，比2000年增加了179.51万人。其中，2000年—2010年增加了136.98万人，2010年—2020年增加了42.53万人。与此同时，衡阳市常住人口城镇化率持续上升，从2000年的26.69%上升到2020年的54.27%，20年间上升了27.58个百分点，实现翻番，年均提升1.38个百分点。其中，第一个10年（2000—2010年）上升了17.81个百分点，第二个10年（2010—2020年）上升了9.77个百分点。

（二）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距明显

衡阳市户籍人口城镇化率呈逐年上升趋势，从2010年的21.59%提升到2020年的30.89%，10年间上升了9.3个百分点，年均提升0.93个百分点。2010年—2020年，虽然衡阳市户籍人口城镇化率呈上升趋势，但一直低于常住人口城镇化率，且两者差距呈扩大趋势。截止2020年两者相差23.38个百分点，说明衡阳市人口户籍变更落后于实际迁移，半城镇化现象明显，农民变市民质量有待进一步提高。

（三）城镇化率与全省水平相比差距扩大

衡阳市常住人口城镇化率不断提升，但与全省水平相比，呈现“低开高走再回落”态势。2000年衡阳市常住人口城镇化率低于全省平均水平，经过7年时间不断发展，2007年超过全省平均水平，但在2007年—2012年间，两者差距逐年缩小，自2013年开始，衡阳市常住人口城镇化率又被全省超越，且与全省平均水平的差距持续扩大，2020年已低于全省平均水平4.49个百分点。

（四）城镇化率与省内一类市州相比排名靠后

根据全国第六次人口普查结果显示，2010年衡阳城镇化水平排在长株潭岳之后，居市州排名第五位。在后续发展中，2014年被郴州超越排名第六。

（五）各县市区城镇化进程发展不均衡

城区城镇化水平发展较高，2020年全市城区（含南岳）平均城镇化率达到88.34%，5个区的城镇化水平在全省各区中均排在前列。县域的城镇化率普遍偏低，7个县的人口总数为528.42万人，占了全市总人口的79.52%，但其中城镇人口却只有236.92万人，只占了全市城镇人口的65.73%。平均城镇化率只有44.62%，低于全市平均水平9.65个百分点。 7个县中城镇化率达到50%以上的只有1个（常宁市）。县域城镇化发展滞后是影响全市城镇化进程的关键因素。

二、存在的问题

（一）劳动人口外流严重，透支城镇化发展潜力

衡阳市位于湘南中心城市，交通便利，人口众多，但工资收入水平不高，外出长沙以及广东打工成了许多人的就业选择。“七人普”数据显示，全市劳动年龄（16-59岁）人口为381.17万人，比2010年减少80.93万人，劳动年龄人口占比从2010年的64.64%下降到57.36%，降幅超过7.28个百分点。劳动力人口是最具有消费能力的群体，大量外流将会对地区的消费与投资产生不利影响，相当一部分青年人在外地成家立业，父母把毕生的积蓄用于孩子的婚房、婚车购置，进一步削弱了全市经济发展潜力，间接减弱了今后城镇化率的提升潜力。

（二）土地后备资源不足，与城镇发展矛盾凸显

人口城镇化必然带来土地城镇化，从衡阳市城镇化发展历程来看，土地资源依赖程度较高。近10年衡阳市城镇建设用地年均增长是城镇人口年均增长的3倍左右，人口增长与土地的发展严重不匹配。在当前国家加强土地调控，坚持实行最严格的耕地保护制度的背景下，据国土部门调查成果显示，全市实有耕地和永久基本农田实有耕地面积分别是3615.10 平方公里、2855.70平方公里，均未达到 2020年规划目标。城镇用地需求还将保持持续增长，但耕地后备资源已严重不足，耕地保护与城镇发展矛盾日益凸显。

（三）空间布局亟待统筹，城市宜居品质有待提升

中心城区发展面临空间瓶颈，行政区面积仅占全市3.4%，制约城市综合实力的提升。从地理位置来看，老城中心综合服务能力不断下降，华新副中心除行政服务外其他功能均不完善，酃湖文化副中心人口聚集也尚未实现。从文化功能来看，历史城区格局保护有待加强，历史文化空间感知度不高。从居住环境来看，城市山水环境特色塑造不足，滨江岸线公共性不高，缺少城市客厅和亮点空间。从公共服务来看，体育、文化和养老等类别公共设施短板明显，城市整体发展和品质均有待提升。

（四）产业结构层次不高，带动城镇化发展作用不强

产业兴则城镇兴，产业是就业和税收的源泉，为城市发展提供物质基础，城市发展又会改变自身禀赋结构，要求产业随之转型升级。根据发达地区成功经验显示，城镇化能否实现持续发展在很大程度上取决于其主导产业能否顺应资源禀赋结构的变化完成转型。从全市第二产业来看，还是主要集中在传统产业和一般制造业，高新技术产业较少，产业转型升级面临“质”的提升。比如，常宁市长期依赖传统的化工、有色冶炼产业支撑发展，依赖消耗资源实现扩张，随着劳动力与土地成本快速上升，发展优势逐步弱化，发展空间不足、发展动力不够，迫切需要“补链强链”，向“专精特新”方向发展培育新的主导产业、形成新的产业优势，来推动城镇化进程。

（五）城镇属性村建设不足，城乡划分中城镇占比较低

城乡划分是测算城镇化率的重要依据，根据《统计上划分城乡的规定》明确“以我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，将我国的地域划分为城镇和乡村”。城镇化率就是由城镇属性行政村的常住人口除以总常住人口得出。2022年全市村级单位2789个，其中城镇属性954个，乡村属性1835个（主要集中在县域），城镇占比34.21%，比常德、岳阳分别低9.87、14.29个百分点。县域发展规划时没有重视村级建设，大量行政村没能达到统计上城镇属性标准，从而导致城镇化水平较低。

统计上的城镇主要是指市辖区、县（市）、镇政府驻地及实际建设（包括住房、公共设施、绿地等规划用地）直接或间接连接到的居民委员会和其他区域。即乡村属性的村庄若能与相邻镇、街道任意一个城镇属性的村委会和居委会建设连接，或两村间无实际建设连接的距离小于50米间隙，即可归为城镇属性。

三、对策及建议

党的二十大报告提出：要推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。衡阳“十四五”规划提出到2025年常住人口城镇化率目标是62%左右，实现约10万农业转移人口市民化，中心城市建成区常住人口规模达到170万人左右。要想达成这一目标，推进高质量发展仍需继续努力：

（一）加强政策引导，打造县域城镇化进程新的增长极

县城是我国城镇体系的重要组成部分，也是全市目前的短板所在。一方面，以《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》为依托，坚持“一县一策”，形成不同县域之间以及县乡（镇）合理分工和良性互动，满足农民到县城就业安家需要。目前全市7个县都根据自身情况制定了县城城镇化实施方案（2022-2025），下一步要合理把握县城建设的时序、节奏、步骤，推动县城补短板强弱项，增强县城综合承载能力，及早取得实质性进展。另一方面根据《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》精神，不断加快实现搬迁人口市民化、就业多元化、产业特色化、基本公共服务均等化、社会治理现代化，全面转变搬迁群众生产生活方式，让他们“留得住”、“有发展”，增强“尊严感”、“价值感”。

（二）优化空间布局，增强城区承载能力

2022年衡阳乡村人口数296.39万人，有大量的乡村人口可以往城市迁移，城镇化潜力巨大。应充分发挥市域中心城区辐射功能，系统推进城市品质提升。优化调整功能区规划，着力推动低端制造业、低附加值企业向主城区以外工业园区转移，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细化和高品质转变。不断加快主城区的交通基础设施、市政基础设施、公共服务设施、商业服务设施及保障房建设。增强城市吸引力，引导人口、资源向城市集中，促进人口就地就近城镇化。

（三）提升产业能级，以产业高质量发展助推城镇化进程

聚焦“一核两电三色四新”十大主导产业和14 条产业链，在提升产业能级上奋勇争先。坚持把工业制造业作为强市之基，构建现代化的产业体系。一是做大做强产业链，提升核心竞争力。加快新一轮技术改造，依托互联网、大数据、人工智能，精准采集并对接用户需求，发展个性化定制、网络精准营销、云制造等新业态，助推化工、有色、钢铁、食品加工、工程机械等传统制造业向高端化、智能化、绿色化改造提升，推进传统产业从产业链中低端向中高端迈进。二是壮大产业园区，提升产业集聚力。始终把园区作为产业发展的主战场，加快调区扩园、基础提质、赋权强园，多申创几家国家级经济开发区，同时持续优化营商环境，加强环境保护，让园区办事更方便、发展更绿色、生产更安全。

（四）强化数字支撑，动态监测流动人口趋势

剩余劳动力大量向外转移是衡阳市的现状，需要结合本市实际情况，加强对外出务工人员的监测，为完善引导人口“回流”政策提供数据支撑。其一，推动各地区各部门人口信息共享，建立完整、立体的流动人口大数据信息服务平台，动态掌握本地流动人口总量、流出地状况、分行业流动状况、享受基本公共服务情况、公共服务诉求状况、社会保障状况等，为各部门、各机构提供精准化公共服务赋能、降本、提质、增效，为政策提供数据支撑。其二，健全农业转移人口市民化基础数据采集体系，加强对跨地区落户人口、城中村改造（含城乡属性调整）、易地扶贫搬迁进城等不同性质落户人口规模和投入的统计和监测，为落实政策和分配资金提供可靠基础数据。

（五）稳步提高城镇属性的行政村占比

要推进县乡村功能衔接互补，促进县域基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，增强县域对乡村的辐射带动能力。尤其是与城乡、镇乡结合地区接壤的村、居委会，通过合理规划建设，有序推进城镇地域的扩展。大力补足乡村基础建设薄弱的短板，不断提升基层公共服务水平，积极推动城乡社区治理和服务创新，让群众真正享受到现代化的城镇便利。

[供稿：衡阳市统计局 社会科]
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