湖南流动人口就业状况及社会保障问题研究

　　流动人口问题一直受到社会的重点关注，本文以湖南省2010年第六次全国人口普查资料为基础，参考相关部门统计调研资料，从湖南流动人口的就业状况分析入手，提出湖南流动人口生存发展中需要关注的问题，探讨建立流动人口社会保障和公共服务体系以及提出户籍制度改革有关建议。

　　一、流动人口就业状况分析

　　第六次人口普查数据显示，湖南省流出人口1239.57万人，其中流向其他省市区的人口达到527.27万，比2000年的430.69万增加了近100万。从省内流动人口看，湖南省境内的流动人口注1为686.09万人，和2000年第五次人口普查的439.57万人比较，增加了56%，占常住人口的比重由6.94%上升到10.44%。

　　㈠流动人口分布集聚效应明显，近九成流入城镇。地区之间经济文化社会发展的差距，是吸引人员流动的主要因素，城镇地区，特别是交通比较发达地区是流动人口流入的首选地。湖南省686.09万流动人口中，615.40万流入城镇地区，占流动人口的89.7%，城镇地区流动人口占常住人口比重达到21.63%。从流动人口在14个市州的分布看，长沙市的流动人口最多，达166.82万，占全部流动人口的24.31%。由于大量流动人口聚集，使得流动人口占常住人口的比重上升，长沙市达到23.69%，株洲市为13.96%、湘潭市为12.58%。

　　从外省来的流动人口在市州分布看，外省来的流动人口主要集中于长沙和株洲、岳阳、郴州、怀化，这5个市集中了外省来的68.36%的流动人口。长沙市是湖南省会城市，长株潭两型试验区的中心，岳阳、郴州、怀化三市分别是湖南省的北、南、西大门，株洲、岳阳、郴州位于我国老干道的京广线，怀化市虽然地处湖南省境内的西部，但它自古就有“黔滇门户”、“全楚咽喉”之称，是我国西部和西南主要交通要道，普查数据显示贵州、云南两省流入湖南境内的流动人口有21.6%集聚在怀化市内。

　　㈡流动人口构成劳动力因素活跃，劳动适龄人口比重超过80%。人们进行流动都有其明确的目的，从湖南流动人口流动原因看，属于务工经商、工作调动、学习培训等经济型原因的占了56.94%，特别是省外来的流动人口，这一比重达到70.68%，说明流动人口中劳动力因素活跃。从流动人口的年龄构成和全省常住人口数据比较看，这一特征更为明显。流动人口中15—64岁劳动适龄人口占了84.32%，比常住人口的72.61%高出11.71个百分点。

　　流动人口向城镇集聚，使城镇地区人口年龄结构发生变化。从城镇流动人口年龄构成与城镇常住人口数据比较（见表）看，15—64岁劳动适龄人口比重，流动人口中：湖南省为84.32%、城镇地区为84.32%、长沙市为90.02%；常住人口中：湖南省为72.61%，城镇地区为76.18%，长沙市为77.41%。这些数据说明，由于流动人口的涌入，有效弥补了城镇劳动力资源的不足，另一方面也印证了大量年轻的流动人口为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了加快工业化进程对劳动力的需求，使城市在过去20多年中享受了巨大的“人口红利”。

人口年龄构成数据表

单位：%

　　从从业人员三次产业构成看，流动人口第一产业就业的占8.61%，第二产业就业的占26.55%，第三产业就业的占64.84%；而全省从业人员一、二、三产业比重分别为55.88%、19.34%、24.78%。流动人口二三产业比重达到91.39%，比全省的44.12%高出47.27个百分点。流动人口从业人员三次产业分布构成的这些数据，说明湖南流动人口绝大部分是由农村转移出来的农民工构成，而且农村转移劳动力基本上在非农产业就业。

　　㈣流动人口职业构成广泛，劳动密集型成流动人口主流职业。流动人口职业构成呈现三个特点：一是流动人口职业构成广泛，在七大职业中都占一定比重。其中，流动人口从事农、林、牧、渔、水利业生产人员比重仅为8.42%，大大低于这个职业中常住人口55.64%的占比，而其他职业流动人口比重都高于常住人口。二是七大职业中，流动人口在商业、服务业和生产、运输设备操作人员及有关人员就业比重最高，分别达到46.33%和24.39%，比常住人口高出30.37和5.99个百分点，说明流动人口主要在服务业和劳动密集型岗位就业。三是流动人口中的男性更多集中在运输、建筑、冶金、建材、采矿等重体力行业，而且大多在一些苦、脏、累、险岗位，其中建筑业、采矿业行业男性高达85%。

　　二、流动人口生存发展中需要关注的问题

　　在湖南经济社会发展中，流动人口做出了积极贡献，他们工作在城市各个角落，脏、累、苦、险的工作基本上都是外来农民工在承担，城市环卫、家政服务、餐饮服务已经离不开农民工，大量的外来农民工对城市的建设和发展贡献了自己的力量。但是，相对于户籍人口而言，流动人口始终游走在城市的边缘，他们虽然在城市中谋生，但由于在教育、知识、信息、资源等方面存在的不平等，使其成为就业人口中的弱势群体，流动人口生存发展存在较多问题。

　　㈠签订劳动合同比率低，流动人口流动频繁。2011年四季度湖南省统计局进行的劳动力抽样调查中，调查了3565名雇员签订劳动合同情况，签订了劳动合同的占61.2%，没有签订劳动合同的占38.8%。劳动合同签订率虽然有61.2%，但是其中签订1年内短期合同的达到74.8%。这种短期合同的存在，实际上到期日就是农民工的失业日。人员流动的目的主要是谋生，当流入一个城市没有找到合适的工作，流动人口马上会进入下一个城市，继续寻找工作。劳动合同签订比例不高，直接导致流动人口频繁流动。从流动人口流动时间看，流入时间在“半年至一年”的比重为25.73%，流入时间在“一年至二年”的为22.99%，两者合计达到48.72%，说明湖南省流动人口呈现典型的短期流动特征。

　　㈡劳动时间长劳动强度大，流动人口主要在低端市场就业。2010年普查数据显示，流动人口主要在低端市场就业，劳动时间长且劳动强度较大。从劳动者周工作时间看，流动人口从业人员周平均工作时间为49.22小时，比常住人口从业人员的42.21小时高出7.01小时，流动人口每周几乎比常住人口要多工作一天。流动人口从业人员周工作时间超过50小时的行业分别有：批发和零售业（52.60小时）、住宿和餐饮业（52.52小时）、居民服务和其他服务业（52.06小时）、交通运输、仓储和邮政业（50.70小时）、建筑业（50.42小时）、文化、体育和娱乐业（50小时）。在这几大劳动时间长的行业中，批发和零售业、住宿和餐饮业两大行业流动人口劳动者占全部从业人员比重达到27%。超长劳动时间、超高劳动强度在流动人口就业中较为普遍。

　　㈢社会保险参保率低，流动人口社会保障普遍缺失。从2011年四季度湖南省统计局进行的劳动力抽样调查数据看，在调查的6312名就业人口中，有20.4%没有参加任何养老保险，而流动人口中没有参加保险的比例则更高。据2010年国家人口计生委对流动人口实施的动态监测调查数据显示：就业的流动人口中，52.0%没有参加任何社会保险，特别是在工伤风险较高的采掘、制造、建筑业中，参加工伤保险的比例分别为58.4%、48.9%和25.1%，远未达到《工伤保险条例》规定的全部参保的要求。

　　㈣以租赁住房为主，流动人口住房状况有待改善。从2010年人口普查数据看，外来务工经商人员住房来源中，有59.9%的外来务工经商人员是在流入地租房居住，大大高于城市常住人口17.57%的比重。据此推算在湖南省城市租赁住房总数中，约60%的是由外来务工经商人员租住。从住房用途分析，将住房作为“生活用房”同时又“兼做生产经营用房”的比重，外来务工经商人员占14.66%，而常住人口只有2.66%。这些数据说明外来务工经商人员的住房主要以租住为主，同时为了节约租房费用，不超过自己能承受的最高房租，还有近15%的人住房同时也作为生产经营场所。

　　三、对流动人口生存发展等问题的思考及建议

　　目前我国已经逐步建立起与经济发展水平相适应的社会保障体系，但流动人口保障问题却严重滞后，为流动人口提供的社会公共服务则更是缺乏。随着未来人员流动的更具广泛性，特别是20世纪80年代以后出生的第二代农民工的涌现，流动人口这样一个特定的社会群体，其保障和公共服务体系的建立，是一项涉及到社会公平的“基础设施”建设，更是经济社会协调发展和建设和谐社会的必然要求。

　　㈠逐步在大中城市建立“流动人口居住证”制度。与摆脱贫穷为根本动因的第一代农民工相比，20世纪80年代出生的第二代农民工到城市务工经商的目的，是为改变生活方式和寻求更好的发展机会，是为了融入城市的主流社会。因此在城镇化的进程中，要充分考虑在城镇长期居住的农村流动人口，特别是新生代农民工的需求，促进农村居民有序进城落户，积极探索户籍、土地、就业、住房、社会保障联动的改革措施。

　　近二十年来，尽管户籍制度改革的呼声很高，实际上立刻并彻底废除户籍制度是不可行的，只能用渐进的方式逐步完善这个制度。我们建议逐步在大中城市建立全国统一的“流动人口居住证”制度，对流入城市的农村居民给定一个居住时间限定，如在城市居住达到规定年限后，流动人口取得“流动人口居住证”视为城镇居民。给予他们与城镇居民相同的基本权利，同时保留流出地农村居民的一部分权利，主要是对土地的权利，为流动人口保障消除身份上的障碍。取得“流动人口居住证”的农村居民不论流动到那个城市工作，都可以参加城镇社会保障，时间累加计算。即便是中断工作期间，也视为城镇居民一样，可以自行缴费，达到一定的退休年龄，即可以拿到养老保障金。

　　㈡建立全国统一的社会保障体系。由于流动人口高度的流动性，当他流入一个城市时，是否定居又是一个未知数，在目前“两元化”户籍制度下，其社会保障要融入流入地实现链接，在操作层面上确实有其难度。虽然难度很大，但是建立全国统一的社会保障体系是我们最终的目标。

　　1、实现全国省市间社会保障资金无条件相互划拨转移。2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》正式施行。明确规定：农民工不管在哪里工作、参保，不管在一家企业、一个城市参保时间多长，其记录都可以由政府累积起来。这样，农民工可以比较容易地累积到参保15年的标准，从而达到法定年龄后，不管是留在城市工作，还是回乡养老，都可以从当地的政府机构领到养老金。这一新的保险法施行，首要的条件就是省与省之间资金的相互划拨转移国家必须统起来，人员流出省必须将个人和统筹部分资金全部转入到流入省，方可保障农民工的合法权利。目前湖南省已经实现省内统筹，个人和统筹两部分市州之间无条件转续，流动人口在省内任何城市打工，其保障都跟随本人到打工城市，即便是回到家乡务农，只要有15年累计缴费年限，到规定年龄就可以在家乡领取养老保险金。

　　2、研究探索“城市保障”和“农村保障”的链接通道。目前湖南省正在进行新型农村社会养老保险试点，据劳动部门统计，截止2011年末，新型农村社会养老保险试点已经扩大到96个县，登记参保人数为2733.8万人，全年已经有628万农民领取了养老金。但是城市和农村居民保障还是两个渠道，之间没有链接和转换的通道，当人员流动时，如何确保他们的保障能够自由流通，还是一个重大的课题。我们建议有关部门及早研究探索将城市养老保障和农村养老保障统一起来的链接通道。基本的思路：一是允许参保人员自由选择参保城市还是农村保障。当农民工在城市和农村之间流动时，按照他们的个人愿望，选择参保城市或者农村养老保障，也可以分时间段分别参保城市和农村养老保障；二是缴费年限合并计算。参保人员其城市养老和农村养老缴费年限分别计算，只要两者累加达到15年就可以领取养老保险金。三是折算系数计算养老金。养老金的计算，由于城市和农村缴费金额的差距，需按其城市、农村养老金缴费年限的比例，折算一个系数，测算出一个介于城市和农村养老金之间的额度领取。

　　㈢流动人口逐步享有城镇居民同等的社会公共服务。

　　1、劳动力流入地公共就业服务机构要普遍向外来流动人口开放，免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务。各地就业服务机构要收集适合流动人口特别是农民工的就业岗位信息，开发一些针对农民工的服务项目，有条件的大城市要专门建立流动人口公共就业服务场所，集中为他们提供免费就业服务。

　　2、妥善解决农民工子女教育问题。目前，流动人口子女接受义务教育大致有三种途径：其一不跟随父母在城市，而是回到户籍所在地入读；其二入读城市的公办学校，但可能需要交纳一次性赞助费。其三进入当地的民办学校，这类学校的学费大大高于公办学校。可以说，正是由于城市教育资源向流动人口的限定，造成了农村大量留守儿童这一社会问题的存在。要按照国家的统一要求，即以流入地政府为主，负责农民工子女的教育工作；以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学。同时农民工子女要与当地学生一样享受义务教育收费标准，使农民工子女接受教育的环境得到明显改善。

　　3、城市经济适用房和廉租房应逐步向流动人口放开。首先，允许在城市居住一定时间并具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房，为选择在城市定居的农民工改善居住环境。其次，要建设一些面向农民工的住房，向用人企业或农民工个人出租。同时鼓励企业利用闲置厂房等建筑改造低租金住房，解决农民工居住问题。

　　4、将流动人口完全纳入城市计划生育管理服务及公共卫生服务体系。据《中国流动人口发展报告》称：流动已婚育龄妇女计划生育免费服务项目中，避孕节育情况检查免费率为86.7%，上/取环免费率为69.7%，而户籍人口无论是在城市还是在农村，获得上述服务几乎全部免费。可以考虑建立全省性的管理模式，将流动人口的计生生育和计划免疫、妇幼保健等基本公共卫生服务视为城镇户籍人员统一对待。

　　注1：2010年第六次全国人口普查对于人员流动的定义：普查居住地和户口所在地的空间跨度为“乡镇街道”，时间跨度为“半年”。按照这一界定凡是离开户口登记地异地居住的人，都可以理解为流动人口。但是按普查资料界定的流动人口，包含了“市区内人户分离人口”，这部分人口不是实质意义上的流动人口，他们只是同一个城市内部因为搬迁、婚嫁等原因而形成居住地与户口登记地相分离的人，本文引用的普查原始数据剔掉了“市区内人户分离人口”。

　　　　　　　　　　  承办：人口就业处
执笔：邓  艳 雷  波 欧阳普
核稿：李跃辉
责编：黄湘冀