构建人本政绩体系 科学评价政府政绩

    地方政府是国家的基层政权，肩负着党和人民赋予管理地方经济和社会发展的神圣使命，地方兴旺是国家繁荣之源，地方发达是人民富强之本。提高各级地方政府行政能力、实现政府团队绩效最大化是政府管理始终追求的目的，是建设和谐社会、实现国富民强的重要保证。

    温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上的《政府工作报告》中关于加强行政能力建设问题时指出：“坚持以人为本、执政为民，牢固树立科学发展观和正确政绩观，大兴求真务实之风，严格执行统计法，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评估体系。”建立健全地方政府绩效评估体系，科学地评价地方政府的政绩，不仅能够推动地方政府努力实施战略计划、实现政府既定目标、促进政府持续健康发展起到十分重要的作用，而且，有利于地方政府全面准确地理解政绩的科学内涵，牢固树立科学发展观和正确政绩观，在全面建设小康、构建和谐社会的伟大实践中，不断创造出无愧于时代、无愧于人民的政绩。

    一、国内外研究现状分析

    地方政府政绩评价是现代公共管理的前沿课题，也是世界各国公认的难题之一。西方发达国家对政府绩效问题的研究认为，政府公共组织与企业组织在其组织属性、功能方面尽管有较大差异，但是，在管理方法的本质上没有任何区别。因而，在当今西方各国的政府管理改革过程中，绩效管理作为先进企业的成功经验得到政府的普遍吸收和借鉴，并且已演变成为当今西方各国实施政府再造、落实政府责任以及改造和评价政府管理的一个行之有效的工具。从目前情况看，西方许多发达国家在政府绩效管理方面，特别是绩效评价方面积累了较为丰富的经验，取得了一定成就。但是，仍然不能说已经取得了突破性的进展，理论的深入研究和实践的不断探索仍在继续之中。

    在我国，对于地方政府政绩评价大致经历了两个历史阶段：第一阶段，从建国初期至上世纪80年代中期。我国国民经济按照东方核算体系进行核算，在此背景下，建立了以工农业总产值为核心的经济评价体系。第二阶段，从上世纪80年代末至本世纪初，我国建立了新国民经济核算体系，以此为基础，建立了以GDP为核心的经济评价体系。两种评价体系尽管存在诸多差异，但是，在考核评价内容的本质上没有任何区别。其特点是以经济成果为主，而经济成果的大小又是以经济总量的多少、经济速度的快慢来反映的。

    以经济成果为主的政绩考核评价体系有其历史必然性，在我国建国以后至改革开放中期，我们几乎没有真正解决温饱问题，直到2003年，人均GDP才首次突破1000美元达到1090美元，从温饱型社会进入小康社会。在这种历史背景下，发展经济、摆脱贫困是各级地方政府的首要职责，作为百姓衣食父母的政府是经济建设的领导者和指挥者。因此，以经济成果为主考核评价政府政绩有过巨大历史贡献，这是毋庸置疑的。但是，在实现小康、全面建设社会主义和谐社会奋斗目标的新世纪，社会条件变化了，政府职能转变了，这种“经济挂帅、重物轻人”的政绩评价体系所暴露的问题越来越多。

    第一，不能反映科学发展观的要求。坚持以人为本，全面、协调可持续的科学发展观，是党中央从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。它既是国家实现小康社会近期目标和构建和谐社会远期目标的指导方针，又是衡量政府政绩的基本尺度。科学发展观的内涵极为丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展各个领域，既有生产力和经济基础问题，又有生产关系和上层建筑问题。而经济增长并不能代替社会进步，并不能自然解决社会方面的矛盾和问题，更不能简单地等同于小康社会目标与和谐社会目标。因此，经济挂帅的政绩评价体系不能反映科学发展观的要求。

    第二，不能反映“服务型”政府的职能。实现政府职能转变，建设“服务型”政府，是落实科学发展观、实现政府再造的最终目标。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。温家宝总理在十届人大三次会议所作《政府工作报告》中指出：“所谓服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品与服务的政府”。并指出，公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等”。政府主要为社会经济活动提供公共管理和社会服务，而不是充当社会经济活动的主体，政府主要是社会主义事业的保护者，而不是社会主义事业的建设者。而用以经济成果为主的传统评价体系来评价“服务型”政府的政绩，显然有失偏颇。

    第三，不能反映经济发展质量。GDP指标可以综合反映一个国家或地区经济活动的总量，GDP增长率可以反映经济总体发展速度。但是，不能准确全面地反映经济发展质量。例如，一辆汽车在公路上安全行驶不会增加GDP，而发生交通事故会带来GDP增量。不清洁生产会造成环境污染水土流失、高耗能生产会过度耗费资源，但会带来GDP增量，并且为了消除负面社会经济现象而进行的生产活动，也可以带来GDP增量。这种以牺牲环境、浪费资源为代价获得近期的所谓经济增长，无疑是有害无利的。1996年世界银行和有关部门的一项合作研究表明，1995年水和空气污染给中国造成大约540亿美元的经济损失，占当年中国GDP的6% —— 7%。联合国开发计划署委托瑞典斯德哥尔摩国际环境研究院完成，2002年6月发布的《中国人类发展报告》指出，中国目前是世界上经济最具活力的地区之一，然而这种增长和发展却是建立在长期环境退化背景下的。中国人口密度是世界平均值的3倍；人均自然资源是世界平均值的约1/2；其中人均水资源是世界人均水量的1/4。与此同时，单位GDP矿产资源消耗与能源消耗却是世界平均值的3倍；单位水资源面积污水负荷量是世界平均数的16倍；单位GDP二氧化硫、氮氧化物排放强度是OECD国家平均水平的8倍，是德国、日本的数十倍。因此，以GDP为核心的政绩评价体系不能反映经济发展质量。

    第四，不能反映人民生活质量。以人为本、提高人民生活质量是发展的最终目标，意大利文艺复兴时期提出的“人本”是相对“神本”的，当时是政教合一，神作为主宰。因此文艺复兴时期提出以人为本是人类历史上跨时代的革命。现在我国提出以人为本，是相对“物本”的。因为这些年我们重物轻人，一些地方一定要把形象工程搞起来，“美化”、“绿化”加“亮化”，但一提起社会保障、就业、医疗、教育，就摇头，就说没钱，是滞后的政绩评价诱导地方政府追求“形象工程”、“政绩工程”。一味追求经济指标、公共服务体系投入严重不足、人民生活质量被忽视，发生在2003年的SARS疫情和2004年的印度洋海啸灾难可以视为政府政绩考核评价体系反省的契机。如果以牺牲人民生活质量为代价获得一时的所谓经济增长，无疑是得不偿失，重蹈20世纪60、70年代很多发展中国家“有增长无发展”的旧辙。

    二、人本理论与政府目标

    我国是社会主义国家，1954、1975、1978、1982年历次制定颁布的宪法都明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，1982年宪法又将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”前面。这一切都表明，人民，只有人民，才是国家的主人。坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是科学的发展观。科学发展观总结了20多年来我国改革开放和现代化建设成功经验，吸取了世界其他国家在发展进程中的经验教训，概括了战胜“非典”疫情给我们的重要启示，揭示了经济社会发展的客观规律，反映了我们党对发展问题的新认识。

    马克思说过，未来的新社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。人与社会是一个问题不可分割的两个方面，社会是人的集合体，人是社会的人，社会是人的社会。全面发展的社会，要求全面发展的人，并为人的全面发展创造条件。社会主义社会是全面发展、全面进步的社会，社会主义现代化事业是物质文明、政治文明和精神文明协调发展的事业。因此，没有人的全面发展，就不可能有社会的全面发展，同时，人的全面发展也只有在全面发展的社会中才能实现。

    坚持以人为本，实现人的全面发展，是科学发展观的本质和核心，是科学发展观的精髓。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和实现人的全面发展，一切为了人民，一切依靠人民，坚持立党为公、执政为民。具体地说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众的物质文化生活和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展，充分发挥聪明才智的社会环境。坚持以人为本，促进人的全面发展，代表了人民群众最广大、最根本的利益，是中国特色社会主义事业的重要内容，是实现小康、建设社会主义和谐社会的奋斗目标，也是衡量各级政府政绩的根本标准。

    推进政府自身建设和改革，努力建设“服务型”政府，是全面建设小康构建和谐社会、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设的重大任务，是我们党和政府立党为公、执政为民的本质要求，是贯彻落实科学发展观的重要举措和重要方面。“为人民服务”，是中国共产党人治国理政的一贯理念。毛泽东同志提出的“全心全意为人民服务”，早已成为共产党人的信条。邓小平说，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的目标；并讲“管理就是服务”。“三个代表”重要思想，也充分体现出“服务”这个治国理念；更好地为最广大的人民群众服务，是“代表最广大人民的根本利益”的题中应有之义。胡锦涛总书记多次强调以人为本，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。2004年1月6日，在全国贯彻实施行政许可法工作会议上，温家宝总理提出要求：“各级政府要把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。”这一系列关于建设服务型政府的目标的论述表明，以人为本、促进人的全面发展、实现社会和谐是“服务型”政府施政的最终目标。

    科学的发展观决定了政府的目标，“服务型”政府目标的科学定位为考核评价地方政府政绩提供了依据。一切与“服务型”政府目标的无关内容，都要坚决排除在政绩考核范围之外。惟有如此，才能逐步改变中国根深蒂固的“经济挂帅、重物轻人”构架和观念，真正体现以人为本，实现人的全面发展，真正反映为官一任、造福一方，为人民谋福祉的实绩，逐步改变个别地方政府做表面文章、摆花架子而人民并不能得到多少实惠的政绩观，逐步实现“服务型”政府目标，造福于社会、造福于人民。

    三、人本政绩评价指标体系

    我们的政府是人民的政府，政府权力来源于人民，政府是由人民授权、为人民服务、受人民监督的法人机构。人民是政府的服务对象，从某种程度上来说，政府属于“服务业”。政府履行“经济调节、市场监督、社会管理和公共服务”的职能，其产出表现为向社会提供了多少有效的公共产品，其结果表现为使人民获得了多少利益，以实现以人为本、促进人全面发展、建设和谐社会的施政目标。为此，我们需要构建人本政绩评价指标体系，以便度量和评价政府政绩。所谓人本政绩评价指标体系是指以人民为主体，以民众利益为主线，围绕人的全面发展所设计的评价指标系统，这个评价指标系统应体现人与社会、人与自然、人与人和谐发展的要求，其内容要涵盖生活质量、安全程度、环境优化、公共服务、行政效率等方面。用这个评价系统来反映地方政府权为民所用、利为民所谋的施政实绩，让全心全意为人民谋利益的施政理念落到实处。在设计指标体系时，需要注意以下问题。

    关于评价对象的定位问题。政府可以分为中央政府和地方政府，本方案所指的地方政府是指省、地、县三级政府。首先，地方政府是“有限政府”而不是“全能政府”，从而不能将政绩评价指标体系设计为国民经济与社会发展综合评价体系。其次，地方政府是一个团队而不是一个个体，从而不能将政绩评价指标体系设计为领导干部个人业绩考核评价体系，防止以个人日常工作的“投入”、“过程”等非结果指标代替政绩，忽视政绩关注的“产出”和“结果”的本质特征。再次，政绩是政府履行其职能所取得的成绩，是主观努力的结果，是扎扎实实干出来的，而不是得天独厚的自然资源优势形成的结果，因此，不能将政绩评价指标体系设计为竞争力评价指标体系。

    关于设置评价指标体系的原则问题。要列出的原则很多，一般原则主要有六条：一是科学性，即能全面准确地反映以人为本、促进人全面发展的内涵；二是代表性，即在众多可以用来评价政绩的统计指标中，选择最有代表性的指标；三是绩效性，即要把投入的人、财、物成本指标与产出、结果紧密结合起来，反映投入产出的绩效；四是客观性，政绩是实实在在的成绩，不掺杂任何虚假的东西，是风吹不掉、雨淋不坏，经得起实践和历史的检验，在众多的可以用来评价政绩的统计指标中，选择数据可靠的客观性指标，并通过指标之间的相互牵制，遏止政绩注水，确保评价的客观性；五是可操作性，即在统计上能够搜集到这方面的资料；六是经济性，即指标数量不宜过多，以综合性较强的指标为主，力求评价指标简化，防止贪多求全，减少数据搜集代价，降低评价成本。

    指标体系由五个部分25个一级指标组成，由于每个部分、每项一级指标同等重要，因此，采取等权重计算分值。没有设计二级指标的主要原因是，一级指标下的二级指标市、县级政府之间存在差异，可以根据具体情况灵活取舍。同时，设计一套普遍适应于地方政府政绩评价的一级指标体系有更大的理论和实践价值。

 

    （一）生活质量

    生存需求是人类的基本需要，是政府施政的目标底线，衡量一届政府的政绩优劣，首先要看人民生活水平是否提高、生活质量是否提升。人民生活水平的变化，用综合性最强的人均GDP、农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入增长率反映，三项增长率指标能够全方位地反映人民生活水平提高幅度，且联动性强、相互补充，形成一个体系。同时，为了遏止GDP、人均收入注水，设置客观性较强的人均储蓄增加额占人均收入比重指标，牵制三项增长率。人民生活质量的变化，用国际上通用的反映居民消费结构变化的反指标——恩格尔系数反映，恩格尔系数越小，说明居民的生活质量越高。

    （二）安全程度

    实现社会安定有序，提高社会安全程度是“服务型”政府施政的基本目标。安定有序的内涵是“社会组织机构健全，管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。”安全程度所包括的内容应当是很广泛的，从可操作性考虑，可以从就业、社会保障、社会治安、城乡居民收入差距等四个方面设置五项指标反映。

    1、城镇就业率。“就业是民生之本”，也是社会安定的重要前提。就业是劳动者的基本权利之一，也是取得收入和社会地位的前提。事实证明，一个就业率很高的地区也会是社会秩序较好的地区。这项指标的国际可比性强。至于农村就业问题，从理论上看，农民有土地基本生产资料，就应是有业，因而不存在失业问题；从实际操作上看，农民如无业一般是到城镇去找工作，因此城镇就业率实际上反映的是城乡就业水平。

    2、社会保障覆盖率。下设城镇从业人员三项保险综合覆盖率与新型农村合作医疗覆盖率两项并列指标。社会保障是一个安全网，劳动者进入这个网，就能老有所养，病有所医，失业有生活保障，安全感当然就强。社会保障网织得越大，有安全感的人就越多，社会稳定性就越强。社会保障包括保障项目、保障水平和覆盖率等要素。但保障项目各地大同小异，保障水平各不相同。因此，用投保人数和人口数之比是能够体现社会保障基本功能的指标。

    3、社会安全综合指数。一届政府能否确保一方平安，很大程度应映在这个地区的社会安全状况，如果安全状况好，那肯定是依法治理的结果。社会安全综合指数可以用人口中犯罪人数的比重与人口中因工伤、车祸、火灾等事故而非正常死亡的人数所占的比重进行平均，如果上述两种人口在总人口的比重中呈下降趋势，那就可以肯定这个地区依法治理的效果是好的。

    4、城乡居民收入比。和谐出自公平，追求公平是人类的共性，社会公平能较好协调社会各方面的利益关系，减少社会矛盾，维护社会稳定。社会公平包括权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，但基本的、大量反映的还是物质利益方面的公平。基尼系数是国际上通行的反映居民收入差异程度的主要指标，但考虑到搜集资料的困难，用城乡居民收入比更有操作性和现实意义。因为，我国改革开放以来，城乡居民收入差距拉大，这对于一个农村人口近80%的国家来说，是动摇社会稳定的根本问题，因此缩小城乡居民收入差距，很好地解决“三农”问题，是构建和谐社会的主要任务和难点之一。

    （三）环境优化

    建设人与自然、人与人、人与社会和谐相处的环境是“服务型”政府的主要任务之一，因此，环境优化问题是衡量政府政绩的又一个重要方面。与人类生存和发展密切相关的环境主要包括生态环境、人际环境和社会环境，其中生态环境优劣可以用森林绿地覆盖率和环境质量综合指数反映；人际环境是人与人相处的环境，其主要内容应该是诚信和友爱，为此，设置诚信综合指数、慈善捐款增长率两项指标反映；社会环境是人际环境的结果，可用文明社区与村镇比重反映。

    1、森林绿地覆盖率。森林是大地的根基，绿地是居民健康生活的伴侣，森林绿地面积减少就伴随着洪水、干旱、沙漠化等自然灾害的频发，从而危及人类的生存环境。一个地区森林绿地覆盖率的高低与该地区生态状况基本上呈正比。我国森林绿地资源比世界平均水平低，保护森林绿地就更显必要。该项指标用森林覆盖率和城市人均公共绿地面积加权平均计算。

    2、环境质量综合指数。这是一个根据构成环境的各自然要素的质量情况进行测评而综合出的量化指标。环境是由各种自然环境要素所构成，因此环境质量综合指数由大气质量达标率、饮水质量达标率和土壤质量达标率综合平均计算。

    3、诚信综合指数。市场经济是诚信经济，在市场经济条件下，构成社会主体的政府、企业、居民都应当是讲诚信的。市场行为的诚信程度可用消费者投诉率反映，因为商家和消费者是市场经济两个最重要的主体，商家应诚信销售，消费者的消费权益受到侵害，维权的主要方式就是到消费者协会去投诉。金融机构不良贷款率是反映金融诚信的主要指标，借钱不还是金融领域最不讲诚信的行为，金融是现代市场经济的核心，金融诚信也是经济诚信的重要内容。将两个指标综合计算得到诚信综合指数，能够在一定程度上反映诚信程度。

    4、慈善捐款增长率。慈善事业是扶贫济困的事业，资金主要来源于社会各界捐款。发展慈善事业有利于缓解不同社会阶层的对立情绪，弥合社会裂缝，倡导乐善好施、互相关爱的社会风尚，促进社会稳定，实现社会和谐。

    5、文明社区与村镇比重。社区与村镇是社会的细胞，社区与村镇和谐是人与人和谐的必然结果，只有每一个基层社区与村镇都是和谐的，整个社会的和谐才能实现。而一个和谐的社会环境又是促进人类健康发展的重要基础。

    （四）公共服务

    服务型政府的产出是公共服务。所谓公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。”公共服务的范围很广，其内容有社会就业、社会保障、教育、人才、卫生、公共设施等方面。社会就业和社会保障内容已经在安全程度评价指标中体现。这里可以从教育、人才、卫生、公共设施等四方面设置五个评价指标。

    1、人均受教育的年限。提高人的素质是通过教育实现的，一般情况下，人的素质高低与受教育时间的长短成正比，被喻为世界最富有、最具智慧的高素质的美籍犹太人受到的教育是美国国民的5倍。中国国民受教育的平均水平远低于发达国家，这是制约我国经济和社会发展的主要原因之一。因此，发展教育事业，提高国民素质是地方政府的头等大事。

    2、中级以上专业技术人员占人口比重。人才是经济和社会发展的宝贵资源与原动力，当今世界上发达的国家和地区成功的奥秘是教育立国、人才强国，二战后，日本创造了令世界瞩目的经济奇迹，得益于拥有世界一流的产业工人队伍，在产业工人队伍中，各类专业技术人员比重达三分之一。而政府服务水平的高低、服务能力的强弱是留住人才和吸引人才的诸因素中的关键因素，一届有作为的政府，就会珍惜人才，营造科学的用人机制留住人才，就会“筑巢引凤”吸引更多的人才，为人才提供优质服务，为人才施展才华提供舞台。

    3、人口平均预期寿命。病有所医是人民生存的基本保证，衡量一个地区医疗卫生事业发达程度的指标有医疗网点覆盖密度、医疗设施保障程度、医生拥有量等，但这些指标是投入指标，不能反映最终结果，人口平均预期寿命是一个综合性最强的结果指标。

    4、等级以上公路覆盖率。交通发达、出行便利是社会发展的标志，与人民工作和生活息息相关。根据我国的实际情况，80%以上的农民生活在广大的农村，出行难是制约农村发展的主要问题。公路是连结农村与城市的桥梁，是农民出行、商品流通、城乡经济互动的黄金通道，因此大力发展公路交通对于解决绝大多数人的生产生活便利问题和改变农村落后面貌具有十分重要的意义。

    5、通讯消费占消费支出比重。市场经济社会是信息社会，通讯是连结外部世界的纽带，是现代文明的重要标志。在我国的广大农村地区交通闭塞、信息不灵是制约农村发展的瓶颈问题，有相当部分乡村农民还生活在“原始社会”，因此，大力发展通讯事业，解决“三通”（通路、通电、通讯）问题任重而道远。用消费价值指标计算比重具有综合性和可操作性。

    （五）行政效率

    建设高效政府是我国政府改革的目标。在政府政绩评价方面，过去，我们更多地关注产出和结果，而忽视政府的行政效率和行政成本。中国科学院发布的《2002年中国可持续发展战略报告》表明，中国是世界上行政成本最高的国家之一，“用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需要花1.25美元。”2002年中国税收收入1.5万亿元，全国税务系统人员100万人；而同期美国税收收入远高于中国，税务人员却仅有10万人。最近，北京市进行一项用电调查表明：北京市公务员人平耗电量是北京市居民人平耗电量的19倍。因此，衡量政绩要用投入的人、财、物成本与产出、结果挂钩，即计算效率指标。从操作层面上，可设置五个指标。

    1、公务员占总人口比。精简人员，避免人浮于事，建设精干高效的政府团队，首先要限制人的投入，降低公务员在总人口中所占比重。一支人员庞大的政府队伍不仅不能提高办事效率，而且会增加行政成本、提高制造矛盾的概率。

    2、财政收入与GDP之比。该指标是一个经济效益指标，能够间接反映政府进行经济调节的效果。

    3、行政管理费用占财政支出比。行政管理费用是政府财力投入的价值指标，具有客观性和综合性，行政管理费用占财政支出比可以从价值方面反映政府的行政效率。

    4、信访数量下降幅度。政府行政规范、服务质量好、办事效率高，人民群众满意，自然就不会发生或很少发生群众来信来访。相反，群众来信来访的数量就会增多。

    5、政府行政测评满意率。政府的服务质量与群众的满意程度正相关，改革开放以来，党和国家制定了一系列造福于民的政策，但有些地方政府并未很好贯彻落实，例如，救灾扶贫资金被挪用、农业税减免被截留、办事请客送礼成了潜规则等等，这些严重损害了政府形象。设置该项指标不仅是为了反映政府行政效率问题，而且是反映人民对政府行政的一种综合评价。限于目前民意测评机制不健全，该项指标权重仅为4%，在民意测评机制健全的情况下，可以大大提高该项指标的权重。

    以上是人本政绩评价体系所设置的指标，当然这些指标的科学性、全面性还须进一步论证，还应该进行修改和补充，以提高其系统性。但是，与传统的政绩评价体系相比有显著特点：第一，突出了以人为本、以人民利益为本。指标体系超越了以经济成果为核心的评价体系，淡化了GDP等经济总量指标在评价中的作用，将能够给广大人民群众带来利益的，有利于促进人全面发展的指标列入其中。第二，投入产出动态联系。克服了不计投入成本而单纯追求产出最大化的弊端，让行政绩效评价落实到具体指标。第三，指标相互牵制，遏止政绩注水。一些指标的分子与分母相互制约，能够有效遏止政绩参假。第四，全部指标采用质量指标。这样，能够把某些条件下的不可比指标变为可以比较的指标，以确保指标的横向可比性和纵向可比性。

    四、完善政绩评价保障机制

    地方政府政绩评价是一项系统工程，不仅需要建立完整的评价指标体系和科学的评价方法，而且需要完善评价保障机制。从西方各国的经验看，政府绩效评价的实施一般都通过发布法律法规的渠道予以保障，将绩效管理的原则、程序和方法通过法律的形式固定下来。这样，不仅有利于推进绩效管理的广泛应用，而且能够保障绩效管理的统一性和规范性，从而实现绩效管理的标准化体系。

    在我国，当前各地的政绩评价活动多数处于自发状态，缺乏比较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障。这种状况造成的结果是：政绩评价活动难以全面系统地推进，缺乏整体的战略计划；一些地方的政绩评价活动带有盲目性和随意性，缺乏科学有效的方法；政绩注水现象严重，对造假者缺乏有效的监督、惩罚机制；政绩评价活动缺乏可持续性，经常采用“运动式”方法，往往流于形式；政绩评价的实施方法互不统一，难以相互比较和进行经验交流。因此，迫切需要建立政绩评价保障机制，以推进地方政府政绩评价规范化、经常化、标准化，以保障评价结果的公平性和真实性。

    （一） 建立稳定的评估组织机构

    实施地方政府政绩评估方案，需要建立一个稳定的评估机构、配备或培养一支思想素质好和业务素质高的专业技术人员队伍来组织实施，这是实现评估目标的重要条件。拉郎配的临时性评估机构、“运动式”的评估方法，往往不能保障评估工作持续开展，是短期行为。《中华人民共和国统计法》第二条规定：“统计的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督”。第二十条规定：国家统计局和地方各级人民政府统计机构的主要职责之一是组织国家统计调查、地方统计调查，搜集、整理、提供全国或本行政区域内的统计资料。根据《中华人民共和国统计法》的法律规定，上级政府统计机构理所当然地成为地方政府政绩评估的法定组织机构。统计部门作为政绩评估法定机构是合理的、合法的，其一，具有合法性；其二，评估资料的可靠性或真实性有法律保障；其三，统计部门有一支业务素质高的专业技术人员队伍，能够保证评估数据的质量。同时，充分利用统计部门健全的信息反馈系统取得资料，降低了搜集数据的成本和评估难度。

    （二）健全民意评估系统

    政府公务员是人民的公仆，创造人民满意是政府施政的最终目标。政府的服务质量如何，行政效率怎样，广大人民群众最有发言权，人民是否满意是衡量地方政府政绩优劣的最好评价标准。因此，我们要健全民意评估系统，让广大人民群众加入到政绩评估队伍中来，参与本级政府政绩的评价工作。各级统计部门可以广泛使用抽样调查方法、定期地组织民意测验，通过建立健全民意测验系统，使民意测验定期比、制度化，为评价地方政府政绩提供低成本高效率的指标数据。比如安徽合肥市设计了《政风社会测试卷》，由统计部门设计抽样方案，一次发放2000份到10000份，进行了广泛的民意测验，收到了良好的效果。

    （三）完善政绩评估监督、举报、公示机制

    政绩造假严重影响政府的诚信和形象，败坏了社会风气，建设诚信政府，确保政绩的真实性仅靠道德约束机制是永远不够的。因为，现行的干部任免晋升制度与政绩挂钩，“数字出官”的现象普遍存在，个别地方政府官员为了谋取个人的政治资本，不择手段在统计数字上作文章，有些地方的主要经济指标是一把手“认可”而出台的，“官出数字”的现象时有发生。尽管《中华人民共和国统计法》第五章第二十六条明确规定：“地方、部门、单位领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的，依法给予行政处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报批评。”但是，这种低风险、低代价的法律约束不足以使造假者收敛。

    人大是最高权力机构，人大应在政府政绩考核评价中发挥更加积极主动的监督作用，建立以人大为主体，由新闻媒体参加的政绩评估监督机构是十分必要的。加强人大对政绩评估的监督、建立举报制度和定期公示制度，对造假骗取政绩者除了按《统计法》规定追究其法律责任外，让新闻媒体曝光，组织部门将其记入干部诚信档案。

    参考文献：
    1、 当代中国科学发展观学习读本  北京：中共党史出版社，2004
    2、 落实科学发展观20题  北京：中共中央党校出版社，2004
    3、 发展观 人才观 政绩观干部学习读本  北京：中共中央党校出版社，2004
    4、 十届全国人大三次会议《政府工作报告》辅导读本
    北京：人民出版社，2004
    5、 刘旭涛著，政府绩效管理制度、战略与方法
    北京：机械工业出版社，2004
    6、 黎民主编，公共管理学  北京：高等教育出版社，2003
    7、 张良编著，公共管理学  上海：华东理工大学出版社，2001
    8、 倪鹏飞主编，中国城市竞争力报告  北京：社会科学文献出版社，2004
    9、 王凌峰，地方政府业绩考核的一种新方案  中国国情国力，2004（11）
    10、湘潭市统计局，双赢——对地方党政领导班子和领导干部绩效考核方法的尝试中国统计，2004（7）
    11、统计要为构建和谐社会服好务（王芳、宋长春）  中国信息报，2005.6.15

 

    课题单位：益阳职业技术学院 益阳市统计局
    课题负责人：罗放华
    课题组成员：罗放华、吴许元、苏  霓、孙  凌、周  群、吴  彦、刘佳俊
    课题执笔人：罗放华