邓端英：新时期统计发展战略研究

    统计是实行科学决策和宏观管理的一项重要基础工作。随着我国社会主义市场经济的发展和对外开放的扩大，统计工作的任务越来越艰巨，统计工作的难度越来越大，统计工作的地位和作用越来越重要。统计部门如何适应变化了的新形势，把握机遇，迎接挑战，建立和完善既符合中国国情，又符合国际惯例的制度、方法和体系，发挥好统计信息、咨询与监督职能，为促进经济发展和社会进步作出新贡献，是摆在我们各级统计部门和每一位统计工作者面前的一项重大课题。笔者在县级统计局从事统计工作28年，本文以个人的工作实践和所见所闻为见证，对我国统计的曲折历程、现实条件，特别就当前统计工作中的主要问题，谈谈个人感受，对以后统计发展应采取的战略措施作一些探讨，供同仁参考。

    一、曲折历程与主要成就

    我国统计事业有着艰难曲折的发展历程。在刚刚起步阶段，就遭受到“大跃进”的践踏，“创造”出“人有多大胆、地有多高产”的“奇迹”。60至70年代，又经受“文化大革命”长达10年之久的破坏。这期间，从中央到地方，大部分统计机构被撤销，大批统计人员被解散，大量统计资料被销毁，整个统计工作几乎被中断。直到党的十一届三中全会才得到恢复，到1983年我国第一部《统计法》颁布实施才步入正常发展轨道。

    50多年来，特别是改革开放以来，我国广大统计工作人员坚持解放思想，实事求是，以急起直追迎头赶上的雄心积极推进统计改革和建设，取得了可喜的发展成果。一是相继建立起与计划经济相适应的综合平衡核算体系和与社会主义市场经济相适应的新国民经济核算体系；二是运用各种统计调查方法，及时反映国民经济和社会发展情况，为科学决策和宏观管理提供了大量的统计信息和咨询建议，为编制“一五”、“四五”至“十五”计划与“十一五”规划提供了大量的基础数据；三是建立并逐步完善了统计法治体系，统计工作从主要依靠行政手段逐步向法制化轨道迈进；四是统计信息化建设得到迅速发展，县以上各级人民政府统计机构从统计数据处理、传输到发布基本实现了网络化；五是建立起一支特别能战斗，特别能吃苦的统计专业队伍。

    二、薄弱环节与主要问题

    （一）统计体制不顺。我国现行统计管理体制是一种“双重管理”和“垂直管理”两种模式并存的“双轨”运行体制。前一种是在计划经济时期形成并延续至今的，后一种是随着经济体制的转变而建立并逐步扩大的。就“双重管理”体制而言，笔者认为至少存在五个方面的弊端：一是由于人、事管理权分离，容易出现统计工作任务与人力、物力等资源配置不相适应的问题。以县级政府统计机制为例：当前所有县（市）所承担的工作任务基本相同（由国家统一布置），但各县（市）安排的人力、物力、财力却千差万别（由各地安排）。有的县统计局工作人员达30人之众，统计工作经费上百万甚至几百万元，少的县不到10人，工作经费也只有几十万，造成行业内苦乐不均。二是每次机构改革，县级政府统计机构受到冲击最大。如笔者所在县统计局，在2005年政府机构改革时，初步方案是将统计局由政府工作部门调整为发展与改革局管理的部门管理机构，幸被及时发现，经上级主管部门多次协调才幸存下来。三是由于地方统计局人事任免权在地方，经费主要依靠地方政府，导致地方统计局对地方政府的过分依赖和地方政府用行政权力干扰统计调查，在统计数据上弄虚作假的问题愈演愈烈。统计调查的独立性、数据的真实性和统计的公信力受到严重威胁。四是“双重管理”，还会出现“双不管”的状况。如早几年，有一位新入行的县统计局长，为解决统计缺口经费，他踌躇满志地找到当地政府，政府领导告诉他说：统计经费是上划了的。于是他又找到上级主管部门，主管部门的领导对他说：你们既不是贫困县，又没有国家队，就是喝西北风，我们也只有同情的份。各地电子计算站也是在80年代中期，由主管部门行文建立起来的，其编制、经费都由上级主管部门负责的，现在也成为“双不管”单位。五是导致基层特别是乡镇（街道）统计工作越来越薄弱。乡镇（街道）统计机构无论采取何种模式，均形同虚设，无专人、无经费、无办公设施情况十分普遍。对于“双轨”模式，从运行的情况看，也存在职能混淆，管理交叉，数据难衔接，资源难共享，关系难协调，内耗不断增多等诸多问题。

    （二）统计数据失真。对我国的统计数据，国际上经常有微词，国内老百姓也不断提出质疑。这些来自各方的言论，并不是无中生有。在上世纪50年代，我国统计出“亩产四千斤小麦、六万斤稻谷”的“天文数”；到90年代中期，浮跨风又一次抬头，乡镇企业曾一度步入“快车道”，出现了“超常规”发展，同比增长速度最快时高达70%以上。进入二十一世纪，各级热衷于各种工作目标考核和层层签订责任状。于是便出现了要求上涨的指标“虚高”，下降的指标“虚低”；出现了地方数据之和远远大于国家总量；出现了市面猪肉减少，统计出的生猪出栏在增加。有些数据不是客观地反映地方经济与社会现象，而是毫不掩饰地体现当地的政绩追求。有些数据一对比，问题显而易见。如搞了几年的退耕还林、退耕定草，可耕地面积一分未减。又如笔者所在地周边几个县地理环境类似，经济条件相近，人均生产总值、财政收入也不相上下，可农民人均纯收入水平悬殊相当大。将2006年几个县的数据一对比，发现高低之间相差一倍以上。

    (三)统计经费不足。一是日常统计业务经费严重短缺。县以上地方统计局自统计业务经费于1984年实行上划后，在前10年基本保持原有基数不变，近几年才略有增加。目前上级主管部门下拨给县级统计局统计专项事业费不到4万元，比起几十万、上百万的实际开销可谓是车水杯薪。二是周期性大型普查经费预算不足，到位难。按照国务院的文件精神，每项普查所需经费均由中央财政和地方财政共同负担，但在实际操作过程中，大部分地区的普查经费由地方政府承担。由于调查任务由上级布置，调查经费要下级安排，互相脱带，有些地方不愿意为上面布置的调查工作提供经费。如第一次农业普查期间，某县统计局长向县长申请普查经费时，该县长如是说：我们县没钱，我们不搞农业普查。由于地方的经费安排出于上级压力（扣分或通报），总是想办法应付上面检查，实际到位与普查工作需要相差很远。导致有些重要环节（如普查资料的开发利用）由于经费问题而无法开展。三是乡镇(街道)、村级根本没有统计专项经费来源渠道，而日常统计工作、普查任务又十分繁重。巧妇难做无米之炊，其工作质量也就可想而知。由于经费紧缺，农村和城镇居民所得到的记账补助也十分低下，目前，一般农村住户记账补助每月仅10元左右，城镇居民一般为30元左右，远远低于在当地打一天小工的工资。由于报酬低、要求高，大多数老百姓不愿意记账，只盼早点换户。
(四)统计方法滞后。一是调查体系不完善。建立以周期性普查为基础、以经常性抽样调查为主体、以必要的统计报表、重点调查、综合分析等为补充的统计调查体系，是统计改革与发展的内在要求，也是统计法对统计调查的一种法定规范。但目前却恰恰相反，我们不是用主要时间和精力放在普查和抽样调查上，而是用大量的人力、财力和精力去搞全面统计报表。如笔者所在县统计局，仅两个专业每到季末，专业人员要在3-5天的时间内搜集、审核、处理录入近400份《劳动情况月报》，300份《固定资产投资统计基层标准表》。抽样调查没有形成主体地位，在操作过程中随意性较大。样本老化、代表性不强，记关系帐、人情帐的现象依然存在，这样的结果会导致假数真算，所推算的总体与客观实际会出现较大偏差。二是在统计指标设计上，有些微观指标过多过细，而有些宏观指标不完整。如地区生产总值的核算，资质等级以下建筑业和私人房屋租赁以及家政服务等产业活动的统计资料仍然是空白，反映新农村建设、科技创新、节能减排、环保、社会保障等方面的指标也不完整。而执行统计月报制度的《固定资产投资统计月报表》和《限额以上批发零售商品销售情况月报》指标分别多达60项和50项。三是数据处理系统标准化程度不高。如目前农业统计报表在数据处理时采用SARD程序；工业、固定资产投资等采EPRAS；企调采用FOXPRO；农调和城调又有独立软件。这些软件版本高低不一，文件格式各不相同，不能实现兼容和资源共享。

    三、发展机遇与严峻挑战

    （一）统计工作越来越引起党和政府的高度重视。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：要“完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。”2002年，国务院总理朱镕基考察统计工作时指出：统计工作非常重要，党中央、国务院一贯重视支持统计工作。要大力推进统计改革和建设。还亲笔为统计工作题词。2004年以来，温家宝总理多次对统计工作作出重要批示。他先后指示：要继续深化统计体制改革，完善统计制度和方法，保证统计数据的真实性、可靠性和权威性。国家统计局一定要维护统计的权威，统计权威不仅是统计部门的事，更关系到国家的形象、党和政府的形象、中国在世人和世界面前的形象。

    （二）统计的作用越来越大。一是统计数据从单纯的工作目标考核上升到作为各级政府政绩的考核依据。如笔者所在县把统计工作纳入了全市文明建设工作考核管理范畴，市政府赋予统计局承担全市经济目标考核、物质文明建设考核、为民办实事考核等重要职责，对完不成任务排名滞后的要实行行政问责和黄牌警告。有的地区甚至推行末位待岗，末位淘汰考核机制。部分地区统计局还直接参与调整班子、考察干部的工作，把有关经济指标完成情况作为提拔任用干部的依据之一。二是统计数据在越来越多的领域得到应用。如大、中、小城市的划分主要以人口统计资料为基础，划分贫困与否或贫困等级主要以农民人均纯收入指标为依据；工业化水平、城镇化水平以及实现小康的程度均用统计数据进行量化；司法界利用统计部门提供的城乡居民人均收入数据处理各类个人赔偿问题。有时一个小小的统计数据，可以使一个地方的经济发生重大转机。如农民人均纯收入水平，在国家级贫困线以下的，可以列入国家扶贫对象；在省级贫困线以下的可以纳入省级扶贫对象。这些地区几年内可以从中央财政或省财政获得几千万、上亿元甚至几个亿的转移支付。

    （三）统计任务越来越艰巨，统计工作的难度越来越大。随着全党工作重心转向以经济建设为中心，随着社会主义市场经济体制的建立、完善与发展，尤其是在我国加入世贸组织之后，各级领导机关、社会各界、国际社会对统计信息的需求越来越多，对统计工作时效性和质量的要求也越来越高。胡锦涛总书记在党的十七大报告中庄严地向世人宣告：我国新时期最显著的成就是快速发展。因此我国经济总量增加多少，反映经济快速发展的统计工作任务也会随之增加。同时，中国统计与中国特色社会主义道路一样，是立足在本国国情之上的，在世界上独一无二，没有现成的模式可套，也没有现成的经验可取，只有靠在实践中摸索。在市场经济条件下，经济主体日趋多元化，投资方式、就业方式、收入分配方式、消费方式日益多样化，经济结构和经济联系更加复杂，地区间、城乡间的差距拉大。统计调查对象数量空前增加，变动愈加频繁，更加注重保护个人隐私和商业秘密，被调查者配合支持程度不断下降，这些情况又增加了统计工作的难度和复杂性。

    四、战略取向与对策建议

    对当前和今后一定时期内的统计工作，笔者认为，应认真分析我们所处的时代背景，认真总结经验、吸取教训。以创新为主线，采取有效措施，解决统计工作中的薄弱环节和突出问题。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。同样，创新也是统计发展的推动器。当今中国经济正以世界上少有的速度持续快速发展。统计如何与之相适应是应该认真思考的。新形势带来新挑战，新阶段需要新思路。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“实践永无止境，创新永无止境”。要“把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面”。我们要深刻领会十七大精神，结合统计工作实际，把自主创新贯穿到统计工作的各个层面，以推进我国统计事业的蓬勃发展。

    (一)创新统计体制，增强统计活力。

    体制创新是实现自主创新的根本。针对当前统计管理体制弊多利少的现状，笔者认为拟将这种“双重领导”、“双轨运行”体制整合为在县以上实行业务领导和行政领导高度统一的垂直管理模式。人权、物权、财权管理和业务管理权全部由国家统计局上报。各地统计机构由原来的政府工作部门转变为国家统计局派出机构，国家统计局派出机构与当地政府完全脱钩。这种模式能使统计部门彻底摆脱各地政府的干扰，独立行使统计职权。地区与地区之间可以根据工作任务调剂人员，也可以交叉任职。对地方政府所需的反映地方特色的经济与社会发展情况，地方政府可以将任务下达到各有关部门，也可以委托国家统计局的派出机构，还可以交由民间调查机构(如统计事务所)来承担，但必须遵循“谁需要信息，谁给经费”的原则。对乡镇统计站可由县统计局下派专职统计人员。

    (二)创新方法制度，增强发展潜力。

    我国虽已成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大转折。但统计部门还没有完全从传统的计划经济体制中脱离出来。我们需要与时俱进，大胆扬弃旧的方法，旧的制度，尽快建立完善和执行符合中国特色，符合社会主义市场经济特征要求的统计调查方法制度。要明确抽样调查的主体地位。每项抽样调查要有周密的调查方案，对样本的选择、样本的轮换均要遵循抽样调查原则。现阶段城乡居民收入调查算执行得比较好的，但仍有缺陷，规模以下工业、限额以下零售贸易餐饮业以及50万元以下投资情况等抽样调查工作还没有走上正轨，但这部分数据在总体中占有相当大的比例，如笔者所在县2006年限额以下社会消费品零售额占零售总额的85%，规模以下工业总产值占全部工业总产值的38.7%。如果用来推算总体的抽样调查工作马虎，对整个统计数据质量将会产生很大影响。同时要减少全面报表，切实减轻基层负担。在指标体系的设计上，要避免求大求全，提倡精简效能。

    (三)创新统计文化，增强发展动力。

    统计文化是一种集统计精神、统计形象、统计价值观和统计职业道德观于一体的先进理念和高尚境界，是统计人求真务实并为之奋斗的精神支柱。在长达50多年的工作实践中，统计人已经形成了优秀灿烂的统计文化。但随着统计内外环境的变化又需要注入新的内涵。需要对现有统计文化进一步提炼、升华和重塑。在充满希望和挑战的新的发展阶段，我们究竟需要什么样的统计文化，笔者认为：新的统计文化必须与时俱进具有时代特征，必须更具行业特征，要站在大统计、大综合、出高参、设大谋的高度。综合起来要有以下三个方面的理念和意识。

    一是增强“诚信”意识。诚实守信是中华民族的传统美德。诚：则真心实意，实在，无所隐伏；信：则真实，诚实，不欺骗。“诚”、“信”二字贯穿于统计工作中，就是实事求是，有一说一，有二说二，不说假话。回忆过去，我们有过切肤之痛。统计局长曾被冠上“水分局长”、“造假局长”的“大名”，统计诚信缺失，统计形象被严重损坏。要树立起新的形象，笔者认为：一要坚持实事求是的原则不动摇。广大统计工作者要操守统计职业道德，树立实事求是意识。二要深入基层调查研究，了解实情，具有实事求是的基础；三要旗帜鲜明地反对一切在统计数据上弄虚作假的行为。要不为上、不为下，只为实，要不为名利所困，发扬“数据不准誓不休”的统计精神，具有说实话，报实数的胆略。

    二是增强“服务”意识 。统计工作的终及目标是体现自我价值。用数字说话，为发展服务，是统计工作的出发点和落脚点，也是统计地位和作用的真正价值体现。在“服务”上，一要转变观念；二要拓宽领域；三要改变方式；四要提高水平。要做到领导决策到哪里，哪里就有统计服务，哪里需要统计，统计服务就跟踪到哪里。

    三是增强“法制”意识。推进依法治国是我国的基本方略，依法统计，是维系统计生命，树立统计权威，实现统计可持续发展的保障。针对当前统计违法现象比较普遍 (如企业随便报数，综合部门随意调数，上级主管部门随意“砍”数) 的现状，笔者认为：一要健全统计法治体系；二要加强统计普法宣传教育；三要加大统计执法力度，严肃查处统计违法行为。

    (四)加强统计基层基础建设，筑牢统计大厦基石。

    基层是统计数据的源头，基层基础工作是整个统计工作的关键环节，也是当前统计工作中最薄弱的环节。统计基础薄弱从80年代呼吁到90年代又延续到21世纪，近20年来，县级以上政府统计机构的基础工作得到一定改善，但处在最基层的乡镇、村和厂矿企业以及行政机关事业单位的统计工作，不但没得到加强，反而不断被弱化。笔者认为主要是缺泛这方面的政策支持和法律保障。近两年，笔者慕名到几个统计工作先进地区考察学习，其中株洲市在加强统计基层基础建设方面走出了成功的一步，建议在全国推而广之。他们的做法是：政府对统计工作实行规范化管理。2005年，由株洲市人民政府行文，对所属县市区人民政府统计工作、部门统计工作以及乡镇 (街道办事处) 人民政府统计工作进行规范。这是当前加强基层基础统计工作，更好地发挥统计整体功能的法宝。该做法不仅把统计的权力、义务、职责和职能予以进一步的明确和统一，更重要的把统计机构、人员、经费和技术装备等问题纳入了各级政府的议事日程，解了燃眉之急。文件规定所有县(市)区人民政府设立独立的统计机构，设立社会经济抽样调查队，设立普查中心；各部门设置综合统计岗位，配备综合统计人员，依法持证上岗；乡镇(街道)设立统计站，由党政办主任任站长，专职统计员任办公室副主任，统计站副站长。5万人以上的大乡镇（街道）配2名专职人员，小的配1名专职统计员。统计工作经费标准：县(市)区人民政府安排本级重大普查(人口、农业、经济三大普查)，按人平1元的标准列入预算，日常统计工作业务经费按人口和经济规模按以下标准：人口60万人以上和辖区GDP在60亿元以上不少于20万；人口30万以上，GDP30亿以上不少于15万；人口30万以下，GDP30亿以下的不少于10万。并随着统计工作任务的增多和经济规模的扩大以及物价水平的变动逐年有所增加。乡镇(街道)普查也按人平1元的标准列入同级预算，日常业务经费根据人口数、个体户规模以及经济总量，人平每年控制在0.4至0.6元之内。各部门要提供统计工作所需物资和经费保障。同时，把统计信息化建设列入各级政府的发展规划，要求各乡镇统计站必须配备统计站专用计算机一台以上及辅助设备，与县(市)区统计信息网联网，实现统计数据网上处理、传输与共享。

    统计部门还要加强横向联系和技术交流，拓宽视野，创新思维，创造性地开展工作。只有积极改革，大胆创新，才能不断前进，不断发展。

[武冈市统计局邓端英 供稿]