加快养老服务发展 促进幸福攸县建设
养老服务，是开展“统筹城乡·幸福攸县”创新社会治理系列行动的具体任务，是落实“1122345”发展思路的重要内容，也是建成全面小康的基本要求。为深入了解攸县养老服务体系建设的基本状况，探究养老服务供给侧改革的有效途径，助推幸福攸县高质量发展，攸县统计局聚焦“放开养老服务市场、提升养老服务质量”进行座谈、走访、比对等调研，现将有关情况报告如下：
一、攸县养老服务发展的现实背景
根据联合国教科文组织的通行标准，一个国家或城市的60岁以上老年人占到总人口的10%，或65岁以上的人口达总人口的7%，则进入老龄化社会；65岁以上老年人口达到总人口的14%为老龄社会；达到20%为超老龄社会。按此标准，攸县1996年底全县60岁以上老年人口8.85万人（户籍人口），占总人口的13.02%，在全省较早跨入老龄化社会。
（一）老龄化增速快。近些年，攸县老龄人口每年以3.5%的速度递增，2018年全县60岁以上老年人16.7万，占总人口的20%，高于全市3个百分点、全省个2百分点。预计到2020年，全县老龄人口将近17.9万，占21.3%；到2030年或超过25万，占29.4%；到2035年约30万，占34.5%。
（二）高龄化程度重。2018年底，全县老年人口60-69岁，有88580人，70-79岁老年人有46190个，占老年人口的27.7%，80-89岁老年人28770个，90-99岁老年人1617个，100岁以上18人，高龄老人占老年人口18.2%，按户籍人口统计，到2020年高龄老人超过5万人。
（三）空巢化比例大。随着新型城镇化的加快，使得空巢家庭不断增多。2018年底，我县独居老人24959人（其中失独老人241人),空巢老人25649人，全县城乡空巢化比例达到了55%，特别是受劳务外出的影响，农村空巢家庭超过了75%。
（四）失能化态势猛。80岁以上高龄老人中，45.7%迈入了半自理或不能自理状态。据统计，2018年底，全县有半失能、失能老人约2万人，占老年人口的12%，众多的高龄、病态、失能老人不仅需要提供大规模的经济保障，也需要专业化的护理照料服务。
（五）富养化水平低。攸县1998年人均GDP为679美元；2018年，人均GDP达到了52209元，约合7591美元。一般发达国家和城市进入老龄化社会后，人均GDP达到10000美元。虽然攸县20年人均GDP实现了较快增长，但与发达国家和地区相比，“未富先老”较为明显，应对人口老龄化的经济实力相对薄弱。
二、养老服务体系建设的运行状态
党的十九大以来，攸县逐步形成了高站位推进、高起点规划、高标准建设的养老工作格局，初步构建了“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。2018年，成为全省“五化”民政建设示范县。
（一）养老政策体系逐步优化。先后出台了多项政策文件，落实对养老服务机构及老年人的优惠政策。如《关于进一步加强老龄工作的意见》，为养老服务发展和老年维权工作奠定政策基础和组织保证；《关于进一步加强老人优待工作的意见》，实行了60岁以上老年人全面享受基本养老服务和医疗保障；《关于积极推进老年人意外伤害保险工作的通知》，实现了老年人意外伤害险，进一步完善了新农合保障制度；《关于大力发展养老服务业的意见》规定，到2020年全县乡镇（街道）和60%以上的村（社区）建立包括养老服务在内的社会综合服务设施和站点。
（二）“四照”服务体系日臻完善。初步形成了“县有示范中心、镇有集养中心、社区有日照中心、小区有老年驿站”四级养老设施网络。示范中心照护有大提升，2018年建好了攸县社会福利中心，新增床位500张，功能设施齐全，着力打造养老服务综合体。集养中心照顾有大改观，全县乡镇（街道）敬老院有20所，其中2家分别获得全国先进敬老院、全国模范敬老院荣誉，4家获得省三星级敬老院称号。社区日间照料有大发展，有66个村（社区）完成了农村幸福院项目建设，有30个村建立了省级养老服务示范点，13个日照中心，为留守老人、独居老人提供生活照料和精神慰藉。小区驿站照看有大进步，依托“门前三小”，小区（村组）老年人活动室广泛服务于老年群众，并发挥老年协会和志愿者队伍的作用，开展助医、助餐、助急、助洁、助残等活动。目前，全县共有养老床位总数达到5866张，每千名老年人拥有床位数约35张。
（三）居家养老模式有序推进。立足养老服务需求“9037”的分布实际，即90%的老人以家庭为基础实行居家养老，7%的老年人依托社区养老，3%的老年人通过机构养老，积极推进居家养老服务模式。一是以家庭赡养为主，推行赡养人签订《家庭医生协议》和结合“三社联动”开展有偿或无偿服务，日常生活照料由亲人负担，空档期由非亲属的社会人替代；二是开展互助式居家养老，以村（社区）为单位，积极组织低龄老人和孤寡病残、独居和高龄等困难居家老人结对帮扶，通过邻里互助、串门聊天等多种形式提高养老生活质量；三是打造“老年协会+留守老人”服务模式，全县建立老年协会297个，老年活动小组2896个，由协会派员上门慰问、家政服务、流动义诊等各类为老服务。
（四）养老服务领域不断扩大。由“三无”和“五保”老人扩展到全县所有老人。一是对“三无”和“五保”老人，采取集中供养和分散供养相结合的方式，保障基本生活，为他们购买无偿服务，供养资金纳入财政预算。全县“三无”人员76人；“五保”对象 3584人，集中供养578人，集中供养每人每月650元，分散供养每人每年5650元。二是对于高龄老人，80-89岁的老年人每人每月发放50元生活补贴，90-99岁的老年每人每月补贴100元，同时将100周岁以上老人的长寿津贴标准提高到600元每月。三是对于低收入老人，将作为服务保障的重点对象，为其接受居家或机构养老提供低偿或无偿服务。四是对于经济条件较好的老人。通过引进和培育了档次较高的养老机构，如攸县颐宁园养老公寓，满足老年群众的个性化养老需求。
三、养老服务工作面临的尴尬境遇
（一）养老服务机构建设滞后。全县养老服务机构主要以福利院和镇敬老院为主，社会力量投资创办的养老机构仅2家，所接纳的基本上是有自理能力、半自理能力的老年人。尽管近些年政府在养老基础设施建设中不断加大投入，但机构数量和养老床位明显不足，并普遍存在设施老化、功能不全、人员欠缺、运营艰难的状况，根本无法满足城镇“三无”、农村“五保”对象供养服务需求，更谈不上满足其他老人养老服务差异化需要。全县21家敬老院，共有床位2917张，入住老人578人，入住率为19.8%。
（二）养老服务政策扶持乏力。政府对社会养老机构的引进和培育缺乏政策扶持或已有的扶持政策落实不到位，县委、县政府下发的《攸县促进产业发展政策》中，明确规定新建500万以上的养老机构给予0.5万元/张床，改建200万以上的给予0.3万元/张床，每接受一名攸县籍60周岁以上老人集中供养的，给予每人每月100元的运营补贴等等，均未得到全部兑现，极大地限制了社会养老机构的发展。养老服务业投入大、收益低、回报周期长、经营风险高，国家、省、市为放开养老服务市场，吸引社会资本参与相继出台了系列优惠政策，但我县的配套服务和执行落实力度偏软。
(三）居家养老服务内容单一。居家养老作为主要方式，尤其是“421”家庭模式中（一对夫妇、一个小孩、四个老人），缺乏社会化、多元化服务体系的支撑，日间照料、医疗护理、精神慰藉等养老服务的项目短缺，空巢老人、独居老人、高龄老人家庭亟需的家政服务人员不能满足需求，生活半自理和不能自理老年人的护理需求缺口更大。目前，农村居家养老服务内容更为单一，基本靠政府的行政手段和志愿服务开展工作，没有建立长效机制。城区养老服务机构和老年人日间照料中心数量少，护理条件差，医疗设施简陋，不能满足社区养老服务需求。
（四）养老服务监管效果欠佳。宣传引导未能广泛地深入人心，社会养老观念、养老消费意识等还存在偏差，相关职能部门对养老服务社会化认识比较模糊，工作合力尚未形成，应对老龄化、关爱老年人的社会氛围由持续性转变为间断性，社会化程度不高。养老监管体系的完善和发展停留在初级水平，全县没有统一的养老服务评估制度，没有成熟的行业管理规范、标准和评价机制，尤其是国家取消养老机构设立许可后，如何在执行新修改的《老年人权益保障法》工作方面的衔接，加强依法登记、备案管理及事中事后日常监管等，还需要长时间的探索和实践。甚至在“互联网+智慧养老”等管理和发展上，我们还任重道远。
（五）养老服务专业人才稀缺。养老服务护理人员严重缺乏，且年龄偏大，文化程度偏低，工资待遇不高。据统计，全县养老护理人员135名，45岁以上占66 %，初中以下文化占95%，持证上岗率不到30%（初级），人平均工资在1800-2500元之间，缺乏吸引力，流动性较大，服务队伍不稳定。全县各类养老机构共有入住老人1800 人，每个护工平均要照护10位以上老人，与国家要求1︰4的配置标准差距很大。由于多数养老机构仅能维持运转，无法高薪聘请专业护理人员、管理人才，再加上当前养老志愿服务队伍专业化程度不高，难以提拱系统化、规范化、多样化服务。
四、加快养老服务发展的参考路径
为“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，我县应着力完善以政府为主导的养老服务发展建设体系，实行投资主体多元化方向，把握养老服务社会化的发展趋势。
（一）要健全政府主导的工作推进机制。一是各级党委、政府要进一步提高对养老服务工作的认识，统筹规划、突出重点、因地制宜、分类指导、逐步培育和建立人口老龄化发展需要的多元化、多层次的城乡养老服务体系，建立健全县、镇（街道）、村三级社会养老服务网络。二是要依托公办养老服务机构，构建相应养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务中心，强化对养老服务机构和居家养老的行业管理的指导，逐步形成以公办养老服务机构为示范，以城乡基层福利服务网络为依托，以居家养老为基础，以其他所有制形式为补充的城乡老年社会福利服务体系。三是完善对养老服务业发展的优惠政策，要健全民政、财政、规划、住建、人社、卫健、国土、市管、金融、税务等部门的工作体制，优先保障养老机构用地，减免运营税费，实施全程监管，给予医疗卫生服务支持，加大养老服务业信贷力度等，实现养老服务业可持续发展。
（二）要拓宽社会为主的资本投入渠道。一是吸引更多的民间资本，发挥好社会资本的主体作用。采取鼓励性政策，撬动更多的民间组织、企业单位、集体组织及个人等为养老服务体系进行投入，引导社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构，满足不同群体、不同层次的养老需求。二是推进PPP模式在养老服务中的应用。以财政资金为引导，建立公私资本融为一体的养老服务合作模式。加大政策支持力度，对已出台的一系列优惠政策进行理清和评估，对行之有效的政策措施要监督落实到位，为私营企业参与PPP项目给予财政、税收、金融、土地等多方面扶持，使社会资本增强投资回报预期，提高社会资本参与养老服务投资的积极性。三是充分调动社会力量，通过弘扬中华民族传统的敬老美德，提高全社会的慈善意识，创新劝募和捐赠方式，开通多种慈善捐赠渠道，扩大老年人福利资金来源，同时鼓励有条件的个人和群体组织发扬服务和仁爱精神，积极投入各种性质的老年人福利志愿工作。
（三）要构建城乡一体的多元发展格局。推行农村敬老院社会化改革，积极探索农村敬老院公建民营、民建公助等养老服务模式，采用引进连锁化养老服务企业，运用市场化手段运营敬老院；或采用乡镇卫生院与敬老院融合，打造医养结合试点；或全面整合现有农村敬老院，打破乡镇行政区域界线，合并养老机构，集中财力物力联合养老。城区要进一步加大“四级网络”公办示范性养老机构的建设力度，并不扩大公办示范性养老机构服务对象范围，拓展服务内容，丰富服务手段，在培训、引导等方面，辐射社区和家庭。通过市场化运作，吸引品牌化、模规划、专业化养老集团公司或企业组织，引导民营资本在城区建设中高端养老服务设施，发展集养老、医疗、康复、精神慰藉等功能于一体的养老养生服务综合体；发展社区养老服务机构，如日照中心、老年活动中心等，在小区发展小微型、嵌入式、便利化养老服务驿站，实现多样化、个性化、差异化养老需求。
（四）要发挥立体监管的全面覆盖效应。养老服务涉及的部门较多，县政府要牵头各相关部门，成立全县养老服务发展领导小组，明确各部门在养老事业发展中应当承担的职能职责，尤其是机构改革之后，各部门要依据职责密切配合，依法履行监管和服务职责，形成扶持养老服务发展的合力。要引入政府考核机制，对各部门履行职责的情况每年度进行一次考核，将结果运用到绩效考核和干部人事任免之中。按照中央、省、市的要求，做好取消养老机构设立许可后有关工作的衔接和管理，要依据福利性、非营利性和营利性的分类标准，做好各类养老机构的登记服务管理工作，主要突出三个方面：其一是健全制度，逐步将养老服务社会化工作纳入规范化、制度化轨道；其二建立老年人台账，对老年人情况做到底数清、情况明；其三推进检查、评比制度，按照《养老院服务质量建设专项行动》考核115项指标实行定期考核，积累经验，推动养老服务示范化活动的开展。探索智慧化养老新路径，要重视和加强养老基础数据采集、储存和统计、分析，提升大数据运用水平，推进“智慧养老”。要搭建全县养老服务信息化监管平台，建设集养老服务供需对接、服务质量实时监控和居家养老应急呼救于一体的“互联网+养老”综合服务平台。
（五）要推行创新驱动的养老服务模式。一是发展城市社区嵌入式家庭型养老机构。小型化、专业化、社区化和连锁化将成为养老服务机构当下发展的主要形态。在城区大力发展中小型和小微型养老服务模式，强化日间照料功能，提供居家养老服务和托养功能。二是推行家政服务介入居家养老服务模式。近年来，家政服务已经成为居家养老服务的重要实施者，并被社会广泛认可。政府要研究、制定、出台相关政策，积极引导家政服务介入居家养老。三是推进医养结合模式。以医疗机构承办养老或者依托医院转型为养老机构（湘潭市第六医院），发展集医疗、康复、养生、养老等为一体的服务模式。四是积极探索互助式养老服务模式。借鉴浙江温州等地社会服务“时间银行”的方式，支持建立“为老服务储蓄时间银行”或积分制，统一入档，当其本人需要服务时，可提出申请，用“时间券”或积分兑换相应服务，积极引导全县中青年和低龄老人为高龄、空巢、失能和半失能等困难老人提供帮扶服务。五是开展农村以地养老试点，探索农村养老新模式。农村老人没有退休金、养老金，他们只能靠土地维持生活，以土地流转支撑农村养老，即“以地养老”。
（六）要建立专业养老的人力资源体系。首先要提高养老服务机构从业人员的待遇，包括提高工资水平，落实社会保障（为其购买养老保险和医疗保险），实行岗位津贴制度等，解决好了从业人员的现实问题，才能稳定现有的队伍，并吸引更多的专业人才加入。其次要建立专业化的养老服务队伍。加强养老从业人员的职业道德和技能培训，实行考核持证上岗制度；将养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，由人社、民政、卫健等部门按照职业标准组织开展养老护理、家政服务等相关职业的技能培训，经鉴定合格的，发给相应的职业资格证书，实行持证上岗；符合条件的可按照规定申请享受职业培训补贴和运营补贴等。通过公开招聘和职高、高校等定向培养，有计划地从院校中吸纳老年护理、营养、心理等方面的专业人才充实到养老服务队伍中来。三是培育发展志愿者队伍。积极组建养老服务志愿者队伍，队伍成员拥有不同的专业知识和技能，能够为老年人提供系统的日常生活照料和专业护理，打造“社工+义工+护工”三工联动。同时，各养老机构、乡镇（街道）、社区（村）可组织身体健康、热心公益的低龄老人参加养老服务管理，利用老年人相互容易沟通的优势，自己管理自己，自己服务自己，让老年人安享幸福晚年。
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[责编：张艳]