在我国人口老龄化日益加快的背景下,普通家庭高龄化、空巢化、失能化日趋严重,随着传统家庭的居家养老功能大为弱化,作为社会化养老重要组成部分的机构养老模式将逐渐成为养老事业的主要力量。

　　一、研究背景

　　按照国际惯例,60岁以上人口占总人口的10%以上,或65岁以上人口占总人口的7%以上,即为老龄化社会。1999年中国正式进入人口老龄化社会。2018年年末,我国60周岁及以上人口24949万人,占总人口的17.9%;65周岁及以上人口16658万人,占总人口的11.9%。目前,我国社会养老服务体系还不完善,机构养老是养老服务体系的重要组成部分,是解决人口老龄化问题的重要途径。

　　近年来,郴州市委、市政府高度重视养老工作,把养老产业作为郴州最重要和最有发展前景的朝阳产业来打造,先后出台《郴州市“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划》、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》、《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》等一系列配套措施,着力解决养老难题。总体来看,郴州市人口老龄化程度低于全国水平,但增速快于全省平均,高龄化、空巢化、失能化更加明显,社会抚养压力将快速持续增加,对养老体系建设、老年宜居环境建设、养老机构建设等方面提出了更高的要求。

　　二、郴州市人口老龄化现状及趋势

　　从市民政局了解到,2018年,郴州市60岁及以上老龄人口达76.3万人,占总人口的14.1%,其中,65岁以上老龄人口约51.7万人,80岁以上老龄人口约10.2万人,百岁老人158人;完全失能老人3.1万人,部分失能老人6.1万人;留守老人13.7万人。郴州市人口老龄化程度持续加深成为常态。

　　为进一步把握郴州老龄化发展趋势,本文在2010年第六次人口普查数据资料的基础上,建立以年龄移算为基础的Leslie矩阵模型,综合考虑各年龄组人数、死亡率等因素的影响,对2020-2050年全市老龄人口数及其占总人口的比重进行预测。根据模型测算结果,2020年,全市60岁及以上老龄人口数为84.5万人,到2050年达到最高的156.9万人,总量增加72.4万人,年均增加2.4万人。2020-2050年,预计全市60岁及以上老龄人口占总人口的比重总体呈先上升后下降的趋势(见图1),从2020年的15.38%、2021年的15.23%一直上升到2034年到达最高,占比为20.99%,然后开始逐年慢慢下降,到2050年占比为18.49%。2020-2050年,郴州60岁及以上老龄人口占比都在15.23%以上,特别是从2022年到2034年,全市老龄化速度最快,这由20世纪六七十年代的　“婴儿潮”推移形成。

　　从以上分析可以看出,郴州人口老龄化日益加快,在当前社会养老服务体系还不够完善的情况下,需积极探索机构养老路径,以纾解人口快速老龄化带来的压力。

　　三、郴州市养老机构发展现状

　　从市民政局了解到,截至2019年5月份,全市共有养老机构189家,其中,公办养老机构173家,民办养老机构16家。通过调研了解,全市养老机构主要有三种类型。

　　(一)功能型养老机构。以北湖区颐心老年人护理照顾中心为代表,该机构接受对象主要为半失能、失能、失智老人,接受对象面向全市。对有此养老需求的家庭或老人的经济条件要求相对较高;机构内有医生和护士,和湘南学院医学院护理系、湘南学院附属医院等医疗机构有合作,但在护理失能和半失能老人的有效性方面与专业的医疗机构相比还远远不够。

　　(二)社区型养老机构。以居家养老为基础、社区服务中心为依托的社区养老机构,如桂门岭星光居家养老服务中心,主要以日间照料、老人精神需求、餐饮为主,以解决子女白天外出上班无法照顾老人的问题,以及老人居家养老的需求。此机构内设有棋牌室、娱乐室、电子阅览室、休息室、餐厅、卫生间、康复理疗室等设施以供老龄人群使用。由于受传统观念的影响,实际调查发现,绝大部分老龄人口更倾向于居家养老,然而居家养老对于“4+2+1”的家庭中的老年人的子女来说,既要帮助双方父母养老,又要抚养下一代,无疑是非常困难的一件事情。因而社区养老机构作为老人居家养老不可缺少的依托机构,有助于家庭养老功能的实现,因而在老龄人口养老方面起着举足轻重的作用。

　　(三)综合型养老机构。以汝城县健康养老服务中心为代表。接收对象不限,费用依据老人的身体状况的评估结果而定,与周边医院有一定合作关系,但在与医院双向转诊这种合作模式上,还未成熟开展。机构内娱乐功能型区域相对较少。像这样典型的普通养老机构虽然为我们社会养老解决了一些问题,但因功能单一,社会资源整合利用率较低。

　　四、郴州市养老机构发展存在的问题

　　当前,郴州市公办养老机构与民办养老机构发展失衡,养老机构与医疗机构、其他服务业,互相独立、自成系统,不能满足老龄人口多元化养老需求。

　　(一)公办养老和民办养老市场结构失衡。总体而言,政府和社区为主体兴办的公办养老机构的资源配置明显高于民办养老机构,民办养老机构的发展速度缓慢,养老市场结构出现失衡状态。从老年服务市场的规模看,养老市场应该是“两头小,中间大”的橄榄型结构,也就是高等收入和低等收入阶层形成的养老市场规模小,中等收入阶层形成的养老规模大。但目前的养老机构却明显偏向于两头的市场,公办养老机构偏向于满足低收入阶层,民办养老机构偏向于满足高收入阶层,面对普通阶层的大众养老服务市场始终“不温不火”。一方面公办养老机构供不应求,一方面民营养老机构住不起、住不满,导致最需要入住养老机构的失能老年人被排斥在市场之外。调研中发现,几乎所有敬老院收住的五保老人都是具备自理能力的老年人,而大多数失能五保老人却不能入住养老机构,社会养老资源分配严重不均。

　　(二)“医养结合”发展程度低。调查研究表明,我国60岁以上老人两周患病率和慢性疾病患病率分别为全人群的1.7　倍和4.2倍,并且人均患有2至3种疾病,因而“医养结合”成为养老必需。当前,郴州“医养结合”发展程度较低。一是医疗资源整合利用率低。现有养老机构很少与附近专业医疗结构建立长期合作关系,如双向转诊、专家定期坐诊等服务。一些机构虽有自己的医疗部门,但因其专业性和有效性都不如专业医疗机构,医护水平及能力不足。二是医保结算难度大。当前,医疗和养老机构分离很大程度上是因为医疗机构可实行医保,而养老机构没有被纳入医保范围,这导致许多患病老人把医院当成养老院。三是管理政策有盲区。当前医疗、养老分属于不同部门,“医养结合”既无主管部门,也缺乏相应的政策措施,同时“医养结合”养老服务产业尚未建立统一完善的养老和医疗服务标准,缺乏规范的市场准入条件,医养结合服务机构的运行模式和付费体制尚未成熟。

　　(三)稳定运营保障力度不够。一是专业人才匮乏。当前,郴州市养老机构护理人力资源远远不能满足需求,医护比例远低于　1:2.7的国际平均水平。养老机构护理员取得养老护理职业资格的比例极低,国家现已取消养老护理职业资格认定,要求相关从业人员到有资质的培训机构进行培训学习,但对学习频次和学习成效没有做出硬性要求,导致养老机构从业人员整体素质偏低,其专业水平、业务能力、服务质量无法满足老年人的护理需求。二是养老机构从业人员年龄偏大、素质偏低、流动性大。调研了解到,养老机构的一线护理员年龄普遍在40-55岁,文化程度基本是小学或初中。因护理工作脏、苦、累,工资待遇偏低,导致护理员积极性不够,人员流失严重,流动性大,导致服务质量不高,服务效率较低。三是资金和成本压力大。政府投资成为公办养老机构运转的主要经济来源,资金来源单一,使养老机构难以正常运转。在民办养老机构运营的过程中,需不断注入资金,资金回报速度慢,回报率低,而运营成本高,亏损面广,已严重影响到经营者的积极性。多数养老机构凭着社会责任感和爱心在为老人服务,但倒闭风险可能随时降临。

　　五、促进养老机构发展对策建议

　　(一)统筹规划,发挥政府引导作用。政府部门要做好统筹规划,优化平衡公办和民办养老机构比例,合理构建完善的养老服务体系。一是确保公办养老机构的社会福利化特征。加强对入住公办养老机构人员的审核力度,明确规定公办养老机构的养老服务对象为“三无”老人以及低收入家庭的失能、半失能老人,切实承担起公办机构的“兜底责任”,为民办养老机构的发展留下一定的空间。同时,引导民办养老机构合理定位,树立服务特色,确保民办机构与公办机构的差异化经营。二是进一步推广“公建民营、民建公助”的养老模式。通过政府资本与民营资本的合作经营,实现优势互补,促进多种形式的民办养老服务机构建设。一方面,投资兴建综合性养老院,确保养老机构的硬件设施规范达标,吸引具有一定实力和管理经验的社会力量加盟养老机构,实现公建民营。另一方面,牵头当地的街道、社区,充分利用闲置的医院、学校、企业、培训中心、招待所等公共设施和资源,以政府补助的形式吸引民间资本加盟运营。三是统筹各类养老机构协调发展。进一步优化扶持政策,改变侧重支持非营利性养老机构和高端养老机构的倾向,加大对大众化、小型化营利性民办养老机构的扶持力度,确保公办机构、非营利性民办机构、营利性民办机构的协同发展。

　　(二)创新模式,推进医养结合发展。“医养结合”涉及民政、卫生、社保等部门职能交叉区域,涉及一系列体系、体制、机制的建立和完善,需要多部门共同参与。一是整合职能,成立推进医养结合养老服务协调机构,建立和完善促进医养结合发展扶持政策,根据医养结合服务模式的目标定位,出台促进医养结合服务模式发展的意见规划,明确医养结合服务机构的主管部门、服务性质、服务对象、服务主体、服务范围、市场准入标准及从业人员上岗标准等。二是将医养结合服务模式建设纳入全市老龄发展规划、卫生规划和医疗机构设置规划,优化医养结合服务模式发展软环境。促使养老机构在建立自己的医疗部门的基础上,与周边专业医疗结构建立长期合作关系。同时,充分发挥郴州市中医医院特色优势,使得老人康复和理疗效果更佳。三是积极探索医保报销机制。可学习青岛市于2012年起试点的长期医疗护理保险制度相关经验,对医疗、养老参保人员因年老、疾病或伤残等丧失自理能力,需长期医疗护理的,由社保经办机构按规定评估后,根据失能状况和护理方式享受相应待遇,从制度上解决失能人员的医疗护理难题。结合郴州实际,制定一套可复制、可推广的“医养结合”养老服务医保报销制度。

　　(三)吸引资本,发展多元养老服务。养老产业是朝阳产业,要刺激社会资本抢抓发展机遇。一是要鼓励和支持社会资本进入健康养老产业。在规划建设、税费减免、用地、用水、用电等方面提供优惠政策。采取民办公助,公建民营和购买服务等方式,扶持民办养老机构发展。二是吸引民间资本助力养老服务人才培养。当前老年护理人才匮乏、素质较低、流动性大,客观上产生了很大的用工缺口。可由人社局职业技能鉴定指导中心牵头,引进或成立具有培训资质的民营培训机构,专门培养养老护理人才,根据培训效果给予奖励和补贴。同时,从师资选聘、培训标准、教学水平、课时监控等实施统一规范监管,以切实达到人才培养效果,为养老机构提供有力的人才保障。三是促进多元化养老服务产业发展。通过有效整合资源,活化养老机构经营范围,让餐饮业、家政服务业、专业医疗机构、零售业、娱乐业等服务业加入养老行业发展,使得养老机构不再是单纯的养老处所,而是集生活、医疗和休闲服务为一体的“大社区”,使得在养老机构的老人能够有尊严、健康的生活,真正实现“老有所养”。  

　　[供稿:郴州市统计局]
[审核:徐林]
[责编:张艳]