破解发展和制度两大约束 加速社会保障体系建设
（2003年第10期）
一、现状
（一）初步建立了社会保障体系，养老、失业和医疗三大保险覆盖了绝大多数城镇职工和离退休人员，农村养老保险发展较快。2002年，参保养老保险的职工人数达458.59万人，比上年增长0.7%,其中，企业职工313.11万人，减少0.48%，事业单位人员145.58万人,增长1.03%。参加失业保险的职工326.61万人,减少5.7%；参保基本医疗保险职工达398.32万人，增长13.3%。农村社会养老保险自1992年进行试点以来，发展比较快。目前全省已有14个市州、111个县（市、区）、2179个乡镇、34498个村和1737个乡镇企业开展了农村社会养老保险，参保人数达到210.7万人，年末基金滚存结余47462.67万元，本年领取养老金人数为3.62万人，退保转移死亡的6.25万人。
（二）统一了各项保险缴费比例，建立了基本养老金随职工工资增长而正常调整的机制。从近几年湖南省的缴费比例看，个人缴费比例由1996年的3%上升到2002年的8%，单位缴费比例由24.5%下降到20%。自由职业人员、城镇个体工商户业主统一按本人缴费工资基数的21%缴纳基本养老保险费，城镇个体工商户业主按雇请的全部从业人员缴费工资基数的13%为其从业人员缴纳基本养老保险费，城镇个体工商户从业人员本人按其缴费工资基数的8%缴纳基本养老保险费。失业保险缴费比例为企业或单位负担2%，个人负担1%；医疗保险由企业负担6%，个人负担2%。为了保障离退休人员的基本生活，不致因物价上涨而降低生活水平，同时能适当享受社会经济发展的成果，1997年，省人民政府办公厅下发了《湖南省人民政府办公厅办公厅关于调整企业退休人员基本养老金的通知》，确定了基本养老金随职工工资增长而正常调整的机制，广大离退休人员的基本生活得到了进一步的保障和改善，一些不合理待遇问题正通过正常调整机制的运作，逐步得到解决。
（三）养老保险个人账户已全面推行，养老金实行了社会化发放。2002年底，我省参保职工个人账户建账率达到100%。基本养老金基本实现了按时足额发放，养老基金的发放社会化发放的目标已基本实现，全年社会发放率100%。
（四）完善保障了农村五保户的供养。1994年以来，全省以推广乡镇统筹、承包服务的分散供养为主，同时积极发展敬老院，实行集中供养，并狠抓了以敬老院为依托的五保服务中心的建设，发展院办经济，以院养院，使农村敬老院逐步成为“老有所养、老有所乐、老有所为”的乐园。至2002年，全省共有农村五保对象26万余户29.9万余人。已实现统筹供养的乡镇达1800个，占乡镇总数的80%，供养金额达2亿余元，全省共有敬老院1410所，其中乡镇办1094所，村办敬老院311所，以个人名义办的敬老院5所。敬老院院容院貌发生了巨大变化，老人住宅基本实现了小间化、室内宽敞明亮、日常用品齐全、院内配有电视机、冰箱、洗衣机、电风扇等公共设备，大部分敬老院都设有医务室、娱乐室。
（五）建立了最低生活保障制度。1999年7月，全省122个县（市、区）全面实施了这一制度。各地制定了城市居民最低生活保障标准。目前最高的是长沙市，每人每月180元，最低的是娄底市，每人每月只有104元。2002年，领取城市最低生活保障费人数141万人，全省范围内城市居民最低生活保障已实行了“应保尽保”。
二、存在的问题
从改革要达到的目标和实际的效果来看，我省社会保障体系建设还存在四大突出的问题：
（一）社会保障办法单一，社会化程度低，保障覆盖面小，难以满足市场经济条件下多种经济形式、多种用工制度的需要。2002年底有310多万城镇集体企业职工、城镇个体劳动者、合同制工人、临时工等没有实行社会保险。除外资企业基本参保外，其他企业和其他参保人员参保比例非常小。全省其他经济类型职工、私营业主、个体户主、城镇私营企业职工中，只有8.8万人参加了失业保险，18.16万人参加了基本养老保险，尚有140多万人没有参保。若按辽宁省试点方案的可参保人数的15%计算，我省能够参加基本养老的城镇个体从业人员就达18万人。
（二）社会保障政策法规不健全，法制建设滞后。1997年以来，省政府办公厅、省劳动和社会保障厅及省民政厅下发了一系列文件，就诸多劳动和社会保障、最低生活保障中的具体问题做出了规定。但是，劳动保障政策不完善、不配套的矛盾十分突出。如最低生活保障的法制本身存在缺陷，虽然近年来国务院和地方各级政府，都相继出台了不少低保法规和规章，但许多制定得不够科学合理，如《低保条例》只是城市居民，对农村却没有，这是很不完善的，更没有体现法律的公平原则。有些法规难于操作，比如在调查“低保”对象的收入时，难于核准其隐形收入。低保工作的管理也没有真正做到法制化，带有一定的随意性，政府钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。而依法行政则要因人定钱。再如破产企业职工安置问题，有的破产企业没有足额支付补偿金和安置费，职工没有得到妥善安置，不能关门走人；财政和企业安排预留的养老保险资金严重不足，有的没有足额预缴养老保险费，分流安置人员的养老保险关系没有及时接续，职工后顾之忧严重。还有国有农场的农业职工参加养老保险统筹问题没有统一政策。我省88个国有农场中，共有在职职工20万人，其中农业职工16.65万人。按照省里已有的政策，农场的干部、医生、教师和国有工商企业职工的养老保险正逐步纳入社会统筹。但由于农业职工大多靠种田收入，无力缴纳养老保险费，这些职工的养老问题还没有具体的政策。保障水平差异与体现社会公平之间的矛盾。一是“两个确保”没有全部到位，部分职工困难程度加剧。下岗、失业职工人数增多，再就业难度大；企业改制过程中没有及时清缴拖欠职工的工资、养老金和集资款、医药费；改制后相当一部分职工的养老、失业、医疗等社会保障关系不能按时接续。二是养老保险统筹层次太低，调剂手段太弱。少数地区出现了养老保险基金账上略有结余，而当期发放又有拖欠的现象。同时，不同时期退休人员、不同行业间、企业和机关事业单位间养老金待遇水平差距过大，不同行业养老金待遇比为1：1.86，事业单位比为1：2.13。三是医疗保险制度改革过程中存在众多矛盾和问题。企业职工和国家公务员在医疗保险待遇上存在明显差别。医疗保险基金的支付，很大程度上既受制于医疗机构（医院）和医生的操作，也受制于保障对象；配套的医疗卫生体制改革和药品生产、流通体制改革滞后，难以形成有效的制约和激励机制。
（三）资金缺口大，财政负担重，社会保障资金支出刚性增长与经费来源不足之间的矛盾突出。1998年以来，我省地方财政用于抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休费和社会保障补助支出不断增加，占地方财政支出的比重逐步提高。1998年，三项支出合计24.67亿元，占地方财政总支出的9.02%，1999-2001年则分别达到41.69亿元、55.51亿元和73.17亿元，所占比重分别为13.32%、15.95%和16.96%。特别是社会保障补助支出，由1998年的6.49亿元增加到2001年的38.75亿元，增加了32.26亿元，增长497%。政府在社会保障方面的力度不能说不大。尽管如此，我省社会保障资金严重短缺的问题却越来越突出。我省养老保险基金的征缴和发放从1997年理论收支差和实际收支差都为正，到1998年理论收支差为正，实际收支差为负，到2001年的都为负，且差距越来越大，养老保险负担呈逐年加重之势，基金支撑能力逐年减弱，并形成巨额缺口。据统计，全省养老保险个人账户的记账规模已超过70亿元，已基本用于当期发放，从而形成了个人账户的“空账”。目前，累计已有三个市州本级和多数县区是赤字运行。如果没有切实可行的措施，这种状况将会继续存在，且有越来越恶化的危险。
（四）社会保障项目的开展没有跟上全国的步伐。2001年底，全国平均工伤保险费率为1%左右，参加工伤保险的职工达4345万人。全国平均生育保险费率为0.7%，参加生育保险的职工达3455万人。而我省目前尚未跟上全国的步伐，这两项保险还没有开展。
（五）社会保障体系建设面临的形势相当严峻。一是不断增大的就业压力要求社会保障体系发挥越来越大的作用。按人口普查资料测算，未来十年我省新增劳动适龄人口1122万人，减少636万人，净增加486万人，平均每年增加48万多人。目前我省失业人员和即将退出再就业中心与企业解除劳动关系的人员以及机构改革将要精简的人员约有100多万人，队伍相当庞大。加上劳动力供给的结构性矛盾突出，农村劳动力的隐性失业进一步显性化，公开或半公开失业人员增加，其中长期性失业（指持续1年以上）比重将迅速增加，就业率将降低，对社会保障的压力不断加大。二是人口老龄化进程的加快要求对社会保障体系建设提出了越来越高的要求。2000年，湖南省65岁及以上人口占总人口的7.47%，60岁及以上人口占总人口的11.2%，均超过了7%和10%的标准，这标志着我省已经步入老年型省份。2000年，60岁及以上的老年人口达到708.93万人，比1990年增加186.42万人，增长35.9%，所占比重上升了2.6个百分点。人口老龄化势头的迅猛，使劳动年龄人口和社会的负担加重。2000年，湖南省以60周岁为起点计算的老年抚养系数为16.81，比1990年的13.58上升了3.23个百分点，由每7.36个工作年龄人口供养1个老人，下降到了每5.95个供养1个。这说明劳动年龄人口除了为自身生存和发展进行生产劳动的同时，还要负担更多的老年人口生存和发展的费用。2001年，全省离休、退休、退职人员比1997年增加19.5万人，增长13.4%，而用于这些人员的保险福利费用则增加41亿元，增长53.8%，平均每年增加10亿元。我省目前的供养系数高达0.44，供养比例为2.28：1，远高于全国0.32及3.1:1的平均水平。同时，由于家庭规模越来越小，传统的家庭养老功能受到影响。2000年全省家庭平均人数为3.46人，比1990年减少0.31人；一代户、二代户已占全部家庭户的79.7%，一个老人和两个老人单独居住的有108.3万户，占全省总户数的6.1%。在市场经济下，计划经济时子女收入的相对稳定性遭到破坏，波动、起伏的市场经济使一些成年子女成为新的贫困户或困难户，当他们自身收入尚无着落时，对其老年父母的赡养便无法保证。另一方面，那些在职的成年子女由于现代化生产节奏不断加快，劳动强度增加，因时间、精力有限，经济上虽能供养，但在生活照料方面却力不从心。
三、完善社会保障体系的对策建议
从上述分析可以看出，我省社会保障体系的建立和完善，面临发展与制度两大约束。发展约束，就是经济发展的水平还不高，总量还不大，经济的支撑能力还不强；制度约束，就是制度还不完善和合理，需要深化和改革。为此，提出以下建议供参考：
（一）必须想方设法促进我省经济的快速健康发展，在发展中解决问题。我省社会保障工作中存在的上述问题，产生的原因是多方面的，最根本的原因在于我省经济发展水平比较低，企业效益不好，财政支付能力不强。因为目前一些最主要的项目都是强制性的，都是需要企业和政府财政出钱的，离开了钱，什么事情都不好办。因此，推进我省社会保障制度建设，健全社会保障体系，最根本的是要想方设法促进我省国民经济的快速健康发展，保持较高的增长速度，国富民强，使许多问题解决起来相对容易一些。
（二）健全社会保障法律法规，加大执法力度，用法律推进社会保障制度的建设和完善。社会保障的事项庞杂，内容繁多，不同事项需要不同的法律方式调整，世界各国通常都制定多部法律、法规来协调构成社会保障法律制度。我国目前这方面的法律、法规虽然较多，但大多只是作了一些原则性的规定，缺少具体的实施细则，操作性较差，因而执行过程中遇到的问题不少，执法的难度较大。如目前养老等保险的覆盖面的扩大和拖欠费用的征缴等，就存在操作难的问题。这些问题不解决，社会保障制度改革的深化就无法推进。完善社会保障的法律法规，就是要根据社会保障发展过程中出现的新情况、新问题，不断进行总结和完善。加大执法力度，就是要加强对劳动合同签订、社会保障手续的办理、个人账户的建立等情况的检查，对那些不按法律规定保障劳动者权益，不履行社会保障义务的企业依法进行处理，维护法律的严肃性，加大违法者的违法成本，使他们不敢违法。
1、制定实施细则，扩大社会保险覆盖面。目前扩大社会保障参保面的重点是个体工商户和自由职业者，由于没有具体的实施细则，也是最难操作的。我省规定个体工商户、自由职业者当前缴费比例为21%，而辽宁试点方案和上海等地均为18%，两者相差3个百分点，与国有企业、集体企业、外资企业和私营企业28%的费率相比，则要相差10个百分点。目前个体工商户和自由职业者大多是按社会平均工资的60%作为缴费基数，且征缴成本非常高，这样一来，由于没有具体的实施细则，将来这些人享受什么样的待遇没法确定，存在巨大的政策风险。因此，当务之急是政府要制定详细具体的实施方案，最好由省人大常委会以地方立法的形式公布。
2、加大执法力度，强化基金征缴，将各种欠费收上来，同时避免发生新的拖欠。至2001年底，全省欠缴基本养老保险费的企业8082家，占参保单位总数的42%,累计欠费22.09亿元，欠300万元以上的大户110户；累计欠缴失业保险费7.39亿元，欠缴50万元以上的企业123家；累计欠缴社会保险费达30个亿。为此，各级政府部门和有关部门要采取过硬措施，强化社保基金征缴清欠力度，努力做到应收尽收，力争各项社会保险基金征缴率达到90%以上。尤其是各级地税部门要加大力度对外资企业、港澳台企业及私营企业的扩面征缴力度，争取取得突破性成效。要强化劳动合同的签订，对不依法签订劳动合同的要加大打击力度，确保从业人员和雇主按规定缴纳社会保障费用。
3、加强社会保险基金征缴体系建设，做到有人管事、有人做事。2001年底，我省有各级社会保险管理机构142个，编制人员数2143人，实有工作人员2324人,其中女性1002人。这些机构只集中在市、县一级，街道、社区绝大多数没有点，劳动保障关系接续、各种保险费用的征管很难落实。因此，必须加快体系建设，确保从上到下有一支高素质的劳动保障经办队伍，确保各项保险费用按实按时征收到位。
（三）积极开辟新的筹资渠道，调整财政支出结构，增加社会保障投入。在继续争取国家财政支持的同时，地方各财政必须调整支出结构，确保社会保障支出占同级财政支出的比重达到15-20%。今后财政超收部分除法定支出外，主要用于充实社会保障资金。还可以采取诸如通过资本市场变现部分国有资产存量，充实社会保险资金；通过社会保险基金的安全运行，实现保值增值等到措施，增强社会保障基金的实力。
（四）全面推进城镇职工医疗保险制度改革。取消公费医疗和劳保医疗，对政策要求参加医保的单位，其财务不能再列支医疗费用，医疗费不能进入成本。逐步建立多层次的医疗保障体系，全面实施国家公务员医疗补助办法企业补充医疗保障体系。加大对医疗单位的监控力度，控制医药费用增长过快的势头。尽快出台全省工伤保险、生育保险办法，启动工伤和生育保险。实行城镇职工基本医疗保险、医疗卫生体制和药品生产流通体制“三改并举”、同步推进，建立医疗费用的分担机制、医疗机构的竞争机制和药品生产流通的运行机制，实现以较低的医疗费用，保障较高的医疗服务目标。
（五）加强和完善城市居民最低生活保障制度。当前特别要把企业改组改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，按规定及时纳入最低生活保障范围。合理确定保障标准，既要保障城市居民的基本生存条件，又要有利于鼓励就业。严格进行家庭收入调查，准确核实保障对象家庭经济状况实际生活水平，规范申请、评审和资金发放程序。加大财政低保资金投入力度，各级政府财政预算要全额安排最低生活保险专项资金，实行专户管理。同时，鉴于目前全省绝大多数地方低保工作处于无机构、无编制、无专人、无工作经费的状况，各级编委应大力支持这项工作开展，解决其机构和人员，各级财政部门要为其创造工作条件，解决经费，确保低工作健康顺利进行。
承办:人口处
执笔:唐根深
核稿:周碧红
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