湖南城镇贫困家庭基本生活保障的现状、问题和建议

    今年以来，党中央、国务院高度重视贫困群众生活问题，把保障困难群众的基本生活，解决他们的生活困难确定为当前要着力抓好的七件事情之一。为了解城镇贫困居民基本生活保障状况及存在的困难问题，最近省城调队进行了一次专项调查。从调查的情况看，全省各市、州对城镇贫困人口每月发放了一定数量的补助金，有的市对城镇贫困户在用水、用电、学生学费等方面给予了部分减免，使贫困家庭基本生活有所改善。但当前贫困家庭基本生活仍然存在很多困难；还值得探讨的是：对城镇贫困人口仅有“救济”是不够的，还必须在扶持自身“造血”功能上下功夫，使他们尽快脱离贫困，这正是当前解决城镇贫困人口问题的薄弱环节。

一、全省城镇贫困家庭最低生活保障人口的现状

    （一）低保人口总量大幅度上升。去年以来,湖南积极落实国务院对城镇居民的最低生活保障政策, 全省低保人口的基本生活保障得到较好的落实，人口总量大幅度上升。据省民政厅统计，2003年5月全省城镇居民最低生活保障人口为1510260人，比上年同期增长69.7%,占全省非农业人口（公安户籍统计）由上年的6.4%上升到10.9%。

    （二）下岗、离岗人员和失业人员是最低生活保障人口的主体。在全省城镇贫困家庭最低生活保障人口中，下岗、离岗人员和失业人员为929757人，占61.6%;其他社会人员375463人,占24.9%;在职人员73390人，占4.8%;三无人员68018人,占4.5%；离、退休人员63632人,占4.2%。

    （三）城镇最低生活保障人口衡阳市最多，湘西自治州贫困程度最大。2003年5月全省低保人口排序是：衡阳市160135人,占全省低保人口的10.6%;岳阳市135160人,占8.9%;邵阳市126850人,占8.4%;怀化市125697人,占8.3%;永州市123499人,占8.2%;长沙市118205人，占7.8%;常德市118497人,占7.8%;娄底市109748人,占7.3%;益阳市104207人,占6.9%;湘西自治州95074人,占6.3%;株洲市91406人,占6.1%;郴州市88978人,占5.9%;湘潭市83996人,占5.6%;张家界市28808人,占1.9%。各市、州城镇最低生活保障人口占非农业人口的比重，排序是：湘西自治州为21.4%,永州市为14.7%,怀化市为13.6%,娄底市为13.4%,益阳市为12.5%，邵阳市为12.4%,岳阳市为11.9%,张家界市为11.1%,湘潭市为10.7%,衡阳市为10.5%,郴州市为9.5%,株洲市为9.3%,常德市为9.2%,长沙市为5.9%。

    （四）各地城镇贫困居民最低生活保障标准及人均补差额差别较大，保障标准过低的地区还有不少的贫困群众得不到基本生活保障。据2003年5月14个市、州调查，长沙市人均补差额最高,是最低的衡阳市的5.42倍。14个市、州情况是：长沙市5区居民最低生活保障标准每月为180元，4县市130元，全市月人均补差额73.09元;株洲市4区156元，醴陵市136元，其他4县116元，全市人均补差额45.82元;湘潭市3区和韶山市156元,湘乡市143元,湘潭县130元，全市人均补差额44.41元;衡阳市5区、衡南县、常宁市130元，其他县100元，全市人均补差额13.48元；邵阳市12县市区120元, 人均补差额45.57元;岳阳市3区156元,华容县130元,其他县市120元，全市人均补差额46.35元;常德市武陵区、德山区、柳叶湖180元，鼎城区、桃源县、西洞庭163元，其他县市150元，全市人均补差额40.25元；张家界市120元，全市人均补差额22.64元;益阳市6县区120元，全市人均补差额36.48元;郴州市2区、资兴市、永兴县、桂阳县、临武县、嘉禾县7县市区130元，其他县104元，全市人均补差额62.43元;永州市2区144元,其他县132元,全市人均补差额40.34元;怀化市鹤城区、中方县、靖州市156元，麻阳县120元，新晃县124元，芷江县143元，其他县130元，全市人均补差额32.35元;娄底市娄星区、双峰县、冷水江市130元，涟源市、新化县104元，全市人均补差额34.03元；湘西自治州吉首市180元，其他县130元，全州人均补差额40.74元。

二、当前城镇贫困家庭的主要困难

     (一 )收入来源。据调查，当前全省城市贫困家庭月人均收入130元左右。54.6％的家庭主要依靠发放的最低生活保障补贴维持生活；12.6％的家庭来源于打临工收入；7.7％的家庭来源于下岗生活费；4.2％的家庭来源于小本经营收入，如卖茶叶蛋、洗补衣服等；还有15.4％的家庭靠借款度日；其他来源不明的占5.5％。有的贫困家庭一个月吃不到肉，常常一天只吃两顿饭，有的从市场捡菜叶度日。

    (二)患病多、看病少、小病挺、大病拖，医疗费用负担重。据调查，贫困人口患病率34.9％，高于城市社会平均患病率12.21个百分点。患病未治率60.2％，超过城市社会平均患病未治率12.5个百点。一年中平均每人患病3.58次，有2.15次未到医疗机构就诊，有1.21次看门诊，有0.21次住院。87.8％的贫困人口没有享受公费医疗和基本医疗保险；贫困群体患病医疗平均总支出相当于其年家庭总收入的54.6％。一些贫困群体贫病交加，医疗费用是贫困人口生活中第一负担。据调查，46.2%的家庭就医费用主要依靠亲友支持；24.9%的家庭靠微薄的储蓄及医保；21.5%的家庭靠社会求助；另有7.4%的家庭变卖财产渡过难关。

     (三)住房困难, 居住条件差。据调查，贫困家庭人均居住面积为8.69平方米，低于城市社会平均水平11平方米；人均住房建筑面积在9平方米以下的户数占60.3％；无房户占16.9％；无房产权户占96.4%；92％的贫困户居住在低矮、黑暗而又狭小的平房和租住年代较久的老式公房及危房里；八成贫困家庭交不起租金。

     (四)学生学费没有保障。据调查,目前60％的贫困家庭为免于歧视或不知申报途径而节衣缩食挤出一部分作为学生学费开支;30％的家庭依靠学校减免、师生或社会捐助入学；仍有10％的贫困家庭欠缴学杂费。大部分贫困家庭学生学费没有保障，其在读学生（尤其是初中生）存在辍学危机。贫困家庭就学子女以小学、初中学生居多。在子女教育预期培养经费来源中，靠亲朋好友支持的为40.7%，靠社会救助的占26.8%，靠贷款的占14.9%，靠节俭储蓄的占14.8%，靠变卖家产的占2.8%。为了能够让子女受高等教育，许多家庭都是在勉强支撑着。但仍有一部分家庭因生活困难，不得不终止子女的就学。在怀化市调查的40户贫困家庭中，户均家庭人口3.22人，户均在校学生1.25人，户均年收入5000元左右，户均教育支出却达2379元，教育支出占可支配收入的比重高达47.6%。近年来，由于教育收费改革的不断推进，学杂费用不断膨胀，教育消费几乎成了唐僧肉，正常家庭都显出几分无奈，无疑给特困家庭雪上加霜。如鹤城区针织厂一对夫妇几年前双双下岗，生活极为艰难，欣喜地是一对儿女争气，双双考取了大学，给家庭带来了无限希望，然而面对每年上万元的学费，善良的父母手足无措，除了远在上海的亲友资助有限的资金外，只能省吃俭用，拼命地做零工，贩小菜以解燃眉之急，两年下来家里已是一贫如洗。鹤城福利布鞋厂的一职工，自己身体残疾，四年前已下岗，每月仅有100多元生活费，配偶又无工作，儿子于1999年考入湖南轻工学校计算机专业，由于家庭贫困，无法应付每年数千元的学杂费，入学仅一年便忍痛退学。

三、城镇贫困家庭经济生活仍然拮据的原因

    (一) 失业者居多，就业者少，是造成家庭经济生活仍然贫困的主要原因。充分就业是居民家庭经济生活的保障,由于受多种因素的影响，目前城镇贫困家庭就业情况仍然不很乐观。从我们调查的情况看, 贫困家庭平均每户就业人口只有0.49人,比城市社会平均少1.1人;失业人口平均每户达到0.96人。同时, 城镇贫困家庭成员受教育程度低,无技能、无特长，直接导致在日益激烈的社会竞争中处于弱势，加大了就业难度,严重制约了他们的发展空间。据全省560户城市低保家庭调查,低学历人员占大多数,高中及高中以上上文化程度的仅占总人口的29.3%,比第五次人口普查的城市人口高中及高中以上文化程度所占比重35.7%低6.4个百公点。在邵阳市所调查的40户家庭中，无任何特长的有29户，占72.5%，由于没有什么技能，始终无法找到事做，家庭经济生活十分拮据。

    (二) 标准偏低,“应保”未尽保。目前城镇最低保障标准最高的为月人均180元,最低的为100元,与国际公认的困难标准平均每天每人1美元(按人民币兑换率计算月人均248.4元)差距分别为1.38:1和2.48:1。按照国家要求，城市低保人员实行“应保尽保”。但从调查情况看，有不少贫困对象仍没有纳入保障范围，主要是有些地区贫困对象多、财政负担大。以衡阳市为例，2002年底该市享受保障的对象达160135人，全市每年需要保障资金5880万元，实际到位4508万元，还有23.3%资金未到位。

    (三)家庭经济底子薄,自身摆脱贫困十分艰难。据岳阳市调查，当前城市贫困家庭户均全部财产不足3000元，而一般高收入家庭为贫困家庭的100倍。由于贫困家庭经济底子薄,      无小本经营，自身摆脱贫困十分艰难。

四、建议和措施

    针对湖南城镇贫困家庭的生活保障现状和存在的问题，我们认为：政府在进一步完善城镇居民最低生活保障制度的同时，还必须帮助增强其自身“造血”功能。如何对贫困群众进一步救济和治本，帮助他们摆脱贫困，我们提出以下建议和措施。

    （一）进一步提高认识，增强做好城镇贫困家庭的最低生活保障与“治本”工作的紧迫感和责任感。城镇最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，事关贫困群众基本生活权益和社会稳定大局，对于保证国有企业深化改革，促进社会稳定，实践“三个代表”重要思想都具有重要意义。湖南城镇贫困人口较多，贫困程度较大，各级党委和政府要从讲政治的高度，充分认识做好城市贫困居民的最低生活保障与“治本”工作的紧迫感和责任感，切实强化政府的领导职能和责任，以对贫困群众高度负责的态度，把这项工作作为一项政治任务，列入政府工作重要议程，采取有力措施，加大工作力度，把城镇贫困家庭的最低生活保障与“治本”工作做好。

    （二）全省应统一城镇居民最低生活保障标准，全面调查清理各市州城市贫困人口数量，把符合条件的城镇贫困人口全部纳入最低生活保障范围。当前湖南省还没有一个全省统一的城镇居民最低生活保障标准，现有的各市、州的城镇居民最低生活保障标准差距较大，有的市、县城镇居民最低生活保障标准过低，导致了部分贫困居民生活仍然得不到保障，是要密切关注的问题。因此，我们建议，全省统一城镇居民最低生活保障标准，各地差距控制在20%及以下。全省统一的城镇居民最低生活保障标准，按照省城调队调查研究的城镇居民最低基本生活需求为家庭人均月收入200元，低于200元的，补贴到200元。建议全省按照城镇家庭人均月收入200元的标准，全面调查清理各市、州城镇贫困人口数量，把符合条件的城镇贫困人口全部纳入最低生活保障范围。

    （三）切实加大财政投入，确保资金及时足额到位。各级政府根据应保人数和标准，列足列实资金预算并坚决兑现，确保按月足额发放。对资金预算安排不到位或划拨不及时的，当地政府和上级有关部门要及时督办，督办不到位的，要追究当地政府主要领导责任。同时，省级在下拨中央、省级财政补助资金时，要与各地财政预算资金的实际支出挂钩。

    （四）积极推行部门协同与社会救助的济贫制度，进一步提高保障对象的实际生活水平。当前城镇居民最低生活保障只能保障贫困居民的基本生活需求。为进一步提高保障对象的实际生活水平，各级政府要组织教育、卫生、供水、供电、煤气、粮食等部门和单位共同制定并逐步完善与城镇最低生活保障制度相配套的教育救助、医疗救助和住房救助等优惠政策。给保障对象在就业、上学、就医、住房、用水、用电、用煤气（煤炭）、买粮等方面，给予一定的优惠和扶持。同时，要广泛动员社会力量，积极开展扶贫济困活动，形成全社会互助互济的良好风尚。

    （五）增强贫困人口自强能力，解决贫困家庭就业难问题，从根本上脱离贫困。城镇贫困家庭最主要的问题是就业难。据调查，当前平均每个贫困家庭有近1个失业人口，如果得到就业，每月获得600-800元的劳动报酬，大多数贫困家庭基本生活问题就解决了。这既增强了贫困人口的自强能力，又减少了政府的财政支付。针对贫困家庭未就业人口低素质、低技能和家庭经济底子十分微薄的问题，可采取以下措施：

    1.建立“过渡性”就业基地，实施“过渡性”就业。建立过渡性就业基地，有三种类型：一是公益性过渡就业基地，安排下岗失业人员从事维护公益和公共设施等公益性劳动，由财政提供全额劳动报酬；二是半公益性过渡就业基地，主要从财政投资的城市建设和管理项目中，腾出部分岗位安排下岗失业人员，由财政给予差额劳动报酬补贴；三是过渡性培训基地，主要是选择部分培训单位作为基地，对有培训要求的下岗失业人员组织职业技能培训和实习。实施过渡性就业属“以工代赈”性质，规定在过渡性就业期间用人单位不与下岗失业人员建立劳动关系。使下岗失业人员有效地突破观念障碍，边劳动、边改善基本生活、边提高劳动技能、边寻找就业岗位。

    2. 大力发展非正式经济。所谓非正式经济，就是一不注册、二不纳税。非正式经济在世界上许多国家都已存在。失业者为了维持生计，从事一些未经政府承认、登记、保护和管理的经济活动。主要是得到低微的和不稳定的收入。对失业人员自谋职业发展的非正式经济，“不注册”主要是简化手续，降低“门槛”，提供方便；“不纳税”则主要是为失业人员提供一个休养生息、养精蓄锐的机会，为进一步发展积累资金和经验。为此，各级政府要制定出一套鼓励失业人员自谋职业，发展的非正式经济的管理办法，如工商、税务、城管、卫生部门如何协调，对发展已超过一定规模的非正式经济如何加以管理等。

    3.发展家政服务业增加劳动就业。随着经济发展，城镇居民生活水平的提高，对家政服务的需求不断加大。大力发展家政服务业，已成为经济社会发展，扩大就业机会的一个新的增长点。为解决就业问题，政府和非政府组织都要积极引导家政服务业向社会化、产业化、规范化方向发展，建立新的运行机制，用市场经济规律兴办家政服务业。同时制定相应的家政服务业管理法规，建立家政服务业标准化、等级化管理的科学体系。

    4.推广小额贷款满足城镇贫困人口脱贫之需。扶贫贷款最为迫切需要解决的问题，一是贷款不错位，直接为贫困人口所用；二是贷款不浪费，保证贷款的有效性，符合有效配置的原则。

承办：城调队
执笔：苏寿泉
核稿：周碧红