中部崛起的湖南产业政策研究

    根据省委省政府提出的中部崛起要加强产业发展的要求，本文从比较分析湖南在中部六省和全国的位置入手，剖析制约经济社会发展的主要症结，并从产业政策的角度就如何实现“十一五”经济社会发展目标提出对策建议。

    一、湖南及中部六省经济社会发展的基本情况

    （一）中部六省经济发展滞后于全国，落后于东部，与西部大多数省市区的发展速度基本持平

    中部六省（湖南、湖北、安徽、江西、河南和山西）位于我国中部，国土面积102.7万平方公里，总人口3.63亿人，分别占全国的10.7%和28.1%；作为全国最大的商品粮基地、重要的能源和原材料工业基地，为全国的改革和发展做出了重大贡献。改革开放以来，由于各方面原因，中部六省经济社会发展缓慢。1995—2003年9年间，河南、安徽、山西、湖南、湖北和江西经济年均增长速度分别为10.5%、10.3%、9.5%、9.6%、10.7%和9.5%；而同期东部的江苏、浙江和福建经济年均增长速度分别为12.4%、12.4%和11.8%。2003年，中部六省生产总值为26348亿元，占全国31个省市区的比重为19.4%，只相当于东部地区的36%，其中第一产业增加值4433亿元，第二产业12324亿元，第三产业9592亿元，分别占全国31个省市区的25.8%、18.6%和18.5%；人均GDP为7267元，比东部地区少9195元。2003年，中部六省三次产业结构为16.8：46.8：36.4，与全国比较，第一产业高2.2个百分点，第二产业低5.5个百分点；与东部比较，第一产业高7.7个百分点，第二产业低4.6个百分点。2003年，中部六省地方财政收入为1441.4亿元，占31个省市区地方财政收入总计的14.6%，比GDP占比低4.8个百分点；中部六省人均地方财政收入398.2元，不仅低于东部的1336.3元和东北三省的792.7元，而且低于西部的448.1元。2003年，山西、湖北、湖南、江西、河南、安徽城镇居民人均可支配收入分别为7005元、7322元、7674.2元、6901.4元、6926.1元和6778元，均低于全国8472.2元的平均水平，分别居全国第22、14、12、24、23和26位；农民人均纯收入分别为2299.2元、2566.8元、2532.9元、2457.6元、2235.7元和2127.5元，也均低于全国2622.2元的平均水平，分别居全国第17、12、13、16、19和22位。2003年，中部六省就业人口为19889万人，占全国就业人口的26.7%，低于中部六省人口占比1.4个百分点；全国就业人口占总人口比重为57.6%，中部六省为54.8%。

    (二)湖南省在中部地区土地面积居第1位，人口第2位，经济总量第3位，经济增长速度和耕地面积、公路密度第4位，出口额、投资率、发电量、工业增加值占GDP比重第5位

    1、GDP居全国第12位和中部第3位，人均GDP居全国第18位和中部第3位。

    2003年，湖南GDP为4638.7亿元，占31个省市区的3.4%，居全国第12位；占中部六省的17.6%，居中部的第3位。其中第一、二、三产业增加值分别为886.5亿元、1794.2亿元和1958.1亿元，占全国31个省市区的比重分别为5.2%、2.7%和3.8%，居全国的第7、13和13位；占中部六省的比重为20%、14.6%和20.4%，居中部六省的第2、3和3位；人均GDP为7554元，仅相当于全国的83%和东部的45.9%，居全国第18位和中部第3位。

    2、第二产业增加值比重比全国低13.6个百分点，城镇化水平比全国低7个百分点。

    2003年，湖南三次产业结构为19.1:38.7:42.2，第一产业比重比全国、中部和东部地区分别高4.5个、2.3个和10个百分点；第二产业比重比全国、中部和东部地区分别低13.6个、8.1个和12.7个百分点，其中工业比重分别低14个、7.5个和14.1个百分点；城镇化水平为33.5%，比全国低7个百分点，比中部低0.2个百分点，也低于湖北的42.9%、山西的38.8%和江西的34%。

    3、规模工业经济效益综合指数和人均地方财政收入分别列全国第22位和第24位，在中部均列第3位。

    2003年，湖南规模工业经济效益综合指数分别为121.6%，比全国平均水平低23.1个百分点，比山西、江西和河南分别高6.09个、9.59个和0.87个百分点，比安徽和湖北低6.32个、4.05个百分点；规模工业利税346亿元，居全国第17位，在中部仅高于江西和山西，居第4位。2003年，湖南地方财政收入268.7亿元，仅占31个省市区和中部六省的2.6%和18.6%；人均地方财政收入404.2元，居中部第3位。

    4、就业人口占总人口的比重低于全国平均水平,居中部第3位。

    2003年，湖南就业人口为3695万人，分别占全国和中部六省的5.4%和18.6%；就业人口占总人口比重全国为57.6%，中部六省为54.8%，湖南为55.5%（低于湖北的57.9%和河南的57.3%）；城镇就业人员858.4万人，占全国的3.3%，低于就业人口占全国的比重1.7个百分点；城镇职工工资在全国排名第18位，分别只有浙江、广东和上海的57%、61%和44%。2003年，湖南劳动力就业结构第一产业为53.1%,第二产业为21.4%,第三产业为25.5%，一产业就业结构分别高于中部六省和全国0.8个和4个百分点,三产业分别低1个和3.8个百分点。

    5、科学、教育、卫生和文化事业不断进步，居全国中上水平。

    在中部六省中，湖南科技的发展状况在全国处在中等略微偏上，居中部六省的第2—3位，但近年来，在全国的排位后移，由2002年全国的第13位下降为2003年第16位。2003年，湖南高新技术产品增加值占工业增加值的比重、高新技术产品出口额占商品出口总额的比重分别比全国低40.43个和18.21个百分点。2003年，湖南每万人中等学校在校学生为819.1人，比1990年增加347.55人，列中部六省第3位；2003年有高等院校73所，居中部六省第2位。2003年，湖南拥有卫生机构数14539个(包括县区诊所和医疗服务站)，医疗机构床位总数为143631张，均居中部的第2位，每千人医院卫生院床位数2.03张，居全国第25位、中部六省第3位；每千人拥有执业（助理）医师1.37人、注册护士0.88人，分别居全国的第21位和第20位，均居中部第3位。2003年,湖南省文化产业增加值为128.77亿元，比上年增长11.2%，占GDP总量的2.8%,低于全国3.1%的平均水平。

    （三）中部地区及湖南经济社会发展慢的主要原因

    1、国家实施非均衡发展战略，中部投入不足的矛盾突出。改革开放以来，我国实施的对外开放是由经济特区——沿海开放城市——沿海经济开发区——内陆地区，从南到北，先东后西，梯度推进的战略，东部地区的投入水平明显高于其他地区。2003年，东部地区全社会固定资产投资总额占全国的比重达55%，比1981年提高10.6个百分点，除天津、福建、海南外，其余7个省市的投资额均位居全国前10名。西部地区凭借国家大开发战略，投资增速超过全国平均水平。2000—2003年，国家资金向西部地区倾斜，对西部地区的财政转移支付累计达4000多亿元；在西部地区新开工了青藏铁路、西气东输、西电东送等50项重点工程，投资总规模达7300多亿元；中央用于西部大开发的财政性建设资金3600多亿元，其中长期建设国债资金2200多亿元，占同期全部国债资金的37%。四年间西部地区固定资产投资累计33560亿元，比前10年（1990—1999年）之和还多3600亿元，年递增19.4%。东北抓住中央“实施东北地区等老工业基地振兴战略”的机遇，投资力度明显加大。2004年，国家用于振兴东北老工业基地的国债资金就达141亿元，占当年全国发行国债资金1100亿元的12.8%。东北地区第一批100个项目已获国家批准，投资总额达610亿元。

    作为国家非重点发展区域的中部地区，长期以来投入不足的问题一直比较突出。一是投入总量不足，增长速度偏慢。1981—2003年，中部六省全社会固定资产投资年均增长20.1%，比全国低0.2个百分点，比西部12省市区低1.3个百分点。2003年，中部六省全社会固定资产投资额占全国31个省市区的比重为18.5%，低于GDP占比；中部六省的人均投资2687元，仅为全国平均水平的63%，比全国少1578元，居全国20位之后。1981—2003年，湖南省全社会固定资产投资年均增长19.1%，低于中部平均水平。2003年，湖南全社会固定资产投资仅增长14.8%，分别居全国第26位和中部六省的第5位；投资率为37.5%，居全国第29位和中部的第5位；人均投资2337元，仅为全国的55%，居全国第27位，在中部六省中仅比安徽多32元，居第5位。二是投入结构不优，活力相对较弱。2003年，中部六省的非国有投资比重为57.3%，比全国和东部地区分别低3.7个和10个百分点。其中湖南非国有投资比重为55%，分别比全国和浙江低6.6个和15.8个百分点，居中部六省末位。2003年，湖南外源性资金比重为39.4%，低于安徽的42.8%和湖北的40%；湖南工业投资占全社会固定资产投资比重为32.4%，比中部六省平均水平低4.4个百分点，居第5位；远远低于山东的50%、江苏的47.6%。

    2、民营经济规模小，县域经济相对落后。2003年底，湖南省民营企业户数5.6万户，而江苏和浙江分别达30万户和25万户，湖北和安徽也都超过7万户；在全国工商联合会会员企业500强中，湖南只有7户；在去年“中国成长型民营企业100强”中，湖南省没有一户。2003年，湖南民营经济增加值占GDP的比重为46%，明显低于浙江的54.8%和广东的51.9%的水平。

    中部六省大都为农业大省，县域经济发展相对薄弱。目前，全国GDP超过百亿元的县市中，浙江有16个，江苏、山东各12个，广东10个，而湖南只有2个。在2002年第三届全国综合实力百强县评价中，浙江有27个，江苏和山东均为21个，广东9个，湖南只有1个。湖南省县域GDP总量只有广东和山东的2/3，县域平均GDP只有广东的45%，山东的46%；县域财政收入只有广东的一半，山东的41.5%。

    3、对外开放水平低，资本市场发育滞后。2003年，中部六省外贸进出口总额为251亿美元，其中出口146.2亿美元，分别只占全国的3%和3.3%；外贸依存度为7.9%，明显低于全国的60.3%和东部的86.4%，也低于西部的10.1%和东北三省的24.3%。2003年，湖南进出口总额为37.4亿美元，其中出口为21.46亿美元，占全国的0.44%和中部六省的20.3%；外贸依存度为6.7%，低于中部的平均水平，远远低于江苏的75.5%、浙江的55.3%和福建的55.8%；居全国的第29位和中部的末位。2003年，中部六省外商直接投资总计58.83亿美元，占全国的11%，其中湖南外商直接投资为14.89亿美元，虽然占全国的比重由2001年的1.7%上升到2003年的2.8%，但在全国的位次却下降1位，在中部的位置也由第2位退至第3位。2003年，湖南实际利用外商直接投资仅及江苏的9.6%、广东的13.0%和山东的16.9%。
截至2004年8月底，湖南拥有上市公司44家，其中境外上市公司2家，湖南上市公司占全国的份额为3.2%，低于GDP占全国的比重。截至2003年底，全省上市公司共筹资247.78亿元，仅占全国的2.4%。

    4、产业政策定位欠准，投入效益不高。改革开放以前，受国家计划影响，中部地区主要发展以粮食生产为主的第一产业和以军工、重工业为主的第二产业，产业结构不均衡。改革开放以后，由于国家实施非均衡发展政策，国家发展重点主要转向东部地区，对中部地区长远的、整体的发展思路、发展规划重视不够，客观上造成中部地区产业发展缓慢。同时，在发展思路上不是一以贯之，产业政策的选择不是十分明确，新企业和新型企业不多。1998——2003年，广东、江苏规模以上工业企业单位数增加7000家以上，山东增加6000家，浙江增加10000家；而湖南只增加1413家，且大型企业不多。2003年，湖南大型企业56家，而广东、山东分别为182家和263家，江苏207家；规模工业实现新产品产值200.54亿元，仅占全国的1.43%，在中部只比江西和山西高。

    中部地区的产业发展的滞后和定位欠准，造成投资效益偏低。2001—2003年，中部六省的增量资本产出率（投资额与GDP增加量之比）为3.7，东部10省市为3.2。2003年，在规模以上工业中，中部六省每百元固定资产实现的利税仅为11.8元，与西部地区相同，少于全国的15元和东部地区的17.7元，其中湖南为13.8元，在全国居第14位。2003年，湖南省规模工业企业每万元销售收入实现利润427.08元，比全国平均水平低155.25元，在全国排第26位。2003年，中部六省的全员劳动生产率均低于全国平均水平；在全国排位中，除湖北以外其余5省均排在20位之后，其中湖南全员劳动生产率为46204元/人，为全国的69%，居全国第23位。

    二、“十一五”时期湖南经济社会发展目标选择及主要指标的预测

    “十一五”是中部崛起的关键时期，如何抓住机遇、加快发展对湖南来说意义重大。从目前来看，“十一五”时期经济社会发展战略目标的选择既要坚持加快经济增长，又要考虑资源和环境的承载能力，坚持以人为本、协调发展；既要充分挖掘经济社会发展的优势和潜力，又要正视现实的差距和劣势；既要积极进取，又要切实可行。

    （一）“十一五”时期湖南经济社会发展目标定位

    湖南全面建设小康社会的总体目标是：2008年全省GDP比2000年翻一番，到2010年人均GDP基本达到全国平均水平；2020年人均GDP超过3000美元。根据这一要求，结合近几年湖南省经济发展的实际情况，我们认为，湖南经济总量要有大的突破，在全国的排位前移，到2010年实现人均GDP赶上全国平均水平，实现在中部率先崛起，为实现全面小康目标打下基础，“十一五”时期湖南经济发展速度以GDP年均增长10%左右为宜。

    （二）“十一五”时期湖南经济保持10%的增长，是缩小与全国差距的客观需要，也是实现全面小康目标的必然要求

    从经济发展情况分析，制定“十一五”时期湖南经济发展目标主要考虑的现实问题是人均水平低，发展速度慢。2003年，湖南人均GDP比全国平均水平少1519元，经济增幅排在全国第28位。湖南省要实现在全国位次的前移，到2010年人均GDP赶上或超过全国平均水平，经济年均增速只有比全国平均水平快2个百分点左右，才有可能实现。2001—2003年，全国GDP年均增长8.2%。据有关方面专家预测，未来10年内，中国经济仍将保持较快增长，年均增速将达到7.5%左右。2004—2010年，若全国GDP年均增长7.5%，按2003年价格计算，到2010年全国GDP将达到193940亿元，人均GDP为14260元。“十一五”时期，若湖南经济增长速度平均为9.0%，按2003年价格计算，到2010年湖南经济总量为8833亿元，预计人均GDP为13847元，达不到全国平均水平；若湖南经济年均增长10%，到2010年湖南经济总量为9246亿元，人均GDP为14494元，将略微超过全国平均水平。从以上具体的数据测算中可以看出，若全国GDP年均保持7.5%的增长，客观上要求湖南必须保持10%左右的经济增长，才能保证2010年人均GDP达到或超过全国平均水平。

    (三)“十一五”时期湖南经济年均增长10%左右的支撑条件基本具备

    1、“十一五”时期经济社会发展面临较好的发展环境和新的机遇。一是党的十六届三中全会提出“以人为本，坚持全面、协调、可持续的发展观”。按照科学发展观的要求，湖南经济社会全面协调和可持续发展仍有较大的空间，同时更加注重经济社会全面协调和可持续发展，避免经济发展与社会发展“一条腿长，一条腿短”的状况，避免经济发展大起大落，从而有利于全省经济平稳协调健康快速增长。二是党的十六届三中全会以来社会主义市场经济体制正进一步完善，所有制结构、政府职能、市场规则和秩序都在加快转变和建立，市场力量对经济增长的调节作用和经济增长的内在活力将明显增强，各种有利因素将逐步释放。三是党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，力争2020年实现GDP比2000年翻两番，对经济提出了加快发展的要求。四是加快中部崛起和融入泛珠三角，为湖南省经济发展迎来了新一轮发展机遇，党的十六届四中全会出台的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“促进中部地区崛起”，中部地区发展必将进一步加快。五是国际外部环境相对稳定。未来一段时期内，和平与发展依然是时代的主题，我们仍然能够集中力量进行经济建设；同时，我国奉行的是独立自主的和平外交政策，一直努力争取有利的国内、国际环境和良好的周边环境，回旋余地较大；此外，世界经济全球化、集团化和区域化发展趋势十分迅猛，将会促进中国经济与世界经济进一步融合，为我们进入世界市场、扩大出口、引进技术和资金提供更多的机会，为湖南经济社会发展提供难得的发展机遇。

    2、“十一五”时期经济社会发展具有较好的经济基础。一是资源较为丰富。截至到2003年底，湖南共有57种矿产的保有储量居全国前10位，34种矿种的保有储量居全国前5位。2003年末，湖南省拥有耕地383.37万公顷，在中部六省列第4位，占全国耕地总面积的2.9%，占中部六省的15.9%；全省淡水资源总量为1630亿立方米，居全国第6位；拥有天然草地637.27万公顷，约占全省土地面积的30%。二是经济基础较好。农业生产较为发达，主要农产品产量位居全国前茅。2003年，湖南粮食产量为2442.73万吨，居全国第6位，占全国的5.7%，其中稻谷产量居全国之首，占全国的12.9%；棉花、油料产量均居全国第8位和中部第4位，分别占全国的3.4%和4.5%；肉类总产量居全国第4位，在中部六省仅次于河南省，占全国的8.1%；水产品产量居全国第10位，在中部六省中仅低于湖北、安徽两省，占全国的3.3%；茶叶产量在中部六省仅次于湖北省。三是基础设施较为完备，交通四通八达。以铁路为骨架，公路为经络，民航、水运为补充的多功能的交通运输网基本形成。2003年底，全省高速公路通车里程1218公里，排在全国前10位；以光纤电缆、短波和微波等构成的四通八达的电信网遍布全省。

    3、从三大产业看，“十一五”经济年均增长10%的经济增长目标有支撑条件。一是当前我国已经跨入了人均GDP1000美元的重要关口，进入了经济起飞阶段，国民经济可以保持一个较长时期的持续快速增长。二是农业将稳定增长。针对我国粮食安全问题，2004年初,中央及时出台了《关于促进农民增加收入若干政策意见》（简称为中央一号文件），并采取一系列有效的配套措施，充分调动了农民的积极性，湖南省农业和农村经济明显升温，发展加快，“十一五”时期湖南省农业预计保持年均3.5%的增长速度。三是工业化、城市化进程加快促进经济保持较快增长。目前，湖南处在工业化中期的初始阶段，经济发展进入最快时期；同时，农业劳动力向非农产业、农村人口向城市大规模、快速转移，城市化也进入快速提升阶段，反过来促进经济快速增长。总之，随着推进工业化的各项措施进一步落实，湖南省经济将进入一个快速增长时期，“十一五”时期第二产业预计保持11.7%的增长速度。四是第三产业将保持一个相对平稳较快的发展趋势。随着第一、二产业生产效率的提高，对第三产业的需求逐步显现并释放出来，推动第三产业的发展，其适应全面建设小康社会这样一个大趋势的各种各样新兴的服务业，可能会加速成长，“十一五”时期第三产业增加值预计增长10.7%。

    4、从最终需求看，消费和投资对经济的拉动力依然强劲。据测算，如果“十一五”时期经济年均增长10%，城镇居民消费水平必须保证年均增长7.5%，农村居民消费水平年均增长5.5%；资本形成总额年均增长13%。从各方面看，实现以上增长速度是可能的。一方面，消费需求仍将保持稳定快速增长。按照日本、韩国等亚洲国家的经验，从以家用电器消费为主的第二次消费升级过渡到以汽车、住房等高档消费为主的第三次消费升级，大约需要7—10年的资金积累期。目前我国已经开始进入第三次消费升级阶段，即以改善住、行条件为代表的新一轮消费结构升级在更大范围内、更高层次上全面展开，汽车、住房和通讯器材等新兴消费热点逐步形成，城镇居民消费将进入一个快速上升时期。同时，随着城市化进程的加快，将会形成巨大的消费需求，成为经济增长的主要驱动力。此外，随着各项扶持农业、农村和农民政策的落实和农村消费环境的改善，农民收入的增长将促进农村消费需求较快增长。另一方面，投资需求无论从绝对量还是相对数来说，都将呈扩大的趋势。目前湖南省工业化正处于“重化工业”的起始阶段，这一时期投资仍将是推动经济增长主要动力。一是基础设施建设投资空间仍然很大；二是公共服务如教育、文化和体育设施等社会发展方面的投资需求越来越强；三是保护环境、实现人与自然和谐发展的投资需求进一步增强；四是随着全面建设小康社会进程的推进，对住房投资相应增大；五是民间投资对经济拉动力越来越强。

    综上所述，选择和实现“十一五”时期湖南经济10%左右的增长目标是湖南省面对新的发展机遇，利用各方面有利因素缩小湖南与全国差距，保证2010年实现人均GDP赶上全国平均水平的需要，也是增强综合经济实力，不断提高人民生活水平，走向全面小康的需要。

    三、制定有效的产业政策，促进湖南经济发展

    “十一五”时期湖南的发展，要全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，以科学发展观为指导，进一步坚持和完善省第八次党代会确定的发展思路，坚定不移地推进工业化、农业产业化和城镇化进程，特别是要制定有效的产业政策，突出产业发展。

    所谓产业政策是指政府为实现某种经济社会目标，对产业活动实施经济干预的政策和措施的总和。产业政策是政府加强宏观调控，优化产业结构，提高产业素质，促进国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。尤其是作为一个典型的二元经济结构省份，要实现湖南加快发展，促进中部崛起，产业政策具有特殊的重要意义。

    （一）湖南产业政策的演变

    新中国成立以来，湖南省在经济发展战略上虽然也曾陆续提出过“十年建成工业省”、“结构效益战略”、“开放南北两口，拓宽三条通道，建设五区一廊”等发展战略，但都未能突出经济发展重点和产业发展方向。

    1995年，省第七次党代会提出“呼应两东，开放带动，科教先导，兴工强农”的开放带动战略，其战略重点是：优先发展交通运输、能源工业，缓解全省开放发展的瓶颈制约；确保“一点一线”的超常规发展；用开放促进生产要素的优化聚合。在产业发展上，选择电子、机械、石油化工、汽车、建材建筑业作为湖南省工业主导产业，同时有选择地发展高新技术产业。这对湖南省“九五”时期的经济发展产生了重大的影响。

    2001年，省第八次党代会提出推进“三化”进程的发展战略，即大力推进工业化、农业产业化和城镇化进程，加快发展生产力，实现由农业大省向经济强省转变。主要发挥农业优势，推进农业产业化；发挥后发优势，推进工业化；发挥区域优势，推进长株潭经济一体化；发挥文化优势，推进文化产业发展。并明确以信息化带动工业化，以工业化带动农业产业化、城镇化和第三产业发展的工业化发展战略，将信息产业、精品钢材、高档卷烟及食品、轻轨地铁、汽车、有色深加工、绿色空调、工程机械、石化、林纸一体化等作为“十五”工业化十大标志性工程，并确定了华菱钢铁集团、长丰集团等24户企业为十大标志性工程主体企业。同时，在 “十五”计划中，提出了改造提升冶金、机械、石化、食品、建材、轻工、纺织等传统工业，培育壮大电子信息、新材料、生物工程技术、先进制造技术等高新技术产业的产业发展方向及目标。

    纵观湖南的产业发展，总的状况是产业政策随着经济发展的进程越来越明晰，其对产业的发展所起的作用也越来越大。

    （二）产业政策的成功范例及启示

    1、日本经济高速发展时期的产业政策。1957年日本政府在《新长期经济计划》中第一次提出以“产业结构高级化"作为一项基本政策。1960年的《国民收入倍增计划》提出实施重化工业化的具体计划，在财政、金融等方面给予优惠政策。之后又制定了《机械工业振兴暂行措施法》，规定机床、电动工具、轴承等14个提供技术装备的基础部门属于“特定机械工业”，发展所需资金由政府给予保证；私人企业对特定机械工业进行投资，可享受减免税优待。20世纪60年代后，日本政府继续扶持机械工业的发展，从而使机械工业成为日本在经济快速增长时期创造经济奇迹的“秘密武器”。

    2、韩国产业政策的演变过程。1961年以前，韩国主要以建设一些非耐用消费品工业为中心。1962——1966年，韩国积极从国外引进技术，优先发展以出口为导向的劳动密集型产业。1967年4月，在加入关贸总协定(GATT)初期，韩国政府充分利用国内的廉价劳动力和纺织工业的优势发展出口加工业，使轻纺工业等劳动密集型产业成为出口的主力，为韩国的资本和技术积累创造了条件。20世纪70年代初期，韩国产业政策转向重工业和化学工业，其战略是促进中间材料与生产资料的进口替代，并促进资金密集工业的发展，如造船、钢铁、汽车、有色金属与石油化工等。80年代的韩国政府进行了谨慎渐进的经济改革。1985年底，韩国通过了《产业发展法》，强调市场的作用，政府的产业政策从产业倾斜型转向功能型。亚洲金融危机以后，韩国开始对产业政策进行全面而深刻的反省，在企业经济结构调整方面，把通过提高企业的效益进而提高产品的国际竞争力作为产业政策的中心环节，并通过取消财阀间以及财阀企业间的债务担保、控制财阀企业的过量贷款、进行产业交换建立核心企业以及降低负债比率等手段，对产业结构进行重组。

    3、德国产业政策的演变过程。二战以后，德国除了强调以市场竞争为核心的“社会市场经济"制度外，政府和企业都非常重视技术进步作用下的产业结构、技术结构和产品结构的不断调整和升级，并由战后初期的对基础工矿业、交通运输业给予财政支持，逐步扩大到对农业的价格控制和财政补贴、对造船业进行生产成本补贴和银行贷款利息补贴、对航天航空企业在技术研究开发上给予资助。同时，对德国的支柱产业如机械制造业、石油化工业、汽车工业和电气电子产业实行税收上的优惠政策。20世纪80年代以来，又通过补贴和税收优惠等手段，间接促进研究发展计划和新技术的应用。进入20世纪90年代以后，政府全力支持中小企业发展出口产品。

    4、台湾主要科技与产业发展策略。台湾在产业发展过程中，政府能够根据不同的经济发展阶段的需要，采取不同的科技与产业发展策略。70年代末期从税收、土地、厂房给予优惠，鼓励国外科学工业厂商赴台投资。80年代初期推动“策略性产业”的发展，当时根据二大（即市场潜力大、产业关联效果大）、二高（高技术密集度、高附加值）、二低（低污染、低能源消耗）等简单原则，选定160多项产业的产品为“策略性产业”，并给予高额租税减免及低利贷款奖励。80年代中期，产业发展的策略不再注重扶持某些特定产业，而是提升台湾产业的整体实力，并制定“促进产业升级条例”，重视功能性的奖励，提高厂商的创新意识，增加研发支出，强化厂商的竞争力，增加产业发展潜力，从而加速产业升级的步伐。

    从上述国家和地区产业政策的成功经验来看，联系湖南的实际情况，主要有以下几点启示：一是政府要结合经济发展战略，在发挥市场机制作用的基础上，对区域产业发展的重点、布局进行适当干预。日本、韩国在其工业化初期，通过制定和实施明确的产业政策，大大加速了其工业化进程。我国改革开放的实践也证明，产业政策对加快工业化进程，加速经济发展有极大的促进作用，这也正是当前强调政府引导、服务及适当干预作用的“北京共识”，在国际社会引起广泛共鸣的重要原因。二是产业政策要发挥包括产业计划以及经济立法、税收结构、预算分配结构、价格政策、信贷政策等间接性引导政策的作用，综合采用行政手段、法律手段、财政税收手段、金融手段、外贸手段及信息手段等，以形成足够的利益引导机制。三是根据不同产业之间的进入和退出壁垒存在差异，以及产业政策需要与社会经济发展目标之间协调等问题，要注意政策的协调性。四是要制定明确的主导产业发展政策。一个区域的经济发展总体状况，技术进步速度，乃至一个区域经济的经济竞争力，在很大程度上取决于一个区域主导产业的发展状况。特别是对于经济欠发达的中部地区，资金稀缺往往使一些重要产业难以得到发展，单纯依靠市场力量并不会自动地使主导产业得到快速发展。因此，政府应采取积极的主导产业政策，推动主导产业和整个区域经济的发展。

    （三）对完善湖南产业政策的几点建议

    1、正确把握省情，找准产业政策实施的工作着力点。从要素禀赋份额来看，湖南省三大要素禀赋中，自然资源、劳动力份额占绝对优势，但作为内陆省份，既不沿边，也不靠海，无论从区位条件，还是从观念、体制、发展的优势来看，均与东部沿海地区有较大差异，特别是“资本”份额相对稀缺，财力有限。2003年，湖南省地方财政收入268.6亿元，仅相当于广东、上海、江苏、山东的20.4%、30.3%、33.7%和37.6%。作为欠发达省份，在“资本”相对稀缺、财力有限的情况下，政府的公共管理水平和服务效率是影响产业发展的重要方面。因此，政府工作的着力点是要完善服务、规范管理，努力营造快捷、便利的办事环境，规范的市场和法制环境，优美、舒适、安全的生活和工作环境，打造资金、技术、人才与科技成果流入聚集的“洼地”，为迎接产业转移奠定基础。
从产业结构来看，湖南农业基础薄弱、结构升级缓慢；工业内部中基础工业与加工工业的增长不协调，高附加值、高技术含量的产业和产品比重不高；新兴的现代物流、中介、仓储业不能满足经济社会发展的需要。2003年，湖南省三次产业结构比例为19.1:38.7:42.2，二产业比重比全国平均水平低13.6个百分点，一、三产业分别比全国平均水平高4.5个和9.1个百分点。因此，产业政策的重点要结合湖南实际，既要发挥劳动力资源丰富的比较优势，继续大力发展劳动密集型产业，同时也要不失时机地推进产业升级，增强资本密集和技术密集型产业的竞争优势。特别是在推进“三化”进程中，产业的选择要着眼于解决能源、交通瓶颈。

    当前，从实现中部崛起、区域经济一体化、全面建设小康社会的要求看，湖南省产业政策的模式选择应包括以下特征：一是在政策目标上，要以增强产业竞争力为出发点，为实现中部崛起确立坚实的产业基础。二是必须在市场机制作用的平台上，充分发挥产业政策的导向作用。三是在发展战略上，要突出信息化带动，大力提高信息化水平；突出扩大对外开放，实现借力发展；坚持择优扶强，抓大促小，充分发挥龙头企业的带动作用。四是在发展重点上，根据主导产业的选择标准——产业的增长潜力、带动效应、生产率上升、技术进步及就业带动能力，同时考虑到湖南的自然资源禀赋、地理位置、社会分工及现有的产业发展规模和水平，提出培育和发展优势产业、主导产业的具体目标及实施措施。

    2、加强产业引导，突出发展重点。一是引导民营经济加快发展。湖南产业结构欠合理与产品竞争力不强、活力不足，与东部沿海存在差距，在很大程度上反映为民营经济的差距。“十一五”期间，湖南省还要进一步加大固定资产投资规模。当前在国家加大宏观调控的大环境以及财源紧张的情况下，发展民营经济，激活民间投资尤为重要。各级政府要关注国家产业政策，结合本地实际，合理引导民间投资，从宏观上把握方向，指导民营企业的发展。破除市场准入、投融资和政府部门服务等障碍，真正将去年省委、省政府发布的加快民营经济发展的7号文件精神落到实处。

    二是引导开放型经济跨上新水平。正确处理好借助外力与提高自身活力的关系，是产业发展的关键。我们要抓住中部崛起和泛珠三角合作的大机遇，根据珠三角的产业特点，因地制宜，根据湖南的产业基础和产业发展方向，确定承接目标，续接产业链，实现优势互补，真正使湖南成为珠三角的“产业承接基地、农产品出口基地、劳务输出基地和旅游休闲基地”，提升湖南省产业的综合竞争力。同时，引进内、外资应当把促进传统产业的技术改造和发展技术密集型产业作为重点，通过把省外、国外知名企业引进来，以全新的经营理念和高新技术，共同开发湖南的旅游、优质农产品、矿产、水能等资源，发展与湖南优势资源互相支撑、产业链延长、附加值提高的主导产业、支柱产业，改造传统产业，提高“湖南造”产品的市场竞争力。如利用湖南省丰富的有色金属矿产资源和竞争优势明显的大型有色金属冶炼企业的技术实力，积极引进在有色金属深加工行业具有国际先进水平的大型企业，与本省企业实行强强联合，提升全省有色金属加工业的竞争能力和盈利水平。又如通过加强外引内联，提升科技含量，从资金、政策上扶持优质农产品资源在深加工上下功夫，使资源优势转化为产业优势。对于一个地区来说，对外开放引来的不仅是资金、技术、管理，也包括具有市场竞争意识和熟练运用国际竞争规则的强大竞争对手，这些外在的力量将迫使企业转变观念，激发创新精神。

    三是有重点地扶植和加速高新技术产业的形成与发展。高新技术飞速发展及其产业化，是当代经济发展的主要推动力。制定适宜的产业政策，以先进的技术提高劳动生产率特别是农业劳动生产率，促进产业结构的优化与升级，实现经济增长方式的转变，是湖南省当前的迫切任务。在这个方面，山东作为信息技术改造传统产业的试点省，在全国率先出台《山东省信息技术改造传统工业实施意见》的做法值得借鉴。

    四是坚持可持续发展战略。湖南资源工业规模小、粗加工现象严重，一些资源性产品往往是以低价的半成品拖出去，当代人赚了钱，后代人却可能面临生存环境的威胁。针对这种现状，对滥采滥挖进行低水平粗加工的采矿业，应实行关、停、并、转，保护有限资源和环境。同时，必须转变招商引资的观念，克服短期行为，从降低与化解招商引资的成本与风险入手，选择本地区有优势和特色的产业，形成产业链和产业联动效应，尽可能规避那些既想享受优惠政策又想见好就收的企业，在产业链的利益共享、风险共担中，减少给地方经济建设与发展所带来的风险与压力。要遵循污染相对较小、能耗相对较低、技术含量较高的原则，有选择地承接珠三角外迁企业及项目，不断提升具有传统优势和特色的钢铁有色、卷烟制造、装备制造、石油化工、建筑材料、造纸工业的技术含量；大力发展电子信息、新材料、生物医药三大新兴产业。从湖南的实际出发，不断拓展具有区位优势的现代物流业、中介业和具有传统优势的商贸服务文化产业；将自然风光、人文景点与生态农业、休闲观光、民风民俗、商贸购物结合起来，以此做大做强旅游产业，发展产业化农业，打造绿色品牌经济。以科学的发展观统领经济全局，促进经济社会全面、协调、健康、持续发展。

    3、以产业集群的新理念和新思路，不断优化产业组织结构。从改革开放以来湖南经济发展的实际来看，国民经济持续稳定增长主要靠工业快速增长来拉动。据测算，工业每增长1个百分点，可拉动经济增长0.5个百分点。但是，当前湖南省产业结构欠合理仍是制约工业进一步发展的一个主要障碍。工业结构升级进展缓慢，虽然有体制、技术等方面的原因，缺乏主导产业和产业集群是一个主要问题。产业集群是指在某一特定领域中，大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上聚集，并形成强劲、持续的竞争优势，反映了企业在商务联系基础上所存在的地理组合现象。理论研究表明，产业集群能够更有效促进创新、合作与技术外溢，更容易发展专业化分工和配套产业链等优势，能够对各种生产要素产生强大的凝聚力，这种凝聚力比单纯的政策优惠更具有吸引力。过去，湖南省为追求规模效应，往往很注重行业内部的集团化与规模化，甚至搞“拉郎配”，而对于培育产业集群这种外部规模效应注意不够，从而未能在优势领域形成真正有影响的市场占有优势和竞争力。因此，在工业发展思路上，应该转变观念，真正树立“集群就是竞争力，集群就是创新力”的新理念，走工业园区化、产业集群化、市场专业化道路；在产业政策上，应明确未来较长时期的产业主攻方向，促进重点产业的优先发展，产业结构调整应优先考虑产业关联效应强的优势产业，政府和企业应采取有效措施，争取在短期内努力造就几个有竞争力的产业集群。对于在国内具有竞争优势的行业，要发挥在全国已有的竞争优势，延长产业链，增加投入，壮大规模，培育规模效益，做大做强。省第八次党代会确定的推进工业化、农业产业化和城镇化进程，以及去年省委经济工作会议已经明确在全面推进工业化进程中，把加快制造业发展作为主攻方向：培育壮大三大支柱产业即装备制造、钢铁有色、卷烟制造；扶持三大新兴产业即电子信息、新材料、生物医药；提升四大传统产业即食品加工、石油化工、建筑材料、造纸工业。特别是把销售收入率先过1000亿元的机械装备制造业、财政收入贡献最大的卷烟制造业、具有战略性地位的电子信息及通讯设备制造业，作为重中之重，走一条优势带动、重点突出、全面兴旺的工业化之路，这基本上反映了湖南的比较优势和特色。对于符合湖南经济发展的决策，我们要毫不动摇地坚持。

    4、适应市场特点，从实际出发，因地制宜，不断调整和完善产业政策。产业政策作为政府行为，涉及银行优惠贷款资金、财政资金、税收减免、进出口优惠、行业整合、科研部门配合等方方面面，其作用主要是纠正市场失灵、弥补市场缺陷。在发展中国家以及政府主导型市场经济条件下，产业政策还具有实施赶超战略、增强产业竞争力、推进工业化和现代化进程的作用。但作为省级政府，所能调动的经济资源是有限的。从信贷资金看，虽然《商业银行法》也规定银行要按照政府的产业规划和政策安排资金，但从1995年至今，政府对银行贷款投向的影响愈来愈小；从财政资金来看，省里财力有限；从税收方面看，中央税种省里确定不了，只能在地方税种上搞一些减免。同时，在具体操作中，调动这些资源，涉及众多的环节，有了优惠政策，各地各部门各企业都来争取，以致资金分散，撒胡椒面成了必然取向。因此，产业政策实施目标必须明确、细化，政策措施要有针对性和可操作性，政策倾斜不能面面俱到。从某种程度看，竞争性产业政策必然意味着“不公平”，“政府优惠扶持政策——大型企业的突进——市场的最终控制”是竞争性产业政策的核心。如美国生物技术产业从上个世纪70年代开始发展以来，这一产业领域始终在全球独领风骚，政府对产业的扶持政策起到了关键作用。日本、韩国等国家和地区在产业政策上的成功经验也已经说明了这个问题。但产业的扶持和保护也必须遵循市场经济的规律，以市场需求为导向，发挥市场配置资源的基础作用。要尽量避免出现那种“政府直接支持的项目和企业，往往不成器，而真正发展起来的项目和企业，又没有得到政府多少支持”的怪现象。

    从目前地区、城乡之间经济发展水平以及各行业技术进步、规模经济存在差别的现实出发，产业政策的实施要从各地、各行业的实际出发，充分考虑本地区的需要和可能。无论是产业调整、技术选择，还是企业改组，都不能搞一刀切。竞争性产业的调整要在国家产业政策指导下，由市场调节；基础性产业，也要引进市场机制，面向市场需求。特别是第三产业的发展，要考虑城乡差别。目前，城市商业、饮食服务业等已有了很大的发展，今后应着重开发旅游、文化、体育等休闲健身产业，开发利用现代信息技术的信息服务业，开发提供法律、技术、投资等专业知识服务的咨询服务业等。农村应因地制宜，结合农业产业化和小城镇的建设发展商业流通业、交通运输业、饮食服务业等适应农民需要的第三产业。

    从国内外市场需求和客观环境变化的实际出发，产业结构要适应市场竞争的需要不断调整和优化。如：廉价劳动力一直是我国产品在国际市场上具有竞争优势的主要原因，但是随着改革开放的深入，这种优势正在发生着变化。目前劳动力价格的优势正随着全球化劳动力市场的形成，尤其是高素质的劳动力市场变成全球化以后，中国的劳动力优势正在逐步丧失，技术密集型和资金密集型产业将是今后的发展趋势。对此，湖南在产业政策的规划和实施上应立足省情，顺应世界经济发展潮流，增强前瞻性，构建复合式的产业结构。既要有以加快战略性主导产业培育为重点的“倾斜型产业政策”，也要有为各类产业和企业创造公平竞争环境的“竞争型产业政策”，还要有面向区域经济一体化的“开放型产业政策”。在政策实施手段上，应由行政干预为主，转向经济、法律、行政等多种手段并用。

承办：综研室
执笔：马勇  高勇  曾斌求 彭积龙  周曙东
核稿：周碧红