湘西开发取得初步成绩

    为了促进湘西地区加速发展，推动湖南省全面建设小康社会，2004年6月24日湖南省委、省政府作出了《关于加快湘西地区开发的决定》（湘发〔2004〕12号）。一年来，湘西地区各级政府认真贯彻落实省委、省政府的决定，紧紧抓住湘西开发项目建设主线，依托资源优势，突出优势产业，克服重重困难，加快了开发步伐，超额完成了GDP、财政收入、城乡居民收入等湘西开发年增长目标任务，社会、经济、环境、人民生活协调发展，取得了初步成绩。

    一、经济快速发展

    开发以来，湘西地区经济整体呈现出速度加快、结构优化、效益提高、后劲增强的良好态势。

    （一）经济增长步伐加快，结构得到改善。湘西地区在加速开发政策的促进下，经济出现了高速增长，GDP的增长速度为多年来之最，经济实力因此也有了明显增强。2004年湘西地区GDP658.67亿元，同比增长10.8％，2005年1-8月GDP435.32亿元，增长11.0％。

    在经济增长步伐加快的同时，经济结构也得到了改善。三次产业比重变动明显，主要表现在一产业比重下降，二产业上升。一产业的比重从2003年的27.6％下降到2005年1-8月的20.8％，二产业比重从27.6％上升到33.4％。

    （二）坚持工业主导地位，工业化进程加快。近年来，湘西地区各地明确提出了工业强市、县的发展思路，坚持工业主导地位，用科学发展观总揽全局，用工业总揽全县经济发展的大局，通过推进工业化带动农业产业化和城镇化。工业在GDP中的比重从2003年的19.8％上升到2005年1-8月的24.4％，工业化进程加快。2004年工业企业完成增加值72.84亿元，增长18.4％，2005年1-8月完成增加值106.21亿元，增长17.6％，其中重工业分别增长23.9％和39.1％。2005年1-8月销售收入147.59亿元，增长34.4％。

    结合资源发展优势产业是湘西开发的重要举措，一年来各地依托资源优势，大力发展优势工业产业。 2005年1-8月水利发电完成增加值17.95亿元，增长10.5％；林业及竹木加工业完成增加值3.52亿元，增长35.5％；中芍药加工业完成增加值0.95亿元，增长26.8％；矿产开发完成增加值1.50亿元，增长19.6％。主要产品产量大幅度增长，2005年1-8月发电量同比增长20.7％，铁合金增长20.7％，原煤增长4.2％，硫酸增长61.5％，纱增长36.4％。

    （三）特色农业快速发展，产业化建设取得新进展。2004年湘西地区完成农林牧渔业总产值289.40亿元，比上年增长19.1％，粮食产量526.57万吨，增长10.3％。在粮食丰收的前提下，特色农业快速发展，产业化建设取得进展。以增加农民收入为核心的农业结构调整力度进一步加大，特色区域优势产业有新发展。年末经济作物面积307.45千公顷，以柑桔、猕猴桃为主的果业，以烤烟、药材、蔬菜为主的特色经济作物等支柱产业继续壮大。2004年，湘西地区茶叶、药材、柑桔、猕猴桃分别达到0.65吨、18.53吨、72.18吨和1.39吨，分别增长5.5%、5.1%、7.5%和18.1%。湘西自治州国道沿线、河道沿岸、城市郊区的瓜菜和林果产业带以及中高海拔地区反季节无公害蔬菜生产呈现出一派新气象。怀化市瞄准市场需要，实行区域化布局，突出产业特色，形成了工业原料林、特色水果、中药材等基地。

    为了扶持龙头企业做大做强，湘西地区实行了贴息、减免税收等优惠政策。到8月止，湘西地区国家级龙头企业3家，省级龙头企业18家。老爹公司、亿事达公司、正清集团等龙头企业对产业和农户的带动作用明显增强。如正清集团已发展成为一家年产值5亿多元、利税7000万元的国家级龙头企业，直接牵动10万农户中药材生产，每年带动农户增收7000多万元。

    （四）投资高速增长，项目建设全面展开。湘西地区突出投资拉动战略，加大基础设施建设和产业建设的投资力度。2004年全社会完成固定资产投资223亿元，2005年1-6月完成投资106.89亿元，同比分别增长34％和26.3％。

    总体情况看，湘西大开发项目建设情况良好，已取得阶段性成果。湘西地区已开工产业开发项目166个，占总项目数的98.8％。累计完成投资 73.20亿元，占总投资的 22.4％。到6月止，湖南老爹农科公司猕猴桃深加工项目累计完成投资9800万元，占总投资的49％，已建成2万吨果汁、30吨果王素、500吨果脯生产线和100吨果王素生产线部分基础工程。怀化金大地水泥公司投资的年产100万吨新型干法水泥回转窑生产线累计完成投资1.29亿元，占总投资的79.6％，主机设备基本制造完毕，建筑工程完成80%，正进行设备安装。湖南湘维有限公司投资的多功能聚乙烯醇(PVA)差别化系列产品生产线累计完成投资2.14亿元，占总投资的75.5％，10kt/a多品种聚乙烯醇等三条生产线及电石渣环保治理已完成。

    在湘西投资中，基础设施建设得以优先发展，2004年和2005年1-6月基础建设投资分别为62.34亿元和26.48亿元，分别增长7.2％和21.05％。其中公路建设投资分别增长4.3倍和1.2倍。邵怀高速公路、怀新高速公路以及常吉高速公路等一批高速公路正在抓紧施工，乡村公路建设已经全面展开。 2005年1-6月农田水利建设（灌溉及水利建筑）投资增长1.3倍；电网建设增长9.7％。

    另外，芷江机场已经通航，湘西地区的航空事业将迎来新的发展时期。焦柳铁路怀化段电气化改造项目已开工建设，2004年底前已完成投资79985万元，预计2005年底怀化至张家界电气化通车；怀化火车站改扩建项目于去年12月开工建设，已拆除旧站房，年底基本完工。

    （五）旅游业稳步发展。2004年湘西地区接待旅游总人数1298.06万人次，增长23.2％，旅游业总收入90.85亿元，增长43.6％；2005年1-6月接待旅游总人数787.2万人次，增长29.3％，旅游业总收入56.79亿元，增长51.7％。张家界市不断优化旅游产品结构，强化市场营销和管理，加快景点开发步伐，提高旅游接待水平，加大旅游宣传促销力度，国内外客源市场不断拓展。2005年1-5月入境旅游的人数和收入同比分别增长95.4％和98.4％，增势强劲；各红色旅游点的增长均在20％左右。凤凰县凭借丰富的旅游资源优势，围绕旅游带动战略，坚持大旅游、大开发、大发展的方向；遵循高起点、有特色，可持续发展的原则；采用政府主导、社会参与、市场动作、企业经营的形式，有重点、分层次地开发文化旅游资源，不断提升产品品位，有效整合“行、游、住、食、购、娱”要素，旅游文化产业得以长足发展。2004年旅游收入升到 2.9亿元，旅游产业已成为凤凰一大支柱产业。

    （六）财政困难得到缓解，城乡居民感受实惠。2004年湘西地区财政总收入39.68亿元，增长17.5％，其中地方财政收入25.20亿元，增长16.4％。2005年1-8月财政总收入29.40亿元，增长30.9％。财政收入的迅猛增长缓解了该地区的财政困难，为湘西开发创造了有利条件。
随着湘西开发的顺利进行，城乡居民感受到了实惠。2004年城镇居民人均可支配收入 6817.46元，增长10.4％，2005年1-8月城镇居民人均可支配收入4944.45元，增长9.4％；2004年农民人均纯收入2002.37元，比上年增加204.93元，扣除价格因素实际增长5.8%；农民人均可支配收入为1924.44元，增长10.9%；农民人均税费支出23.14元，比上年减少17.14元，下降42.3%。

    二、加快湘西地区开发需要解决的主要问题

    （一）大规模的项目建设缺少资金支持。总的来讲，湘西开发项目进展顺利，但也有不少项目遇到了资金问题，开发项目中有57.1％的项目反映资金困难。其主要原因是融资困难、招商引资规模小和企业自身资本形成能力低。

    目前，银行贷款是湘西开发项目间接融资的主要渠道。但是，受商业银行股份制改造、商业银行的战略调整、提高存款准备金率等政策性因素影响，贷款规模受到控制，贷款审批速度也开始放慢，银企合作难以落实，企业贷款十分困难。截至6月底，怀化市、湘西自治州、张家界市共130个产业项目银行贷款到位27.95亿元，只占申请贷款额的16.0%。今年6月份邵阳市召开了首届银企洽谈会，武冈市4个重点产业项目有3个在这次洽谈会上签订了银行贷款合同，但银行贷款到位难度仍然很大。由于纳入规划的项目业主有相当数量为初创型和改制型企业，缺乏金融部门的信用等级或等级较低，所以银企之间缺乏有效的沟通平台和机制，加上银企之间起桥梁作用的信用担保体系不健全，现有担保机构实力较弱，发挥的作用十分有限，呈现出项目贷款难和金融机构难贷款的两难局面。

    由于湘西地区的经济、地理劣势，并且开发项目很多为资源开发型项目，产品附加值低，市场竞争力弱，极大地影响了投资商的积极性。虽然省财政在湘西地区投资明显增加，但国内民间资金和外商投资并没有大规模的跟进。尽管同以往比，招商引资取得了明显进步，但与湘西大开发资金需求相差甚远，与其他地区比还有不少的差距。从2004年到2005年6月底止，湘西地区32个县（市、区）共引进内外资金实际到位86.79亿元（美元以8.2折人民币，下同），比长沙县实际到位资金还少1.16亿元。

    企业是市场经济中最为活跃的因素，企业投资的能力及现状是资本形成能力的重要体现。但由于湘西地区企业产业结构落后，将在很长一段时间里制约着湘西的资本形成能力。近几年来，湘西地区产业结构得到了一定程度的改善，但仍然不能适应市场需求变化和产业升级的要求。湘西地区资源、能源企业比重大，产业加工链较短，技术附加值低，产品受国家政策控制与国际市场价格波动的影响很大，企业的经营风险不小，长期来看，企业利润率不看好。从湘西产业结构特点来看，工业技术水平低，竞争力较弱；农业生产方式落后、农民收入低；第三产业发展滞后，市场发育程度低。湘西整体经济发展依赖资源开发，尚未形成经济优势，资本形成能力难以提高。

    （二）开发项目需要进一步完善。尽管湘西项目开发得以顺利进行，但也有不容忽视的问题，主要表现在部分产业开发项目缺乏评估研究、一些项目业主实力较弱以及项目分布过散。

    经调查，58.8%的产业规划项目中没达到项目建议书深度，41.2%的没达到可行性研究深度，而且相当多的项目是在上报以后才补充相关资料。另一方面，项目投资规模过于求大。为了争取更多的项目份额，有些县没有从市场的角度出发，充分考虑项目业主的投融资能力、项目规模的承载能力及项目产品的市场需求等项目可行性条件，盲目扩大项目投资规模，擅自调整项目建设内容、改变项目经济效益和延长项目建设期限，对项目的顺利实施和开发的实效产生了不利影响。目前有些规划产业项目需要“消肿”。

    一些项目受资金、技术、市场等方面因素影响，开工一段时间后就停工停产，或仅维持小规模的生产，无法进一步推进项目建设。一些项目业主因企业改制与政府及新的投资商迟迟达不成一致意见，项目建设一直处于停滞状态。一些生产性项目的投资决策权和经营权并不完全掌握在企业手中，企业也并未真正成为独立的法人实体，政府职能中仍有一部分是代替企业充当投资主体，而真正的市场投资主体缺乏责任约束和激励机制，责权利不明确，且缺乏其它有效的融资渠道，难以较快推进项目建设。

    从项目的分布来看，168个开发项目散落在湘西地区32个县（市、区），不利于资金的集中利用，不利于发挥区域经济的积聚效应。交通、资金、技术、人力资源或制度等要素相对稀缺虽然在一定程度上影响了湘西地区的发展，但是地理空间格局不经济则是湘西地区发展的致命“硬伤”。湘西地区开发项目相互间距离遥远，他们之间的交易成本高、效率低，而且绝大多数规模小、密度低，从而缺乏集聚经济效率。这种地理空间格局的均衡式开发，将从根本上限制湘西经济跨越式发展。

    （三）企业结构不合理，产业链短。湘西地区企业规模不经济，上规模、有较强竞争力的集团企业少，分散、竞争力差的企业多，难以实现规模经济和分工协作效应。当然，以小企业为主体的企业结构并不违反经济发展规律，但问题在于湘西的企业过小过散，存在着明显的竞争劣势，从而对经济增长推动乏力。湘西地区的这种粗放式经营，其增长不是在于企业间的资产重组和要素利用率的提高，而是靠众多中小企业数量上的扩张。结果面对有限的资源供给和市场需求，众多企业难以迅速有效的扩张，提高劳动生产率，降低生产成本，达到规模经济，其产品难以在市场打开局面。并且湘西地区的企业之间趋同，由此导致了企业之间难以分工合作，面对同一市场而成为竞争对手。在产品市场上的过度竞争的结果产生了过高的竞争费用，削弱了整体的竞争实力。

    目前湘西还处在工业化的初级阶段，产业链短、附加值低。据测算，目前农产品加工系数，我国东部地区高达1.58，而湘西地区仅为0.48；矿产及加工业也是提供矿石和初级原材料居多。过短的产业链，使湘西的地区的比较优势不能充分发挥，不能形成竞争优势，不能为经济发展做出更多的贡献。

    （四）环境保护存在差距。随着生产的发展特别是高污染工业企业的发展，“三废”排放量逐年增多，环保部门虽然加大了治理力度，但由于种种原因环境污染仍然日益严重。一是由于地理位置等缘故，工业基础薄弱，招商引资难度又大，为了发展工业，许多国家明确禁止或限制生产的高污染项目也只好同意落户。二是矿产的无序、无证非法开采，造成大面积的植皮被严重破坏。三是一些企业没有进行环境影响评价、未经环保部门审批就擅自开工，有些企业虽进行了环评和审批，但没有按照要求去做，“三同时”（环保治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行）制度执行不到位。

    据湖南省第二次卫星遥感调查结果显示，张家界市水土流失面积占总面积比例为29.2%，居湖南省之首。由于张家界市的地理因素，水土容易流失，加上开发项目多，土建工程加重了水土的流失。

    （五）部分项目启动因用地政策和环境影响受阻。在项目实施过程中，虽然各级各部门对产业项目都给予大力支持，但仍有个别职能部门办事难、乱收费的现象在一定范围内存在；部分项目所在地居民要求就业、强行参运等原因阻工闹事，严重影响了工期；项目用地审批困难、手续复杂、时间长，少数产业项目启动阻力较大；因农业产业化项目基地建设没跟上来，原料严重不足，部分企业机械设备全年闲置时间过长，影响了企业效益。

    三、对策建议

    （一）加大投入力度。省政府计划在头5年投入1140亿元用于湘西开发，但主要是进行基础设施建设和生态环境建设，对产业投资不多。目前产业发展遇到了资金困难，怎样解决？很显然单靠国家投资是不现实的，引进外资也没有达到理想的程度，那么，激活民间投资便成为重要的选择。民营经济的发展对国家经济发展所能起到的作用无须争论，对湘西开发的作用也毋庸置疑。问题是怎样发挥民营经济在湘西开发中的作用，怎样激活民间投资。由于湘西地区产业基础薄弱，交通条件相对较差，人才匮乏，在湘西投资成本高、风险大。如果得不到政府在资金上的支持，没有财政资金诱导，很难想象会有大量的民间投资跟进。所以要充分发挥财税政策的杠杆作用，借助财税资金的乘数效应，通过政府可观的财政资金引导广大的社会投资，特别是启动民间投资，激发经济活力。一是要大幅度增加引导资金，二是要增加贴息资金。并且通过税收优惠乃至对企业直接给予投资补贴，使资本利润率接近于甚至超过发达地区，从而吸引大量的民间投资。

    从当前情况看，增加政府对湘西开发的投资是必要的，但潜力有限，而且完全依靠政府投资，也不符合市场规律的要求。当地自筹是主要方式。但由于经济落后，资金积累缓慢，难以满足快速发展的需要。湘西资源丰富，以资源换资金、换技术是可供选择的重要方式。在土地使用、资源开采、产业发展等方面，为投资者提供优惠条件，吸引外来投资者。

    （二）灵活运用宏观金融政策。在加强金融监管的同时，采取倾斜政策，在货币调控政策方面，适当降低湘西地区银行的法定准备金比率，放宽其获得再贷款的条件，放宽贷款规模，适当降低湘西地区企业获取贷款时自有资本比率的条件，下放贷款审批权限，提高贷款审批速度。要充分发挥政策性金融的作用。政策性银行不同于完全以利润为目标的纯粹商业银行，因此可以考虑为湘西地区政策性银行在资金、利率、再贷款期限、税收、自主权等方面给予必要的支持和优惠措施。要将湘西现有的银行资源充分利用好，通过银行将更多的储蓄资金转化为湘西地区投资能力。要建立健全中小企业经济信用担保体系。首先是构筑和发展多种多样的信用担保体系。可由政府和企业出资，同时允许民间资金参与湘西开发，组建民营性质和股份制形式的担保公司，实行市场化运作，为中小企业获得银行贷款提供担保，在条件允许的前提下，可组建企业信用担保机构，为担保机构提供再担保服务。其次还应强化企业诚实守信观念，尽快建立中小企业信用体系，为银行有效地甄别和判断企业的信用情况提供依据。

    （三）搞好项目的社会评价。项目对于湘西开发至关重要，项目的社会评价是选择项目的基础。社会评价通过系统地调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题，提出尽量减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥。对投资项目仅从经济上进行评价，是不足以对项目作出最优的选择的，还必须从项目对社会发展目标的贡献和影响方面分析其利弊得失，使项目得以整体优化以保证其顺利实施，而且项目符合社会需求并能为社会所接受，往往能提高项目的经济效率。

    （四）改造优势产业。高耗能产业就是湘西地区有比较优势的产业，对当地的资源开发利用、劳动就业、财政税收、外贸出口起到举足轻重的作用。现在，湘西高耗能产品已和国内、国际市场相联结，具有广阔的市场空间。 

    按照科学发展观“以人为本，全面、协调、可持续发展”的宗旨，高耗能产业显然不符合要求。湘西高耗能产业出路何在？必须按照科学发展观的要求，采取切实可行的措施，创新高耗能产业发展模式，走科技含量高、经济效益好、资源消耗少、环境污染轻、人力资源充分发挥的新兴工业化道路。首先，按照建设节约型社会的要求，制定合理的法律、财税政策，促进高耗能企业提高资源利用率。 其次，推动高耗能产业园区化生产，通过园区集约化生产，降低投资成本，提高产品竞争力，奠定节约资源的投资基础。第三，推动高耗能企业实施技术进步，引进国外先进技术或设备，提升高耗能企业的装备水平，提高产品的附加价值，最大限度地实现增殖。

    尽管如此，一个不可回避的问题，就是高耗能产业受国际市场和政策的影响较大，在选择发展高耗能产业时要保持谨慎的态度，要充分估计市场风险和政策风险。

    （五）提升产业结构，延长产业链。产业结构素质较差是湘西地区与其他地区发展水平差距扩大的重要原因，加快湘西开发的关键是要加快湘西地区产业结构的调整和升级，推进其工业化进程。湘西地区的产业结构只有早调整、早升级、早优化，才能早脱困、早主动、早受益。世界范围内的经济全球化、结构调整和新科技革命三大趋势，使产品加工层次低的湘西地区产业发展面临着日益严峻的形势。为此，积极探索把湘西地区资源优势转化为市场优势，既推进其工业化、现代化进程，又不失时机地加快服务化、信息化、知识化进程的新途径，实现产业的自我投资、自我积累、自我增长和自我发展，建立高素质产业结构。

    产业结构调整首先要坚持以市场为导向，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，因地制宜选择特色产业，突出特色品牌。湘西地区拥有丰富的矿藏和极具特色的农产品、旅游等方面的优势。所以，湘西地区的主导产业要锁定在矿藏的合理开发和深加工，特色农产品的培育、深加工以及旅游产品的开发上。立足于湘西比较优势的客观现实，最大限度地发挥和利用劳动力成本低廉的优势、资源性产品丰富的优势，大力发展劳动密集型产业，以市场为导向发展资源密集型产业。此外，湘西产业结构战略性调整的核心是走新型工业化道路，形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。要重视发挥高科技产业对湘西产业结构调整的拉动作用，积极运用高新技术改造传统产业，着力提高现有企业的技术水平和创新能力。坚决淘汰那些生产能力低下、浪费资源、技术落后、污染严重、质量低劣的企业。

    （六）坚持可持续发展。生态环境的可持续发展是指在经济增长的过程中，不断地改善生态环境，使生态质量和环境质量不断得以提高。湘西地区的最大特点是生态环境优越，是我省乃至我国应重点保护的地区。湘西地区是我国南方重要林区，有森林面积335.3万公顷，林木蓄积量8874万立方米，森林覆盖率60.1％。加强大湘西的生态环境保持及治理，有利于全省生态环境改善，形成和构筑洞庭湖以及长江中下游地区的生态安全屏障。湘西开发要避免传统工业化道路所带来的环境污染。如果经济增长了，但人们的生活质量因环境污染得不到提高，就会出现有增长而无发展的尴尬局面。湘西开发的目标是在走向工业化的道路中尽可能地避免污染和对环境的破坏，做到边增长边治理而不是先增长后治理，在增长中保护环境，实现经济和环境的良性互动。特别是湘西地区有着丰富的旅游资源，旅游产业将成为湘西地区经济发展的主导产业，而旅游业的发展对生态环境提出了更高的要求。资源的可持续发展是指在实现经济增长的同时要节约资源，做到资源的永续利用。湘西地区资源尤其是矿产资源虽然比较丰富，但大多是不可再生资源，这就要求高效有序地开采和利用，严禁乱采和滥采以及采富弃贫。

    （七）调整发展战略。由于财力的限制，湘西开发不能遍地开花，进行撒胡椒面似的开发，而应选择空间位置与区域经济联系度高的地区和产业关联度高的产业作为重点，采取点与轴结合，非均衡式发展战略。湘西地区经济条件存在差异，经济的增长应该首先发生在区域条件比较好，具有比较优势的地方，这些地方作为区域发展的“增长极”、“火车头”，通过产业联动和区域关联，生产力会逐渐由这些高梯度的地区转移、扩散，从而拉动整个湘西地区的经济发展。优先发展湘西的“增长极”，可以使从事其几项生产活动的若干企业和联系紧密的经济活动集聚于同一区位而产生区位经济，由于生产在同一区位内的扩大使企业内部成本节约，从而实现规模经济，而经济活动在同一区域内的集聚，又使一些厂商可以低成本获得某些产品和劳务，收益增加，从而获得外部经济。在非均衡式发展战略下地区间差距会增大，但是随着经济的发展，“增长极”的扩散效应不断强化，对周边地区起到示范和带动作用，地区间的差距又会逐步缩小。具体而言，湘西开发的重点应放在鹤城区、吉首市、永定区。增长极内优势产业的选择，应坚持绝对优势、静态比较优势和动态比较优势相统一，优势导向和市场导向相结合原则，选择收入弹性高、产业关联度高的产业作为优势产业，促进特色经济发展。各地在采取点与轴结合，非均衡式发展战略时，应根据各自实际，形成各具特色的发展模式。

承办：农经队
执笔：张纯钢
核稿：赵敬明