对加快推进湖南新型城市化的几点思考

    城市化是经济发展的必然结果，是产业结构逐步升级、农村人口向城市转移、生产生活方式由乡村型向城市型转化的综合过程。工业化是城市化的动力，城市化则是工业化的载体，二者相互促进，共同构成实现现代化的两大驱动力量。由于多方面的原因，湖南城市化起步较慢，虽在近年来得到加速推进，但总体上仍赶不上经济发展的水平，制约着社会经济结构转换和生产要素利用效率的提高，影响经济与社会、城镇与农村的和谐发展。因此，湖南在大力推进新型工业化的同时，联动加快推进新型城市化，显得尤为重要。

    一、湖南城市化的历程与成就

    （一）湖南城市化进程的阶段性特征

    城市化进程一般用城市化率（城镇人口占总人口的比重）来反映。通过分析这一指标，可以把湖南城市化发展历程划分为三个阶段。

    1.缓慢起步阶段（1977年以前）。城市自古就有，但城市化是指自产业革命以来，伴随工业化的发展，人类经济活动在特定区位大量集聚发展的过程。中华人民共和国成立前，湖南民族工业发展缓慢，城市化率相应较低。1949年，湖南城市化率仅为7.9%，比全国平均水平低2.74个百分点。新中国成立后，湖南的城市化是通过国家工业发展战略逐步推进的，但由于湖南不是国家工业布局的重点地区，全省城市化步伐依然较慢。1977年湖南城市化率为10.98%，比全国平均水平低6.57个百分点，与全国的差距进一步拉大。在近30年里，湖南城市化率仅提高了3.08个百分点，年均提高0.11个百分点，低于同期全国年均提高0.26个百分点的水平。

    2.稳定发展阶段（1978年至1999年）。随着家庭联产承包责任制和经济体制改革的实施，特别是第二、三产业的加快发展，湖南城市化稳定较快发展，从1978年到1999年，湖南城镇人口增加1162.79万人，城市化率提高15.41个百分点，年均提高0.7个百分点，但仍落后于全国年均提高0.78个百分点的水平。

    3.加速发展阶段（2000年以来）。进入新世纪以来，湖南城市化在工业化的有力推动下步伐明显加快，在2000年城市化率达到29.75%后，近几年以年均1.76个百分点的速度加快提高，快于全国年均提高1.27个百分点的平均水平。2007年湖南城市化率达40.45%，与全国的差距缩小到4.49个百分点。

    （二）湖南城市化的主要成就

    中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来，湖南推进城市化所取得的成效，主要体现在以下几个方面。

    1.城镇体系逐步完善。2007年，全省共有设市城市29个，其中，市级城市13个，县级城市16个；另外还有1091个建制镇，初步形成了以特大城市长沙为核心，以13个中等城市为支柱，以小城市及建制镇为基础的城镇体系总框架，在人口集聚、空间布局上为城市更快发展奠定了良好基础。

    2.经济实力不断壮大。2007年，全省14个地级市市区（包括吉首市）的GDP为3567.45亿元，增长16.1%，比全省平均增速快1.6个百分点；人均GDP为28766元，比全省平均水平多14274元。14个地级市市区以全省8.7%的土地面积，创造了全省38.8%的生产总值、39%的工业增加值和21.3%的地方财政收入。

    3.龙头作用日趋增强。2007年，“3+5”城市群地区生产总值占全省的75.4%，工业增加值占全省的78.9%，地方财政收入占全省的61.8%，分别比2000年提高5.3个、10个和2.5个百分点。城镇人口占全省的64.7%，城市化率达到43.8%，比全省平均水平高3.3个百分点。其中，长株潭三市土地面积只占全省的13.3%，但生产总值占全省的37.7%，工业增加值占全省的39.5%，地方财政收入占全省的48.9%，分别比2000年提高6.2个、6.9个和18.7个百分点;三市城镇人口占全省的25.4%，城市化率达到53.4%，高出全省平均水平12.9个百分点。与2006年相比，长株潭三市城市化率提高2.5个百分点，高于同年全省城市化率提高1.8个百分点的幅度，“3+5”城市群特别是长株潭地区越来越成为全省人民创业和居住的主要去处。

    4.承载能力持续提高。“十五”期间，全省29个设市城市基础设施投资1393.84亿元，年均增长17.1%。2007年，全省城市建成区面积1112平方公里，比2000年增加313平方公里；人均城市道路面积11.4平方米，比2000年增加4.4平方米；城镇居民人均住房面积28.4平方米，比2000年增加16.7平方米；城市公共交通运营线路网长度5072公里，比2000年增加1359公里；建成区绿化覆盖率35.6%，比2000年提高7.3个百分点；生活垃圾无害化处理率52.8%，污水处理率46.3%，分别比2000年提高1.8个和19个百分点。

    5.居民收入稳定增加。城市化发展战略为解决“三农”问题提供了根本出路。2007年，全省转移农村富余劳动力1480.89万人(含本乡镇)，工资性收入已经成为农民增收的重要来源，农民人均工资性收入达1712.31元，增长18.1%，占农民人均纯收入的43.9%，比2000年提高8个百分点。城镇居民人均可支配收入12293.54元，增长17%。1996－2006年，全省城镇居民人均可支配收入实际增加6429.47元，年均增长9%。

    二、湖南城市化的差距与成因

    （一）湖南城市化与国内外城市化一般规律的差距

    湖南城市化尽管在近年来得到加速推进，但与国内外城市化的一般规律比较，仍存在不少差距。

    1.与经济发展水平有差距。美国著名经济学家钱纳里通过建立多国模型，对100多个国家进行实证检验，提出城市化率与人均GDP关系的一般规律和基本趋势，即人均GDP越高，城市化水平也越高，当人均GDP超过1000美元时，城市化水平应达到65%左右。2007年，全国人均GDP达2400多美元，但与钱纳里的“标准模式”相比，城市化水平相差近20个百分点。当然国外城市化的历史条件、时代背景、资源禀赋和经济制度与我国的差异较大，加之美元币值已变化很大，不能机械套用此规律，但仍可作一定的参考。根据世界银行的分析，我国城市化水平低于同等经济发展水平的国家12个百分点。与全国相比，湖南城市化水平也明显偏低。2007年，全省人均GDP达1905美元，城市化率比钱纳里标准低24.5个百分点，城市化率低于全国平均水平4.4个百分点，居全国第19位，不仅低于沿海发达省份，而且还低于湖北(44.3%)、山西(44.03%)、宁夏(44.02%)、陕西(40.62%)等中西部省份。

    2.与工业化水平有差距。从工业化与城市化发展的一般规律看，湖南已经进入工业化扩张期与城市化快速发展阶段，在这个时期工业化与城市化的互动特征最为明显。但与工业化水平（用工业增加值占GDP的比重来表示）相比，湖南城市化水平同样滞后。经济学界通常用两者的比值来衡量彼此的关系，这一比值的合理范围是1.4-2.5。经过测算，2000-2007年，湖南城市化率与工业化率之比分别是0.97、1.00、1.05、1.05、1.10、1.10、1.09、1.10，尽管表现出逐步提高的趋势，但尚未达到“合理区间”的下限，仍属不合理。这表明相对于工业化进程，湖南城市化是滞后的。

    3.与非农就业水平有差距。城市化的过程是产业结构调整的过程，是由以农村为主体的社会向以城市为主体的社会转化过程，推进这个转化的动力是二、三产业的发展。从湖南产业结构上看，2007年，二、三产业增加值占GDP比重由2000年的77.9％上升为82.3％。世界城市化的经验显示：在完全市场经济条件下，城市化与非农化处于一种自然耦合、协调发展的状态，非农就业比重（N）与城市人口比重（U）基本保持一个固定的差距，N/U值基本稳定在1.2左右。测算湖南2000-2007年的N/U值，分别是1.37、1.38、1.38、1.40、1.40、1.39、1.38、1.36，显得相对偏高。这表明湖南城市化与非农化的进程并不协调，与非农就业水平相比，湖南城市化进程是滞后的。如果考虑部分流动人口在统计上已为城市人口，但由于户籍制度限制、公共服务不足等原因，并没有完全融入城市社会，也没有充分享受城市现代文明，则湖南和全国一样，城市化的实际水平还要低一些。

    （二）湖南城市化发展较为滞后的原因

    导致湖南城市化发展滞后的原因是多方面的，整体经济发展水平较低是主要的，除此之外，还有以下几个方面：

    1.经济发展战略的影响。中华人民共和国成立以后，受当时国际环境的影响，我国经济建设是在封闭条件下进行的。为了迅速改变工业落后面貌，制定了优先发展重工业的战略决策。湖南重点发展以粮食为主的第一产业和以军工、重工业为主的工业。改革开放以来，随着外资的进入，轻工业得到了一定的发展，但主要集中在沿海地区，湖南重化工业特征没有实质性的改变。2007年，在全省规模以上工业中，重工业增加值增长比轻工业快5.9个百分点，重工业增加值占67.7%，比上年还提高了1.8个百分点。重工业是资金密集型产业，创造的就业机会远不如轻工业和第三产业多。2007年，湖南第二产业年末从业人员占全部从业人员的比重为22%，比第二产业增加值占GDP的比重低20.6个百分点。重工业优先发展战略，减弱了工业吸纳就业的能力，阻碍了城市化的发展。

    2.户籍管理政策的影响。历史上湖南就是农业人口大省。长期以来，我国一直采取严格的城市居民和农村居民分离管理的制度，农民进城在严格的户籍管理制度下受到最大程度的限制，客观上将广大农民束缚在农村和农业上。改革开放以来，户籍管理改革不断深化，但依附于户籍上的一些福利政策依然存在，并把进城农民排斥在外，长期形成的城乡二元分割的政策体系和管理体制，仍存在于社会生活的多个领域，城乡统一协调、有利于城市化健康发展的法律法规体系和政策体系尚未形成，城市和农村在户籍、就业、教育、医疗、福利、保险等领域，都存在着政策差异，阻碍了城市化的进程。

    3.经济发展措施的影响。改革开放以来，特别是在上世纪80年代的短缺经济时期，湖南与全国一样，乡镇企业迅猛发展，吸纳了大量农村剩余劳动力。农村劳动力“离土不离乡”，一方面促进了乡镇企业的发展，另一方面阻碍了非农产业向城镇的空间聚集，制约了城市化的发展。并且乡镇企业布局过于分散，交易成本高，丧失了聚集效益、规模效益和发展升级能力，逐渐在市场竞争中被淘汰出局，吸纳就业的能力不断下降。

    另外，农村土地流转制度不健全影响了农村人口迁移进程的加快。长期以来，把城市作为生产中心而不是服务中心、消费中心来发展，服务业发展不足,也是湖南城市化发展滞后的原因。

    三、加快推进湖南新型城市化的建议

    新型城市化是一种产业支撑有力、主体功能明晰、资源集约利用、综合承载能力强以及人居环境优的城市化,是一条既注重外延更注重内涵、规模设计科学、职能定位准确、空间布局合理的城市化道路。现阶段，湖南与全国一样正处于重要战略机遇期和新型工业化快速发展期，联动推进新型城市化不仅势在必行，而且恰逢其时。

    （一）今后一段时期湖南加快推进城市化的潜力

    按照世界城市化的一般规律，城市化发展呈现明显的阶段性规律，城市化过程呈现S形增长曲线，即诺瑟姆曲线。根据该理论，城市化过程一般分为三个阶段：即城市化发展缓慢的初级阶段，加速发展的中期阶段和增长趋缓直至停滞的后期阶段。在诺瑟姆曲线上存在两个拐点：一个拐点代表城市化初期阶段向中期阶段的转折，一个拐点代表城市化中期阶段向后期阶段的转折，两个拐点所对应的城市化率分别为30％和70％左右。城市化发展遵循成长型曲线，起步阶段的进程较为缓慢；当城市化率达到30％后，进程明显加速；到城市化率达到70％以后，步伐又开始放缓。湖南城市化的阶段性特征和城市化步伐加快的动力机制应证了这一规律。2000年湖南城市化率接近30%以后，在市场机制和长株潭一体化、“3+5”城市群建设战略的推动下，城市化步伐以反超全国平均水平的增速加快发展。可以预见，今后一段时期，湖南的城市化仍将处于加速发展的中期阶段,预计直到达到60%甚至接近70%之后才会放缓。当然，在空间上，城市化具有不平衡性，城市分布具有集群集中的特点，大城市对城市化具有明显的带动作用。这种不平衡性和带动作用，也可从湖南各市州城市化率的较大差距和长株潭城市群的龙头作用中反映出来。2007年，湖南省城市化率高于45%的市州有长沙、株洲、湘潭和岳阳，长沙的城市化率超过了60%，比最低的邵阳市高出一倍多。并且优势地区的城市化发展速度更快，如从2001年至2007年，长沙城市化率年均提高2.2个百分点，而邵阳同期年均仅提高0.8个百分点，差距不断拉大。据此，也可以预见，今后全省各地城市化的差距仍将存在，各地应因地制宜地提出加快推进城市化的目标。

    （二）湖南加快推进新型城市化的思路

    城市化是经济、社会发展客观形态的综合体现,它不仅是人口的城市化，而是整个社会基本形态由农业型向更高一级城市型社会的转型。综合分析湖南经济发展和城市化状况，在发展思路上宜把握好三个重点：

    1.在扩大城镇规模的前提下提升质量。湖南还有近60%的人口生活在农村，还处于低收入水平，渴望向非农产业转移，城市居民的消费需求正在由温饱型向小康型升级，这决定了湖南工业化和城市化的规模扩张仍有较大的空间和强烈需求。从反映城市规模的几个指标来看，2006年，湖南城镇人口居全国第10位，城市人口密度居第9位，城市建成区面积居第13位，也应进一步扩大城镇规模。但要避免传统城市化那种单纯的规模扩张、面积增加和人口增长，要更多地注重品质提升、人文关怀，走集约发展、内涵拓展和功能提升的新型城市化之路。

    2.在完善城镇体系的努力中因地制宜。目前湖南的城镇体系脱胎于农业时代，过分追求“大而全、小而全”，对推进新型工业化和新型城市化有一定的约束性。从社会生活来看，虽然每一个城市都是周边地域的中心，但不同城市由于其位置、规模、资源禀赋、产业结构等不同，它在区域经济中发挥的作用和地位是不同的。在当今经济一体化、信息化、全球化的情况下，要牢固树立全面、协调发展观念，根据区域产业布局、资源承载能力来完善城镇体系，推进全省城乡协调发展。如有的小城镇缺乏产业支撑，可定位为一个社区居民点来规划；市州中心城市要注重完善功能、改善环境、提高质量，并适度扩大规模。长株潭城市群区位优势显著，经济基础较好，科技发展水平较高，是全省城市化水平最高的地区，要重点发展，并大力提高长沙的首位度。郴州资源丰富，且紧邻粤港澳经济圈，可以承接来自珠江三角洲向北转移的经济流；岳阳有沿江临湖优势，便于承接长江三角洲的产业转移，都可以重点发展。张家界要重点发展旅游业，着重打造成为有国际影响的旅游城市。

    3.在落实国家政策的基础上加快创新。城市化的动力是工业化和经济发展，但政府并非无可作为，有效的引导是城市化健康发展、加快发展的保证。湖南要充分利用长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的先试先行权，在落实国家有关政策的同时，加快制度创新。如可通过体制上的大胆创新，率先破解体制的瓶颈制约，形成实质上的一体化合力与优势，在更大范围内整合国内外、省内外的生产要素，为推进新型工业化和新型城市化注入强大的动力。

    （三）湖南加快推进新型城市化的措施

    在推进新型城市化进程中，要处理好人口聚集与增强承载力、劳动力迁移与生产生活方式转换、城市发展与新农村建设、产业支撑与城市建设、政府引导与市场推动五大关系，制定可持续发展的战略措施。

    1.抓产业支撑，增强推进新型城市化的动力。加快推进新型城市化需要强劲的产业支撑，强劲的产业支撑来源于新型工业化与第三产业的快速发展。省委、省政府已明确提出、有力实施了新型工业化发展战略，并已出台加快服务业发展的鼓励政策。除了要落实有关政策措施，还要抓住三个重点：一是在城市产业布局上，要加快工业园区建设。工业园区作为城市建设和产业集聚互动的连接点，是承载城市工业布局调整，推动产业结构升级、实现产业集聚的重要载体。要有规划有步骤地实施城区企业向工业园区搬迁改造，形成城区以第三产业为主，开发区和工业园区以第二产业为主，城市外围以为城区服务的城郊农业为主的合理布局。二是在产业选择上，要大力发展“两型产业”，又要加快发展现代制造业，适度发展劳动密集型产业；既重视信息咨询、物流配送等新兴服务业发展，又注重零售、餐饮等传统服务业的发展，扩大就业机会，使湖南的人力资源优势得到充分发挥。三是在发展方式上，要以推进信息化为依托，用信息技术改造传统产业，并把握信息化发展趋势，推进信息化城市建设。

    2.抓基础设施，提高城镇综合承载能力。城镇综合承载能力既包括水土资源、环境容量等物质层面的自然环境资源承载能力，也包括城市吸纳就业能力、辐射力、带动力等非物质层面的城市功能承载能力，它是资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力的有机结合体。提高城镇综合承载能力，除了需要强化产业支撑外，还要根据经济发展和居民生活需要，加强基础设施建设。一是要着力解决交通拥挤，住房紧张、社会事业发展不足等民生问题。二是要切实加强城市生态园林和环境建设，切实保护人文资源和自然资源，营造城市绿色文明，突出城市文化特色，提升城市品位，建设宜居城市。三是要深化城市建设投融资体制改革，逐步建立政府引导、市场化运作的多元化、多渠道投融资体制，保持合理的城市基础设施投资规模，实现基础设施建设的良性循环和滚动发展。

    3.抓龙头带动，打造推进新型城市化的增长极。长株潭地区是湖南综合实力最强的区域，在实现富民强省的全局中具有重要的战略地位和带动作用。在加快以“两型”促“两新”的进程中，要加快提升长株潭地区经济整体素质和国际竞争力，促进其科学发展、率先发展。一是要努力提升工业结构，形成以高新技术产业、现代服务业为主的产业结构，打造先进制造业基地和物流基地。二是要加强“五同”一体化建设，增强区域发展支撑能力。三是要提高对外开放水平，转变外贸增长方式，提高利用外资质量。四是要完善城市化发展的区域协调机制，健全区域合作、互助和扶持机制，以市场为导向，打破行政区划的局限，加强区域经济协作。

    4.抓制度创新，消除推进新型城市化的障碍。城市化进程虽是经济社会发展客观规律作用的结果，但也与政策和制度安排密切相关。要加强改革创新，营造劳动力资源合理流动的政策环境和各类资本向城市聚集的投融资环境，为推进新型城市化提供制度保障。一是要加大现行土地制度改革和创新力度，建立市场化的农村土地流转制度，培育农村土地使用权流转市场，使转让土地的农民获得资本到城市投资发展，让得到土地的人获得更大的发展空间，扩大规模效益。二是要适度放宽城市落户条件，便于人口流动；逐步实行以“土地换社保”的方式，从根本上解决征地农民的后顾之忧；建立全省统一、规范、完善的社会保障体系。三是要统筹城乡发展，优化村庄空间布局。要加强农村建房管理，在尊重农民意愿的前提下，引导农民集中居住，逐步将散乱无序的自然村落集中建成具有地域特色、基础设施基本完善的农村新社区，以达到基础设施配套的规模效益，不仅使农村居民能够充分享受现代化基础设施带来的各种好处，而且节约大量建设资金。四是要建立反映科学发展观和新型城市化内涵的城市化质量评价体系，除了把经济建设指标纳入评价体系外，还要把促进城镇就业、统筹城乡发展、节约资源能源和保护环境等列入考核内容，以全面准确客观地反映城镇发展速度和质量，为科学决策和评价城市化发展水平提供依据。

承办：综合研究室
执笔：李跃辉
核稿：贺  震