有力有序有效推进农村人居环境整治 打好乡村振兴第一仗

——湖南省农村人居环境整治调研报告

决策咨询12期

来源:    发布时间:2019-07-18

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  2019年中央农村工作会议指出,“要抓好农村人居环境整治三年行动,从农村实际出发,重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升。”农村人居环境整治是实施乡村振兴战略的第一场硬仗,也是实施乡村振兴战略的重要任务和内在要求。湖南积极响应国家农村人居环境整治行动的号召,按照中央《农村人居环境整治三年行动方案》和省委、省政府实施方案的部署要求,在垃圾污水治理、农村“厕所革命”、村容村貌提升和农业生产废弃物资源化利用等方面精准发力,整治行动取得了初步成效。

  为了进一步了解湖南各地农村人居环境整治中取得的主要成绩和遇到的典型问题,按照国家统计局农村司《关于开展农村人居环境整治重点选题调研的通知》要求,湖南省统计局近期组织调研组,到株洲、邵阳、常德、益阳、永州和怀化等6个市州的10个县进行专题调研,此次调研采取实地走访、问卷调查、部门座谈等方式,共涉及38个村、521位农村居民。调查结果显示:各地政府对农村人居环境整治工作高度重视,整治效果明显,但与江浙等发达地区、与群众的期望值相比仍有较大差距,存在资金不足、技术短缺、长效机制乏力等主要问题。

  一、我省农村人居环境整治方面的主要做法

  (一)全面部署、厘清职责,形成工作合力。按照国家《农村人居环境整治三年行动方案》和《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》部署要求,我省先后出台了《湖南省农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)》、《湖南省农村人居环境整治村庄清洁行动实施方案》和《湖南省 2019 年农村人居环境整治工作要点》等政策文件,明确了我省农村人居环境整治的工作目标、重点任务和主要措施,为农村人居环境整治工作提供了资金、组织和政策上的保障;印发了《湖南省农村人居环境整治工作分工方案》,确定领导小组,进一步明确了省委农办、省农业农村厅、省住建厅等16个省直相关部门的具体职责,形成了密切配合、权责明晰的工作机制。市州和县市区各级地方政府因地制宜,出台了当地的人居环境整治实施方案、考核办法,明确整治任务的路线图、时间表,落实地方责任,形成了上下联动、部门协调推进的工作合力。

  (二)示范引领、因地制宜,探索治理方式。我省开展美丽乡村建设试点示范,以先进典型引领美丽乡村建设,总结推广可复制的先进经验,激发各地你追我赶、争先进位的参与热情。2019年浏阳市、长沙县等19个县市区获得“美丽乡村建设(农村人居环境整治)先进县市区”,长沙市岳麓区学士街学华村等70个村级单位被评为“湖南省美丽乡村建设示范村”。部分调研地区的县市区、乡镇组织乡村干部和群众代表前往临近的宁乡、浏阳等示范地区实地参观考察,邵阳市新宁县等地还组织代表团到浙江省学习人居环境整治的先进经验。结合先进经验,各地从实际情况出发,创造性地探索出具有地方特色的创新治理方式:长沙小微水体管护治理的“长沙经验”成为全省样板,得到水利部高度肯定;常德津市市推行“绿色存折”模式,此模式曾得到中央台报道推介,并荣获全省管理创新奖。

  (三)积极发动、大力宣传,营造舆论氛围。农村居民是农村人居环境整治行动的受益者,也是整治行动的主力军。我省各地多渠道、多形式开展农村人居环境整治宣传,营造舆论氛围,提高农村居民的参与意识,使其积极、主动、全面参与农村人居环境整治的全过程,真正成为农村人居环境整治的主体。一是利用常规宣传阵地造声势。充分利用标语横幅、乡村画墙、广播电视、手机微信群、《致农村群众的一封信》、“小手牵大手”等形式广泛宣传,让农村人居环境整治工作家喻户晓,妇孺皆知。调研问卷汇总结果显示,97.7%的调查对象对农村人居环境整治政策有所知晓和了解,其中了解渠道中有53.4%是通过乡村干部政策宣传,有34.6%是通过电视广播等新闻媒体。二是创新形式促环保理念入脑入心。开展乡村夜话、百姓大舞台、地方戏曲、快板民谣等群众喜闻乐见的艺术活动,开展“道德教育讲堂进农村”“送法下乡”“农村人居环境整治常识讲座”等教育活动,分发春联、小手册等宣传资料,自行组建乡风文明先锋队,让清洁卫生、环保文明的理念潜移默化地根植于群众之中。

  二、我省开展农村人居环境整治的主要成效

  (一)农村人居环境改善显著,群众满意度较高。自从农村人居环境行动开展以来,我省各地在治垃圾、治污水、治厕所、治建房、治面源污染等方面下苦功夫、啃硬骨头,整治行动取得显著成效,农村人居环境不断改善。以往垃圾随处可见,乱倒乱放的现象得了根本改善,基本上实现了庭院整洁有序,房前屋后清洁舒适;河道的障碍物和垃圾得到了有效治理,黑恶臭水体整体消除,形成了水流清畅、岸绿整洁的乡村水景;旱厕、“空心房”逐步拆除,村容村貌焕然一新,村镇“颜值”大为提升。

  调查对象普遍认为农村人居环境相比以前得到了有效整治,村民的满意度和幸福感明显提升,73.5%的调查对象对当前农村人居环境整治的成果表示“满意”或“较满意”,无人表示“不满意”。调查对象普遍认为“生活垃圾可以处理好”、“村里道路变好变宽,出行方便了”、“村民使用卫生厕所,臭味基本消除了”是开展人居环境整治以来村里最明显的三项变化。

  (二)农村生活垃圾治理体系逐步完善,常态化机制初步形成。我省大体形成了“农户分类、村组收集、乡镇转运、区县处置”的农村生活垃圾治理机制:一是大力推广农村垃圾分类。政府对每户农户免费下发可回收和不可回收垃圾桶,引导农户进行可回收和不可回收垃圾分类。二是建设日常保洁常态化机制。大部分调研村按照500-600元/月工资标准配备保洁员,按片划分卫生责任区,建立分片、分区网格化管理模式,实现日常保洁常态化。三是完善垃圾转运体系。省农业农村厅数据显示,2018年我省已新建200个乡镇垃圾中转设施,洞庭湖区已实现乡村垃圾收集中转设施“全覆盖”。四是探索垃圾回收渠道。部分地区在农村生活垃圾分类减量回收体系进行探索,“交一点、卖一点、填一点、沤一点”,致力于实现农村可回收垃圾资源化利用、有害垃圾有序回收规范处置。

  调研结果显示,38个调研村中有32个村的生活垃圾处理率在90%及以上,并且各地在探索生活垃圾处理方面形成了各具特色的治理方式:邵阳市邵东县打造集“垃圾回收、商超、农资供应、农技服务”的 “四位一体”的供销社综合服务站点,推动农村垃圾分类回收的市场化运作,对有毒有害垃圾进行专业化处理,此外,用“还利于民”的方式,让农村居民成为垃圾分类的主体;常德市安乡县安丰乡推广“三个三分之一”垃圾处理,三分之一废品回收卖钱,三分之一有机质垃圾进入热水凼化为有机肥,三分之一有害垃圾统一清运;永州市宁远县推行“流动回收人员——村级回收点——乡镇回收站+县回收公司”回收利用系统,农村垃圾集中处理率达到95%。

  (三)厕所革命全面推进,卫生条件大为改观。小厕所,大民生。全省以建设无害化卫生厕所为重点,积极推进农户旱厕改造,农村粪便无害化处理和资源化利用水平得到提升。根据省农业农村厅调查统计,2018年全省共下达户用卫生厕所改造任务100万户,已完成90.35万户,完成率为90.35%。

  调研结果显示,38个调研村中有29个村的卫生厕所使用率在70%及以上;群众普遍反映,改厕后村庄整洁了,饮水干净了,蚊蝇减少了,空气清新了,生活舒适了。各地在推动“厕所革命”的过程中,也涌现出许多值得推荐的经验:长沙市启动农村公共厕所建设“自选动作”,在长沙县金井、望城区乔口、浏阳市金刚、宁乡市沙田等28个人流量大、人口密集的乡镇,采取以奖代补的方式,启动30座农村公共厕所建设,破解乡村旅游 “公共厕所一位难求”的难题;郴州市永兴县“统一设计、统一标准、统一队伍、统一施工、统一验收”的农村改厕工作经验在全省得到充分肯定和广泛推介。

  (四)污水治理能力逐步加强,水体质量得到改善。我省将农村水环境治理纳入河(湖)长制重点任务,重点实施河塘沟渠清淤疏浚,推广农村生活污水县域统筹治理,努力解决水污染存量、遏制水污染增量问题。调研发现,我省主要采取以下几种污水治理模式:在城区和乡镇建设污水处理厂;在人口居住较为集中的村庄建设集中式污水处理设施;在居住较分散的村庄建设“三池+人工湿地”等分散式污水处理设施;未建立污水处理厂或污水处理设施的地区使用厕所化粪池升级为四格过滤后进行污水排放,因地制宜、因地施策,我省农村污水直排、乱排的局面得到了初步改善,水体质量也有所提升。2018年底,全省建成乡镇污水处理设施240座,日处理能力达到76万吨,对污水进行处理的行政村达到4000多个。预计到2020年,对污水进行处理的行政村比例将达到50%左右。

  (五)农村居民主体意识增强,主体地位提升。调研走访发现,通过广泛宣传发动和思想教育,农村居民的卫生清洁意识得到大幅提升,卫生习惯得到明显改善,同时,农户的主人翁意识也有所提升,激发了农民主动参与人居环境整治的积极性。调查结果显示,97.7%的调查对象愿意为改变村里的环境出一份力,92.7%的调查对象愿意为清理生活垃圾、打扫公共区域卫生等改善村里环境的措施付费。邵阳市新宁县清江桥乡清江村是践行村民自治的典范。清江村成立了“优秀乡风文明先锋队”,由200多名村民自愿发起、组织,积极参与村里人居环境治理、移风易俗、贫困帮扶等志愿服务,他们通过宣传以及身体力行,带动全体村民从整洁村容开始,树立良好的文明乡风。在先锋队的引导下,村容村貌有了显著改善,村民们环保意识更是发生了质的飞跃,开始主动维护这来之不易的劳动成果,从“要我干净”变成“我要干净”,自觉维护自家周围的环境卫生。

  三、我省农村人居环境整治中存在的问题

  (一)整治资金缺口大。从经济学的角度讲,资源和环境具有外部性,农村人居环境整治是一项需要政府长期投入的民生工程。近年来,我省在农村人居环境整治方面已投入巨额资金,但是与巨大的资金需求相比,还是有所差距,根据省农业农村厅提供资料显示,2019年全省计划建设乡镇污水处理厂110个,至少需要投入30亿元,而省级财政新增预算有限,资金缺口较大。此外,省级采取“以奖代补”的投入方式,市县镇村四级资金投入压力大。但地方财力普遍较弱,用于农村人居环境整治方面的财政资金十分有限,且项目小而分散,整体打包难度大,金融贷款、社会融资能力弱。调研时发现,各地均反映资金投入远远不足,甚至个别县市、乡镇明确表示政府财政投入只能勉强应付上级检查,长期管护难以维持,由于投入管理和运营资金缺乏,垃圾车无人驾驶,垃圾池堆满垃圾无人清运,村内道路、公厕、活动场所建设后无人管理保洁,垃圾乱丢等现象依然存在。在调研问卷中,有79.7%的调查对象认为“政府财政投入不够,缺钱”是人居环境整治中的主要困难之一。

  (二)地区间工作不平衡。从调研情况来看,各地在人居环境整治方面工作不平衡,总体上讲,长株潭地区农村人居环境整治工作明显好于其他地区。例如长沙市率先实现了乡镇污水处理厂全覆盖,洞庭湖区也将在两年之内完成全覆盖,在湘西、湘南、湘中等地区,部分农村地区“脏、乱、差”现象还比较突出。调研结果显示,卫生厕所使用率低于50%的村主要集中在益阳、永州和怀化等地。

  (三)技术设备支撑明显不足。在农村快速发展的过程中,农村地区的环境问题日益复杂,既有农业生产污染、生活污染等内源污染,也包括工业污染、城市垃圾等外源污染,对农村人居环境整治提出了更高的技术要求。但通过调研发现,大部分农村地区在技术设备方面支撑不足。调查汇总结果显示,“垃圾池太少,扔垃圾不方便”、“垃圾清运、处理不及时”和“生活污水处理不到位”是当前人居环境整治中最明显的三项不足。在治理垃圾方面,处理不规范成为“老大难”。市县建立无害化垃圾处理厂,只能满足市区及周边部分乡镇的垃圾处理,部分乡镇仍然采取简易填埋、露天堆放、露天焚烧处理,对周围的水源、土壤、空气都存在二次污染的隐患。农村地区垃圾分类意识薄弱,无害化处理技术短缺,对废旧电池、日光灯管等有害废弃物处理不到位。在治理污水方面,处理工艺技术含量低。由于污水处理设施运营成本高,我省只有少数部分地区具有乡镇污水处理设施、人工湿地或净化槽,大多数农村地区在排放前只是通过化粪池进行简单的处理,甚至是直排进入沟塘、湖泊。

  (四)长效机制待完善。一是缺乏农村人居环境整治的长效管护运营机制。当前,我省在推动人居环境整治的过程中,以省市县乡财政投入为主,其他资金筹措渠道相当有限,尚未建立村民自筹的收费机制,部分村依靠“村规民约”进行收费填补财政缺口,但约束力不强。调查结果显示,在29个调研村中,22个村表示主要资金来源是乡级及以上政府,4个村表示主要资金来源是村集体,只有3个村表示主要资金来源为“村民自筹”或“企业或社会团体”。若农村人居环境整治长期完全依靠或绝大部分依靠政府财政投入,后期设施正常的运营、管护资金将难以得到保障,效果也将大打折扣,甚至出现建而不用、长期荒芜的现象。二是村民参与意识有待进一步提升。调研发现,部分地区的农村居民受不良习惯和落后观念的影响,参与人居环境整治的主体意识不强。在调研问卷中“你认为当前农村人居环境整治中存在的困难”,有46.8%的调查对象认为“村民卫生意识不够、习惯不好”。还有少部分调查对象认为农村人居环境整治工作是政府的事情,与自己关系不大,涉及要自己出钱出力的时候,积极性不高,对村卫生协会(理事会)收取费用表示抵触,不配合。在调研问卷中有4.2%的农户明确表示不愿意为清理生活垃圾、打扫公共区域卫生等改善村里环境的措施付费。三是农村人居环境整治的考核监督机制暂未建立。农村人居环境整治是一个系统工程,涉及范围广、工作任务重,需要建立有效的跟踪问效、考核监督体系,但由于农村环境整治才刚刚受到重视,考核监督机制尚未建立起来。在目前备受关注的垃圾分类方面,我省仍然主要是靠媒体宣传,未形成规范性的法律文件和相应的考核监督机制,对居民只有鼓励和倡导,没有约束和强制,对环保意识偏弱的农村居民更是缺乏约束力。

  四、对策建议

  (一)凝聚多方力量,加大资金投入。继续完善以政府主导、集体补充、村民参与、社会支持的投入机制,保证整治工作的资金需求。在94位提出建议和意见的农村居民中,29位提到了希望加大政府资金投入。政府加大财政专项资金投入,整合各类涉农资金和涉农环保资金,统筹安排、形成合力。科学合理运用财政补助资金,加强项目管理和资金使用的监督,创新补助方式,提高资金的导向作用和激励作用。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》中提到,除了地方各级政府要加大投入力度,合理保障农村人居环境基础设施建设和运营资金外,还需加大金融支持力度,积极引导金融机构依法依规为农村人居环境整治提供信贷支持。充分调动社会力量积极参与,鼓励各类企业积极参与农村人居环境整治项目,引导相关部门、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶等形式,支持农村人居环境设施建设和运行管护。

  (二)创新技术工艺,提升技术的适应性。农村人居环境整治在技术上仍处于探索阶段,如对农村垃圾的处置在技术上常直接参考城市处置模式,缺少对堆肥等资源化利用的设计;农村居民居住地较为分散,需要低成本、低能耗、易维护、高效率地污水处理技术,给污水处理带来了难题。因此需要创新技术工艺,因地制宜,分类分级制定农村环境整治的规划和运行维护技术指南。一是加快已有技术的推广运用。对农村人居环境整治,有些地区已经探索出了一些有效技术经验,如长沙市长沙县已率先在全省实现了农村集中的污水处理设施全覆盖,望城区白箬铺镇光明村因地制宜选择人工湿地的污水处理方式,取得了污水处理和资源节约的最佳效益。对于这些实践效果好的环保技术,加快在其他地区的推广应用,在更大范围内服务于农村人居环境整治。二是加快新技术研发。注重创新平台建设,充分利用高等院校、科研院所、骨干企业的科研资源,加快农村人居环境整治关键技术攻关、加大工艺和装备的研发力度。三是加强相关技术整合。农村人居环境整治所需的技术具有综合性特点,因此,需要加强污水治理、垃圾无害化处理、改厕技术等相关技术的整合,更好地服务于农村人居环境的整治。

  (三)完善长效管护机制,保障整治效果的可持续性。农村环境整治是一项具有极大复杂性的系统工程,非一朝一夕可成,需要制度、标准、经费、队伍、督查等多项要素的长期保障。一是完善管护经费保障制度。积极探索建立农户付费、村集体补贴、各级财政补助相结合的管护经费保障制度,合理确定政府、村集体和农户的出资责任,为人居环境整治工作提供充足的运营资金保障。二是增强农村的内生动力,强化农民主体责任。要加大宣传力度,利用好微信、微博等新兴媒介,让更多的农民了解政策,主动参与;制定村规民约,约束不卫生、不文明、不健康行为,提高农民的环境卫生意识和公共道德意识。三是明确监督和考核机制。制度不能只“写在纸上,挂在墙上”,而要落实在行动上,明确农村人居环境整治的监督和考核机制,对各级责任主体建立奖优罚劣的督查考核评比机制,用奖惩手段确保农村人居环境整治的成果持续发挥作用。

承办:农村经济调查队
执笔: 刘   洋
核稿:徐   林
责编:刘   雁