对石门县农村土地流转情况的调查报告

　　农村土地流转是现行农村土地承包制度进一步深化，是现代农业发展和农业产业化建设的必然要求，是破解当前农民持续稳定增收难题的必然选择。为了及时了解农村土地流转状况，发现问题，提出对策，更好地服务农村土地制度改革，笔者就石门县农村土地流转情况进行了调研，现整理分析如下。

　　一、石门县农村土地流转的现状及特点

　　（一）基本情况。石门县土地总面积426.28万亩，其中承包耕地面积66.02万亩，林地309.94万亩，四荒地9.48万亩，水面4.45万亩，农场及其他36.39万亩。据调查，石门县共流转承包土地2.59万亩，占全县家庭承包耕地总面积的3.9%，其中2013年流转的土地占流转总数的42%以上。土地承包经营权流转主要有三种形式：一是土地转包；二是土地出租；三是土地入股。除此以外，还有土地转让、土地互换等形式。

　　（二）主要特点。一是流转形式逐步多样化。农村土地流转的形式已由过去农户之间的转包为主，逐渐转变为转包、互换、出租、转让、入股等多种形式，流转形式多样化趋势明显。在全县流转的2.59万亩土地中，转包、出租、入股、转让、互换五种形式都有，其中转包、出租和入股共2.02万亩，占77.9%，成为农村土地流转的主要形式。二是流转主体逐步多元化。随着农村经济的发展，农村土地流转已不仅仅局限于农户之间，种养大户、龙头企业、农民专业合作组织、家庭农场等主体已经全面参与。据调查，目前流入种养大户的土地有0.91万亩，占流转面积的35%；流入到农民专业合作社的有0.43万亩，占16.6%；流入到农业龙头企业的有0.2万亩，占7.7%；流入家庭农场有0.12万亩，占4.7%。三是流转面积逐步规模化。土地流转由以前的分散零星流转开始转向规模或集中连片流转。全县现有经营规模50亩以上的种养殖大户150家，经营规模100亩以上的农民专业合作社5家，经营规模200亩以上的家庭农场3家。2013年株木岗柑桔合作社新增流转土地面积1000亩种植玉米，福祥康水稻专业合作社新增流转面积近1100亩种植水稻，丰瑞乐家庭农场新增流转水田513亩种植优质稻谷等作物。四是流转逐步规范化。近年来，通过完善制度、开展培训、加强宣传、信息收集等一系列措施，石门县土地流转进一步得到规范，基本做到合同有规范、村居有审核、乡村有备案。2013年全县共签订土地流转合同632份，合同面积达3810亩，占2013年总流转面积的73%，基本上采用了统一提供的规范性文本，土地流转合同都在乡村备案存档。

　　（三）现实作用。一是减少了土地资源撂荒。由于农村主要劳动力大量外出，加之土地零星、分散、偏远等管理不便以及农田水利设施基础薄弱，自然条件差等原因致使部分耕地撂荒情况下，通过土地流转促使土地向种优势产业基地集中，向农民专业合作社、家庭农场、种养大户集中，也使农村分散、闲置的耕地、荒地、山林资源得到合理有效利用，解决了部分农户无法耕种而造成的土地撂荒，提高了土地的利用率。近年来，石门县通过流转解决抛荒面积近1000亩，有效解决了部分外出务工农户土地荒芜的后顾之忧。二是促进了农业规模经营。开展农村土地流转，满足了一部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的种养大户、农民专业合作社、家庭农场等主体集约经营土地的愿望，实现了生产要素的合理配置，使土地经营权向专业大户、农民专业合作社、家庭农场等规模经营主体集聚，扩大了规模经营面积，形成了一批具有一定规模的优质茶叶、优质柑桔、优质稻谷、高山蔬菜和烤烟等农产品基地。三是增加了农民的收入。近年来石门县土地流转费在每亩200斤稻谷左右，国家有关惠农补贴仍归农民享有。因此农民把土地流出后，不但在承包土地上有了一定的收入保障，而且可以安心地经工经商，或外出务工，或在本地企业就业。据统计，石门县2012年外出务工的农业劳动力约15.87万人，占全县农业总劳动力的47.2%；农民人均劳务收入达2486.7元，占农民人均纯收入41%。四是培育了新的经济主体。以家庭农场、农民专业合作社和有实力的种养大户为主的经营主体参与土地流转的积极性高涨，家庭农场、土地股份合作、农机服务合作等新型主体不断涌现，有力地推动了农村土地流转。蒙泉镇的黄云华户，2013年注册了丰瑞乐家庭农场，从本镇潘家铺村流转土地513亩以种植优质稻为主的现代标准化农业生产。据统计，到目前止，石门县拥有种养大户近200户、工商注册登记家庭农场已有3家、农民专业合作社超过120家。

　　二、土地流转制约因素与存在问题

　　（一）承包土地经营过度分散。由于土地承包到户时，各村都是根据土质、地力搭配，按人平均承包分配到户，大块的土地被分割成条条块块，又经过多次土地调整，土地经营更加分散。同时，石门县产业布局和产业发展规划引导作用滞后，导致在同一个坐落的土地上各农户之间或同一个户都会种植几种不同长期性作物。据调查，目前农户承包的耕地大都在5个丘块以上，要把这些土地从分散的农户手中集中成片开发，没有较高的利益吸引，多数农户不愿流转。因此，土地经营分散，制约着规模经营的发展，也就制约了土地流动。

　　（二）土地自然环境和农田水利设施差阻碍了土地流转的进程。石门县地况地貌被称为“八山一水半分田、半分道路和庄园”，形象地描述了自然条件特别是农业耕作条件较差的状况。同时，石门县仍有相当部份的农田水利设施落后或水利配套设施不达标，加之农田的交通、地块状况不利于土地规模经营，不利于机械化作业和规模化经营。石门县人均耕地占有量仅1.12亩，而在西北山区有的农户承包地丘块数竟达到了29块之多，最大不足1亩，最小的还不到0.05亩，且大部分是灌溉条件、耕作条件极差的“天水田”，只能靠肩挑背负牛耕和“望天收”。这样的土地，即使农户愿意将土地流转出去，也没有人愿意接手经营。如罗坪乡大房峪村有30多亩耕地，因自然环境的制约，无偿让人经营也没有人愿意耕种，现在作为抛荒地被闲置。蒙泉镇望仙树村虽然在蒙泉水库灌区之内，由于部分沟渠的设计水位低于耕作水田的水位，导致部分农田有水也无法灌溉，极大影响了该村农田流转。

　　（三）农民社会保障水平不高。农村土地对于农民来说，普遍具有社会保障和就业两大功能。这就决定了农民把土地作为命根子来看待，不愿轻易离开土地。他们认为，有了土地，生活就有退路，即使外出打工赚不到钱还可以返乡种田，心里踏实。同时，由于目前城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城镇转移空间有限，以及农民自身知识技能的储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，当前石门县农民虽有合作医疗保险和养老保险，但实际保障水平不高，而且60岁以上每月仅55元的生活费在飞涨的物价面前实在是杯水车薪，保障的缺位导致农民不肯轻易离开土地，因此，农民始终把土地作为自己的最后保障。有钱的不在乎土地流转所得的收益，没有钱的更惦恋土地。有的宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。另外，近年来国家将各种惠农补贴直接发放给承包农户的发放方式，也挫伤了部分种粮户的积极性。

　　（四）流转服务不配套。一是乡镇管理机构缺失。乡镇、村两级引导和服务不到位，村级干部嫌麻烦，乡镇农经机构撤并后人员较少，兼职较多，无力对土地流转进行监管，农民土地流转纠纷时有发生；二是土地流转信息不畅。由于缺乏信息渠道，缺乏规范统一的土地流转市场，致使土地供求双方的信息沟通不畅，出现“要转的转不出，要租的租不到”，很大程度上延缓了土地流转的进程。急于流转土地的农民只能低价或无偿把土地转让给别人耕种。蒙泉镇黄旗峪村全村每年外出劳动力达700多人，由于土地流转信息不通畅，导致60%农户都是无偿或低价流转土地给他人耕种。三是土地流转规范化程度有待提高。农户间土地流转口头协议多。据调查，近年来，石门县土地流转中通过发包方进行的只有30%，双方签订了协议书的只有40%。农户间土地流转的短期性。目前土地流转的期限多数为一至两年，这样就造成受让方在生产上的短期行为，对土地进行掠夺式经营，土地的生态条件不断下降，且纠纷较多。农民的权益得不到有效保障。多数土地流转双方不签订合同，即使有合同，合同中也没要求受让方提供有效的担保或交存一定的保证金，一旦受让方无故解出合同和不履行合同时，农户的应得收益、相应的复耕损失就得不到相应的补偿。据调查，石门县所有土地流转合同中都没有实行担保或交存风险金，且已出现几例这种纠纷。每年因口头协议等因素产生的流转纠纷占受理仲调纠纷总数75%。

　　三、推动农村土地流转的建议与对策

　　（一）完善导向机制，调动土地流转积极性。一方面强化基层干部责任。各乡镇党委、政府要高度重视农村土地经营权流转工作，结合当地实际，制订一些促进土地流转的措施，落实乡村干部工作责任。另一方面，提高农民流转的主动性。多渠道、全方位宣传土地流转法律法规，为土地流转创造良好的舆论氛围和政策环境。大力发展特色种植基地、休闲农业观光园、科技示范园等作为土地流转发展的重点，在每个乡镇重点抓好1—2个村的土地流转工作，特别是在推进土地流转上要有所突破，引导农民群众提高组织化程度，增强运作土地的能力。

　　（二）完善市场机制，创新土地流转模式。一要大户和家庭农场的示范带动。大力培育种养大户和家庭农场，依靠大户和家庭农场的示范效应，促进农村土地流转。二要合作社合力带动。在稳定完善农村家庭承包经营制度，按照“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益的原则下，鼓励、支持集体经济组织参与土地流转，鼓励以整组或集中连片或整村为单位组建土地股份专业合作社进行土地流转，流转收益归原承包方。三要农业服务公益主体带动。县、乡农机、农技等部门加大对种养大户、家庭农场、农民专业合作社等主体的农业技术人才培养与技术培训，并引导各地技术能人组建农机或农技服务等专业合作社，以扩大农业现代化服务辐射面促进规模经营，以规模经营带动土地流转。四要招商引资带动。要大力引进有实力的农业龙头企业到石门县兴办特色农业、休闲农业、观光农业。五要科研单位带动。通过实行优惠政策，鼓励县内外科研单位和大专院校租赁农民土地，建设产业生产基地和科研基地。

　　（三）完善利益机制，推动土地流转。一要建立扶持奖励的优惠政策。对达到一定规模的龙头企业、家庭农场、专业大户和农民专业合作组织，按各乡镇产业布局规划，每年安排一定的奖励资金给予扶持和奖励。同时还要采取多渠道扶持、多部门发力的方式，加快农业产业化进程，促进农业规模化集约化经营。二要加大金融创新和服务的力度。各金融机构应将农民专业合作社、家庭农场、种养大户纳入信用评定范围，多方构建农民专业合作社、家庭农场、种养大户自愿参加、政府监督指导、金融机构提供贷款的授信管理模式，将信用贷款和联保贷款机制引入土地流转信贷业务范围，对农民专业合作社和家庭农场以独立法人名义申请贷款，可由其成员提供联保，或由农业产业化龙头企业担保等方式解决。允许农民专业合作社、家庭农场、种养大户依法用权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、仓单、可转让股权、专利权、商标权等权利质押贷款，以及开展互助担保业务。三要建立农业风险补偿机制。坚持政府推动、市场运作的原则，推进政策性农业保险工作，把农业企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户等种养项目全部参保范围，对参加农业保险的企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户给予保费补贴或免费投保，以降低农业企业的风险度，增强其规模经营抗风险的能力。四要加快构建流转双方的社会保障体系。要对进入农村土地流转市场的种养大户、家庭农场、农民专业合作社、企业的农业经营能力进行严格的资格审查和资信评估，对大宗土地流转实行登记备案制度和到主管部门进行流转合同签证制度等；对于毁损破坏耕作层的要按规定缴纳复耕费。建议由政府、土地流转受让业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转基金，建立土地流转农户利益保护机制，化解农户土地流转后带来的潜在风险。同时，要加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，加强对农民的职业技能培训，提高其就业竞争力和整体素质，增强农民外出务工能力，建立农村劳动力向非农领域稳定转移机制。

　　（四）完善管理机制，提高土地流转服务水平。一要建立健全县、乡、村三级农村土地流转管理与服务网络，充分发挥农村土地流转网络的作用。县乡要成立专门机构，明确专职人员，落实专项工作经费，制定土地流转价格评估、流转风险保证金制度、流转双方权益保障等交易制度，做好土地流转的信息搜集发布、政策咨询服务、流转价格评估、合同审查备案和档案管理等工作。二要完善乡村两级土地流转纠纷调处体系与设施，健全纠纷调解制度，及时妥善化解矛盾纠纷，为土地流转创造良好环境。

[供稿：石门县统计局]
[审核：刘雁]
[责编：张艳]