新型城镇化背景下常德县城发展问题研究

来源:    发布时间:2018-09-25

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  县城(包括县和县级市城区)是一个县域的政治、经济、文化、教育中心,是带动县域经济社会发展的龙头,对全县发展起着综合引领作用。县城兴则县域兴、县城兴则农村兴。加快县城发展对于推进新型城镇化进程,促进县域经济,加快城乡统筹发展具有重要意义。常德当前正处于新型城镇化加速期,县城作为“承上启下”的作用越来越突出,县城发展取得了明显成效,但是县城规模不大、实力不强、城镇化率水平偏低、质量不高仍是常德新型城镇化建设的一个短板,加快县城建设,推动县城发展是我市当前乃至今后一个时期新型城镇化建设的重要方向。

  一、县城发展现状

  常德市目前辖2区6县1市,除市辖区外共有7个县级单位包括安乡、汉寿、澧县、临澧、桃源、石门、津市。近年来,随着县域经济的不断发展,我市县城发展取得明显进展,县城面貌焕然一新,设施环境明显改善,县城承载能力明显提升。

  (一)县城定位各具特色。各县市立足区位优势,立足现有基础,立足发展实际,精准定位发展方向,科学规划发展途径,形成了具有地域特征、地方特色的发展规划。石门县贯彻生态立县战略,将县城定位为湘西北地区铁路交通枢纽和商贸物流、能源基地,武陵山片区经济强县,湘鄂西边界山水生态旅游城市,有机农产品生产与加工大县。桃源县实施融城战略,遵循“跨江发展、沿线发展、滨江亲水”理念,将县城定位为现代桃花源生态山水城市,洞庭湖生态经济区增长极,湖南现代农业经济示范区。临澧县把县城作为沅澧福城的重点支点,确立了建成新兴产业聚集区、新型城镇示范带、新美生态宜居地的目标。津市、澧县围绕津澧融城,确立了一主两副三轴四板块的总体规划,即津澧新城一个主中心,澧县城区、津市城区两个副中心,区域衔接发展轴、融城发展轴、澧水景观轴3条发展轴,津澧新城、津市城区、澧县城区、国家级开发区四大板块,并将津澧定位于环洞庭湖、湘鄂边界及澧水流域中心城市,常德市域副中心,产城融合的现代宜居新城。安乡县依托湖区特色和区位优势,将城市定位为生态宜居的大湖经济强县。汉寿县积极推动县城“南移西拓、龙太融城”,提出了打造沅澧大门、建设滨湖强县目标。

  (二)县城建设亮点纷呈。十二五期间,全市各县城大力推进三改四化、“城市提质”,县城建设亮点纷呈,县城面貌焕然一新。安乡县全力推进城镇化步伐,建成了安乡大道,完成了沿河路、步行街、长岭路等十多条城市道路工程建设和潺陵路、和平街、深柳大道立面工程,取得了“修一条路,靓一片街,活半边城”的成效。汉寿县以龙阳镇为核心,以龙太融城为主体,以五城同创为契机,构建两路贯通(6号大道、汉寿大道)、三水环绕(城北河、沧浪河、撇洪河)、五城融合(龙阳老城、沧浪新城、高铁新城、清水湖旅游新城、高新区工业新城)的城市格局。桃源县重点打造了漳江大道样板示范街、文化体育中心、沅水西岸风光带等城市名片,中区路网、职工文化活动中心、广电演播中心、县城生活垃圾无害化处理厂全面建成,县城“一江两岸、一城四片”发展框架全面拉开。澧县重点推进“十大”城市扩容提质项目,澧浦南路、临江西路、澧水风光带、翊武公园等一批重点工程竣工,61平方公里城市发展整体布局初步形成。津市加快城区扩容提质步伐,新建和改造城市主次干道56条、小街小巷33条,完成63个示范小区升级改造,顺利通过了省级文明城市、省级卫生城市复检。临澧县着力完善县城功能,完成了滨河路延伸、朝阳街和泉坪路改造、临岗公路县城段改造、朝阳西街延伸、寒溪北路、裕民路改造等城建项目,美化亮化了朝阳街、人民街,道水风光带、安福广场等绿化建设成效明显。石门县完成城建投资30亿元,改造城区主次干道和小街小巷35条,新建城区供水、供气和雨污管网118公里,澧阳路升级改造、城区自来水取水口上移、县城污水处理厂和垃圾无害化处理场等项目建成投运。

  (三)县城承载能力增强。一是县城规模不断扩大。2012到2017年6年间,我市县城建成区面积从113平方公里扩展至130.6平方公里,澧县、桃源建成区面积均超过20平方公里,全市县城人口从85万人增至105.9万人(不包括暂住人口),增长24.6%,15万人以上的县城由2个增至5个,其中澧县县城人口突破20万人。二是城镇化率稳步提高。2017年全市县域城镇化率达到45%,比2012年提升10个百分点,比全市提升幅度高出1.3个百分点,与全市城镇化率差距由2012年的8个百分点缩至2017年的6.6个百分点,县市中津市城镇化率最高,达到66.2%,临澧、澧县城镇化率均超过45%,分别为47.2%、46.4%。三是城镇设施不断完善。2017年津市、临澧、石门县城用水普及率超过90%,津市、安乡、临澧县城燃气普及率超过80%,县城污水处理率除桃源外均超过90%,最高的安乡达到97.7%;2017全市县城人均道路面积达到13.9平方米,比2012年分别增加3.2平方米,县城各项基础设施水平明显提升,功能进一步完善,综合承载能力显著增强。

  二、县城发展存在的主要问题

  (一)县城规模普遍不大。一是县城人口规模偏小。截至2017年底,全市县城人口105.9万,不到县域总人口的四分之一,平均每个县城人口15万左右,仅为长沙市县城平均人口的一半,同时也低于衡阳、娄底,株洲、岳阳等市州,全省超过20万人口规模的县城已经有19座,而常德仅澧县超过20万人,临澧、津市均只有10万左右,县城人口规模过小,就很难发挥其应有的聚合效应和辐射功能,导致人才、资源大量外流。二是建成区面积偏小。2017年,我市有5个县城建成区面积在20平方公里以下。常德县城平均建成区面积18.6平方公里,不仅低于省内的长沙、株洲、衡阳、娄底,也低于周边相邻的湖北荆州。三是县城人口密度偏小。与省内其他县城相比,常德县城人口密度明显偏小,2017年全市县城人口密度仅为1252人/平方公里(总人口/县城面积),不到全省平均水平的一半,在全省87个县市中,常德各县城人口密度均排位靠后。人口密度过小,既不利于提高土地、能源的利用效率,也很难发挥城市集聚效应,不利于经济社会发展。

  (二)城镇化水平偏低。一是县市城镇化率整体水平不高。近年来,全市城镇化率一直低于全省、全国平均水平,主要是县市城镇化水平偏低。2017年常德全市城镇化率51.63%,位居全省第7位,但县市平均城镇化率却仅为45%,不仅低于长沙、株洲、岳阳等城镇化先进市州,甚至低于张家界等大湘西地区,全市7个县市中,除津市城镇化率超过60%以外,其他县城镇化率均低于50%,安乡、石门、汉寿、桃源城镇化率甚至低于45%,最低的桃源2017年城镇化率仅40.9%。二是城镇化发展速度不快。2011至2016年5年间,7个县市中只有澧县、石门县、汉寿县城镇化率在全省87个县市排名出现上升,分别由2011年的41位、51位、65位提升至34位、43位、59位,津市保持在全省第3位,临澧、桃源、安乡排名分别从2011年的19位、66位、47位下滑至29位、68位、50位。三是与周边县城镇化率差距明显。与周边接壤相邻的县市比较,常德的县市城镇化率明显偏低,2017安乡县分别低于周边的华容县、南县5.3个、4.8个百分点,汉寿分别低于周边的沅江市、桃江县10.9个、6.1个百分点,澧县低于周边的松滋市4.6个百分点,桃源、石门分别低于慈利县4.1个、1个百分点,在泛湘西北区域内,常德的县市城镇化明显处于相对“洼地”。

  (三)县城设施建设不足。一是县城道路面积不足。2016年全市有石门、桃源、汉寿、津市4个县市人均道路面积低于全省县城平均水平,每逢上下班、过年过节等时段各县城道路便拥堵不堪,同时各县城均不同程度存在着马路市场,更加剧了交通的拥堵。二是县城污水处理能力不足。2016年全省污水处理率达到92.63%,而全市有6个县未达到全省县城平均水平,桃源、石门均低于90%。污水处理厂集中处理率有5个县城未达到全省县城平均水平(90.8%)。三是县城公共绿地面积不足。2017年全市7个县市人均公园绿地面积均大幅低于常德市城区(13.7平方米/人),其中澧县、汉寿、桃源只相当于市城区的一半。

  (四)城镇化发展不协调。主要表现在三个滞后:一是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。2017年全市县域户籍人口城镇化率26.88%,比常住人口城镇化率低18.1个百分点,与国家提出2020年户籍人口城镇化率达到45%的目标相差18.1个百分点。最低的安乡县户籍人口城镇化率仅20.3%。大量的农业户籍人口游离于城市户籍之外,不仅让农业转移人口不能平等享受公共服务,增加社会运营成本,同时也制约了城市消费,抑制了城市发展。二是人口城镇化滞后于土地城镇化。从近五年的情况来看,部分县城建设区面积扩张速度快于县城人口增长速度,县城土地不断扩张,但人口并没有大规模向城市地区迁移,导致建成区人口密度偏低,土地利用率下降。三是城镇化滞后于工业化。城镇化与工业化如县城双翼,工业化为城镇化提供了经济基础,城镇化为工业化提供了优质要素和广阔的市场。经济学界一般用城镇化率与工业化率比值来衡量彼此关系,根据国际经验,比值的合理范围是1.4-2.5之间,2016年全市县域城镇化率42.6%,工业化率为31%,比值为1.37,低于合理区间,特别是工业企业吸纳的劳动力偏少,2016年7县市规模工业从业人员12万人,占城镇人口比重仅6.56%。

  (五)县城经济基础较弱。一是经济实力不强。2016年全市仅有澧县进入全省小康经济强县20强,而长沙、郴州、湘潭、衡阳均有3个,株洲、岳阳分别为2个,2016年常德县均GDP220亿元,仅为长沙的一半,县均地方财政收入6.6亿元,不到全省县均地方财政收入的70%。常德除市辖区以外的六县一市以占全市84.9%的土地面积、73.2%的常住人口,创造的地区生产总值仅占全市52.3%的比重,一般公共预算收入仅占31.6%,而面积人口与常德相当的郴州市八县一市以占全市88.8%的土地面积、81.9%的常住人口,创造的GDP超过全市七成,创造的一般公共预算收入占全市比重接近六成。二是产业结构不优。与省内其他县市相比,常德县市一产业比重明显偏高,二产业比重明显偏低,2017年除津市外,其他6个县一产业比重均在15%以上,其中桃源、临澧还超过20%,二产业比重低于全省县市平均水平10个百分点以上。同时县市之间产业布局不合理,缺乏统筹规划,譬如水泥企业,石门有海螺水泥,津市有坝道水泥,临澧有冀东水泥,汉寿有金江水泥,桃源有中材水泥,安乡有南方水泥;2017年7个县市前十大工业产业中,县县均有农副食品加工业、非金属矿物制品业,纺织业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业、通用设备制造业、造纸和纸制品业、非金属矿采选业在县市分布也较为普遍,主导产业同质化现象突出。三是发展瓶颈突出。目前县城土地供应普遍较为紧张,土地供需矛盾十分突出,特别是建设征地拆迁难度大,县城建设项目进展缓慢。同时县城建设资金投入力度普遍不足,目前上级对县城建设的政策性资金投入非常有限,引导市场资源和社会资金进入县城投资公共服务领域又比较困难,城镇建设资金基本上由县级财政保证,而目前常德县级财力普遍较弱,难以满足资金需求。

  三、新型城镇化背景下常德县城发展的对策建议

  (一)优化县城规模结构。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提出,把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,县城作为承上启下的重要支点,未来发展大有可为。实证研究也发现,规模过小的城市规模收益很低,由政府负担的外部成本很高,经济效益较差,规模小于10万人的城市不存在净规模收益。而目前我市人口在10万左右的县城有2个,县城人均人口仅13万,距离全省《新型城镇化规划(2015-2020)》县(市)城区平均人口规模超过20万人的目标相差7万人,对比一些东部地区县城人口容纳县域以上一半人口更是相差甚远。因此应当进一步做大县城规模,出台专门措施鼓励各类人员在县城创业,鼓励农村人口向县城聚集,全面放开县城落户限制,提高县城吸纳人口能力。到2020年,力争三分之一人口进县城,到2025年力争二分之一的人口进县城,县域常住人口过百万的津澧新城人口规模力争达到50万人以上的大城市建设目标,县域常住人口超过60万的桃源、汉寿、石门要形成30万以上人口的中等城市,县域常住人口超过40万人的安乡、临澧县城人口要达到20万以上。

  (二)构筑“工”字型城市群。从整个常德城市群分布来看,分为南北中三条线,北线以津澧为核心,以澧水为带,包括石门、安乡县城,南线以市城区为核心,以沅水为带,包括桃源、汉寿县城,中线以临澧县城为支撑点,连接南北、沟通沅澧,形成“工”字型发展格局。但目前这种格局面临着西强东弱、中线支撑无力的不平衡状况,西部桃源、石门两县发展相对较好,东部汉寿、安乡相对较弱,2017年桃源与汉寿两县人口相当,分别为86万和81万人,常住人口比值为1.06:1,但地区生产总值比值为1.25:1,一般公共预算收入比值为1.83:1,石门与安乡两县人口也相当,分别为60万和53万,常住人口比值为1.14:1,但地区生产总值比值为1.48:1,一般公共预算收入比值为2.54:1。同时中部的临澧县上世纪90年代时曾经辉煌一时,GDP曾占到全市的8%,人均GDP仅次于武陵区位居全市第2,明显高出其他区县市,但2017年GDP仅占全市的5.6%,人均GDP退至全市第6位。因此,构筑“工”字型城市群,必须做强一核心(市城区)、两支点(津澧新城、桃源县城两个市域副中心)、三条线(北线、南线、中线),加快津澧融城、常桃融城步伐,加快汉寿、安乡等东部地区发展,促进中线临澧的崛起,解决发展不平衡不充分的问题,推动城市群协调发展。

  (三)强化县城产业支撑。一是科学定位县城产业发展。科学定位县城产业发展必须统筹考虑各县的比较优势,从大的层面看,县城产业定位主要是发展二三产业,特别是第三产业。从我市各县城来看,与其他地区相比较,区位和资源、自然和人文、基础和潜力等方面都有一定优势,但最突出、最核心的优势还是在农业资源和劳动力资源两块,全市7个县市有6个县为产粮大县,全市劳动年龄人口超过400万,目前在本市从事二、三产业的从业人员只有200万,从事第一产业和流出的人口接近200万,而且主要分布在县域,因此农产品加工业和劳动密集型产业应当是我市县城重点发展的产业。另外,各县市可根据自身独特优势确定产业发展方向,譬如石门有矿产资源和铁路交通优势,可发展能源、物流产业,安乡、汉寿有滨水优势,可做活水文章,打造水景观,培育水产业。二是优化县城产业布局。各县城产业规划应当树立一盘棋的思想,建立不同区域产业发展指导目录,突出竞争优势、错位发展,每个县市打造2-3个特色产业、特色品牌为宜,省级园区产业以两主两辅为宜,推动农产品加工业、纺织业、非金属矿物制品业、造纸业等产业资源整合。三是加快产城融合步伐。优化整合产业园区,将产业园区用地纳入城乡总体规划和土地利用总体规划建设用地范围,合理用地、集约用地;将产业园区建成新型城区,使其成为县城发展和产业转型升级的重要支撑。积极引导产业向园区聚集、园区向县城集中,推动教育资源、医疗资源、商业资源向县城集中;大力发展现代服务业,推动服务业向县城集聚。

  (四)提高县城建设质量。一是完善交通设施建设。重点打好交通建设会战,继续推进黔张常铁路建设,做好常益长高速铁路和常岳九铁路前期工作,加快安慈高速建设进度,稳妥推进沅澧快速干线建设,扩大高速公路网的覆盖范围,达到县县通高速的目标,构建“一环六射”“一纵一横一复线”市域高速公路网络;加大县城出入口改造建设,加快县城道路改造,完善县城长途客运、公交等公共服务设施和服务体系,提升县城道路通行能力。二是完善配套设施建设。加强县城公共服务设施建设,加快燃气、电力、电信等基础设施建设,突出“海绵城市”理念,推进供排水等地下管网建设及改造工作。三是完善住房保障体系。重点推进以棚户区改造工程为主的县城住房建设,进一步加强保障性安居工程建设和管理,逐步解决低收入、中等偏下收入家庭、外来务工人员、新就业人员的住房困难问题,支持进城务工人员解决住房问题。四是提升园林绿化水平。针对我市县城大多沿江沿河的特点,着力建设一批沿江风光带,打造城市绿肺,建设精品公园。大力开展植树绿化行动,强化道路沿线、公园、休闲广场、河道水系的园林绿地建设。五是加强县城环境治理。加快推进县城污水处理设施配套管网建设,加大污水处理设施监管力度,提高污水收集率和处理率,提高中水利用率。加大道路和施工扬尘、积存垃圾、沿街污渍、摊点乱摆、乱贴乱画、车辆乱停等“脏乱差”问题整治,争创国家卫生县城。

[供稿:常德市统计局综合科]
[审核:徐    林]
[责编:钟军德]