郴州市城镇化发展进程分析

　　城镇化是由农村人口和各种生产要素不断向城镇集聚而形成的经济结构、生产方式以及社会观念等向城镇性质演变的过程，城镇化发展不但是促进经济持续增长的强大引擎、协调区域发展的重要抓手，更是解决“三农”问题的根本途径。目前，统计上对城镇化发展水平一般采用城镇人口与总人口之间的比率进行评价，即人口城镇化率。本文拟通过分析历年来郴州城镇化发展情况与问题，结合当前实际对推进新型城镇化提出建议，供参考。

　　一、综合情况

　　郴州市位于湖南省东南部，地处南岭山脉与罗霄山脉交错、长江水系与珠江水系分流的地带。1995年撤地建市，下辖1市2区8县，总面积1.93万平方公里，2012年撤乡并镇，全市乡镇街道总数由257个减少到203个。近年来，全市城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，城镇体系正在不断完善，全市城镇化进程加速推进。2013年全市常住人口466.53万人，其中城镇人口219.41万人，城镇化率从1995年的23.7%提高到2013年的47%，年均增长1.29个百分点，低于全省平均水平0.03个百分点。历年来，郴州城镇化率主要表现为波段性增长，1995年至2000年全市城镇化进程较为缓慢，城镇化率由23.7%提高到25.3%，平均每年仅增长0.32个百分点。从2001年至2006年，城镇化水平进入快速发展时期，平均每年增长水平达2.4%，尤其是2007年当年城镇化率达29.3%，比上年增长2.7个百分点。在产业结构转型升级的大环境下，全市城镇化进程从2010年起趋于平稳，4年城镇化率分别为41.7%、43.3%、45.3%和47%，年均增长1.7个百分点。

　　二、主要问题

　　（一）人口城镇化滞后于工业化。国际经验表明，城镇化率与工业化率合理比值为1.4—2.5之间，2013年郴州市仅为0.9，与合理区间相比差距较大。近年来，郴州经济增长主要以投资拉动型主导的发展方式，出现了资本替代劳动的趋势，劳动密集型企业发展存在用工不足现象，工业化发展速度远远快于城镇化水平。同时服务业发展缓慢，导致“高增长、低就业”，城镇吸纳劳动力及人口能力不足，从2001年起至2013年，城镇登记失业人员逐年增加，登记失业率由2.74%上升到3.96%。

　　（二）区域城镇化内部发展不均衡。从郴州“大十字”城镇群空间结构来看，郴资桂和郴永宜“两走廊”城镇化水平明显高于其他区域。2013年，郴资桂、郴永宜两大城镇群综合城镇化率分别为58.9%和54.4%，分别高于全市平均水平11.9个和7.4个百分点。但从两区域的内部结构来看，永兴、桂阳和宜章城镇化率分别为43.6%、42.9%和39.6%，均低于全市平均水平，且与北湖、苏仙和资兴60%以上水平相比差距较大，从而影响城镇群整体协调发展和集群效应。

　　（三）土地城镇化快于人口城镇化突出。从“十一五”至2012年，以郴州市辖区为例，建设用地面积年均增长15.8%，高于该区域内城镇人口增长速度10.2个百分点。产业不断向城市地区集中，城区的土地不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城市地区迁移，造成目前人口与产业集聚不协调。把城镇化等同于城市建设，注重“规模扩大”，忽视“产业聚集”，将难以为劳动力转移创造就业条件，同时提高了农民转移成本，延缓人口城镇化进程。

　　（四）户籍与常住人口城镇化矛盾显现。由于城乡收入差距等因素大量农村人口进城并居住在城镇,但由于城乡户籍承载的福利人均相差大，目前只有极少部分农民工落户城镇，大量农村人口进城后仍然持有农业户籍，出现户籍人口城镇化低于常住人口城镇化，“被城镇化”现象长期存在。从近期开展的“农民工市民化意愿调查”情况来看，二元户籍制度制约农民工在城镇长期定居和消费，成为人口城镇化进程中的制度瓶颈。

　　（五）人口红利即将消失的负面影响。国际上通常使用总抚养比小于50%为“人口红利”期，而人口总抚养比超过60%时为“人口负债”期。根据郴州市第五次（2000年）、第六次（2010年）全国人口普查数据测算，从2000至2012年，郴州总抚养比呈不断上升趋势。到2012年底全市总抚养比达52.56%，表明郴州“人口红利”进入微利时期（50%-53%）。从全社会劳动力分布来看，郴州“人口红利”大头聚集在农村，2013年全社会从业人员318.1万人，其中农村社会劳动者239.6万人，比重为75.3%，即将消失的人口红利预示着全社会特别是农村劳动力减少，农村劳动力转移就业和劳动配置率降低将对城镇化发展进程产生负面影响。

　　三、发展态势

　　从郴州经济社会发展态势来看，城镇化将进入新一轮发展时期。预计“十二五”时期末，郴州城镇化率将突破50%，城镇人口首次超过农村人口，到2020年，城镇化率达到 60%，实现城镇基本公共服务均等化，城乡发展相对差距扩大趋势得到遏制。在新型城镇化发展总体布局下，郴州城镇化发展水平将从单一的速度增长转变为速度与质量并存高效增长，其中，“就地城镇化”将成为城镇发展重要突破口。目前，以郴州市主城区为核心的大十字城镇群雏形已经基本形成，各行政区域整体联动，共同组织实施交通、城镇、产业、环境、城乡等五大建设工程，实行“交通同网、城镇同建、产业同兴、环境同治、城乡同筹”，按照组团式发展理念,郴州市明确“2030年城镇群300平方公里、300万人口”的发展目标,“大十字”城镇群将成为郴州经济和新型城镇化的核心增长极。

　　（一）未来转移人口规模。到2020年，要实现城镇化率60%，相比2013年常住总人口和城镇人口分别大约增加14万人和70万人。由于目前城乡育龄妇女人口规模基本相同，考虑到农村生育率高于城市( 生育多) 和农村老龄化水平、死亡率均高于城市( 死亡多) ，因此设定14万自然增长的人口中，城乡大约各7万人。除去自然增长城镇人口，剩余需转移人口63万人，其中参照75%比例估算农村需转移劳动力约47万人，平均每年需新增转移6.7万人。

　　（二）未来农村转移人口就业规模。在剩余需要转移的47万农村人口中，“就地城镇化”和“农村流入城镇”人口按1:1估算，均为23.5万人。参照郴州市2010年第六次全国人口普查流动人口中15-59岁劳动力人口占比78.3%计算，需提供“农村流入城镇”人口就业岗位18.4万个，年均约2.6万个。按照2000年至2012年平均劳动年龄人口占比65%和70%劳动参与率计算，需“就地城镇化”10.7万人，年均约1.5万人。

　　四、工作建议

　　（一）积极提高就业水平。一是优化城市产业布局。大力发展第三产业、中小企业，技术密集型和劳动密集型产业并举，积极开发公益性就业岗位，支持非全日制、临时性、季节性等灵活多样的、非正规的弹性就业形式，扩大就业岗位。拉伸产业链，增加附加值和提高就业弹性，促进产业结构升级。二是提高农村转移劳动力就业率。建立城乡统一的劳动力市场，健全就业信息传递机制，充分利用网络、电视、电台、报纸等发布就业政策和劳动力供需信息，提高农民工就业参与率。建立小城镇工业园区，促进产业聚集，提高小城镇吸纳农村劳动力能力。通过税收优惠等措施，营造自主创业、非正规就业等多种就业方式的市场环境，扩大就业规模。三是提高农村劳动力素质。扶持面向劳务市场的农民工职业学校，逐步实现免费教育; 通过政府补贴对农村转移劳动力进行技能培训，做到“人人有技能”; 建立与专业技术职称并轨的专业技能职称体系，提升农村劳动力职业技术能力，提高熟练工、技术骨干社会地位和收入回报。第四，提高劳动者工资收入。完善最低工资保障制度，提高劳动报酬占国民收入的比例，提高工资收入占劳动收入的比例，确保工资随劳动生产率增长而增长。通过二次分配，为劳动者提供医疗、养老、失业、工伤、生育等保障，建立健全社会救助制度。

　　（二）推进户籍制度改革。一是逐步剥离户籍制度关联福利。在市场经济条件下，推进户籍制度改革，打破城乡二元结构，逐步剥离赋予在户口上诸多不合理功能，淡化其户口作用，恢复户口仅作为统计的本来面目，保证户籍制度彻底改革。二是推行一元化户籍登记。逐步取消农业户口与非农业户口的分类登记形式，配套推进附着于户籍之上的社会福利制度改革，实行居住证制度，纳入属地管理，以居住年限、社会保障参保年限作为获得基本公共服务和落户的条件，优先推进家庭流动和新生代流动人口的市民化进程。三是强化流动人口公共服务管理统筹协调职能。实现流动人口管理重点由治安管理为主向公共服务为主转变，树立流动人口公共服务管理均等化的新理念，逐步实现流动人口在住房、教育、卫生、社会保障等基本公共服务享受户籍人口同等待遇。

　　（三）不断完善保障措施。一是扩大县市区中心镇的发展权限。按照城镇实际管理的人口规模，赋予相应行政管理权限，适当增加机构人员编制，加大土地、规划和投融资制度改革; 根据城镇常住人口规模，常住人口规模超大镇设立“镇级市”，建立一级独立财政和行政管理体制; 常住人口规模大镇试点赋予县级行政和执法权限。二是保障特殊群体利益。对劳动力转移导致养老资源紧缺的家庭实行政府救助，建立农村社区养老服务网络，发展公益性非营利养老机构，不断提升农村老龄人口的福利水平; 畅通留守儿童与外出父母的心理沟通和交流渠道，大力提高农村教育质量。三是建立人口城镇化发展评价体系。科学制定人口城镇化质量评价指标体系，加大农民工吸纳、就业安置、户籍保障以及服务质量等指标权重，监测城镇化进程和质量，定期发布城镇化评价结果; 将城镇化纳入绩效考核、重大事项督查范围，强化城镇化在经济社会发展中的作用。

[供稿：郴州市统计局肖雅琴] 

　　[审核：刘雁] 

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