对怀化土地流转的调查和思考

　　由于农村产业结构的调整, 农业产业化经营的推进, 农村土地的小规模分散经营, 越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求, 也难以体现其规模效益。推进农村土地流转, 完善农村土地流转机制, 是当前农业和农村发展形势的要求, 也是解决“三农”问题中不可或缺的一个环节。近期，我们走访有关部门，并深入县（市、区）部分乡（镇）村，召集基层干部和流转的农户进行座谈，对土地流转的进展、成效、问题以及难点等问题开展专门调查，调查情况如下：

　　一、怀化土地流转进展的情况和特点

　　近些年来，怀化各级高度重视农村土地承包经营权的流转工作，将其作为牵动农村改革、发展、稳定的重中之重来抓，通过农民自发组织，政府大力宣传、积极引导，全市土地流转速度明显加快，流转的方式不断创新，流转的效益稳步提高，呈现出如下变化特征：

　　（一）流转的规模不断扩大。上个世纪八十年代，农村土地承包经营到户，为土地流转提供了先绝条件。当时，土地流转便以互换、转包等形式零星存在。上个世纪九十年代后，土地种植比较效益低的问题日渐显现，农民开始把视线转向二、三产业，外出从业逐渐形成一定规模。这时，一方面，土地流转已转化为农民自觉意愿，另一方面，离地农民越来越多为专业大户、农业企业、城市居民转入农业开发创造了条件。这一历史时期，尽管国家还没有针对土地流转出台明确的法律、政策，但民间自发流转逐渐兴起，全市土地流转开始起步。二十一世纪之初，随着《土地承包法》颁布和实施，土地流转由此步入有法可依、有章可循的有序阶段，国家政策的积极鼓励、支持成为土地流转的强大推动力。到2012年，全市土地流转面积达400万亩，较上年增长22%，占农用总面积的12%。其中，耕地流转面积71.04万亩，流转率22%；林地流转面积接近300万亩，流转率15%；养殖水面流转面积7.38万亩，流转率达20.74%；四荒地流转面积7.38万亩，流转率为11.6%。

　　（二）流转的方式不断创新。联产承包之初，土地流转的目的主要是方便农民耕种和解决“半边户”劳动力不足，流转的形式主要为互换和转包以及委托代耕。即外出打工或从事第二、第三产业的农户委托亲戚、朋友、邻居代为耕作，上级补助及收益分配由代管人与委托人签订书面或口头协议；或本组内部村民、组与组之间、村与村之间的农户为了易于耕作、方便管理，在自愿的基础上以口头形式或书面的形式进行互相交换。到目前，全市流转的71.04万亩耕地中，转包有25.67万亩，互换有2.01万亩。“三化”进程加快后，土地趋向规模经营，土地流转的形式进一步多样化，全市流转的71.04万亩耕地中，转让形式的有6.86万亩，出租形式的达32.84万亩，股份合作流转2.25万亩，其他形式1.35万亩。近年来，各地从自己的实际情况出发，积极探索，大胆创新，不断赋予新的内容，促进了流转方式的创新。如麻阳、会同两县积极探索土地流转的新模式“股权制”，让承包土地的农民以土地入股，加入新的生产经营组织，实现土地集中经营，地租由市场定价，流出方收益保底，年终流转双方利润分红。2012年，会同县参与的乡镇达18个，入股农户5387户，入股耕地面积14965亩，解决农村就业人口1892人，新投入生产资金1981万元。如麻阳县拖冲乡3个村12个组408户1428人全部以土地入股，建成万亩油茶基地，收益后农户和企业按4：6比例分成，股农可以年年分红，长期收入，又十分有利于土地连片，土地平整和机械化作业，达到双方共赢。溆浦县低庄镇枫林村大胆采用“整村推进”，动员420户农民将耕地968亩、林地4000亩一并交村委会代管，村委通过标准化治理后，实行连片公开招租，解决了租地连片难的问题，为土地流转找到了新的突破口。溆浦县水东镇自2011年开始开展了以“土地流转规范化、农社联姻产业化、经营管理常态化、生产种植规模化、政府服务全程化”为主要内容的农村土地经营体制机制创新试点，在下绿化村实行土地流转整村推广模式，将全村1320亩水田，全部流转给洪江市隆茂专业合作社，大力发展水稻制种，流转价格为每亩每年500斤稻谷，流转期限为5年(即2011年12月1日至2016年12月1日)。目前，全村参与流转土地农户526户，占承包户数的90.1%。

　　（三）流转的对象逐渐向专业大户和优势产业集中。从流转的去向看，全市流转的71.04万亩耕地流入农户（主要是种养殖大户）44.75万亩，流入专业合作社的19.56万亩，流入企业2.72万亩，流人其他主体3.42万亩。在土地流转的过程中，一是注重引导具备一定经营能力、相应资金以及生产技术和管理经验的龙头企业、农民专业合作社和专业大户参与，以确保投资收益和流出土地的农民利益。如鹤城区近年来农村已流转的土地中，村民之间的互换、承租流转形式的只占15%，85%的土地是流给了有技术、会管理的龙头企业或产业大户。中方县目前参与土地流转的龙头企业达9家、农民专业合作社组织达40个、农业产业大户达630户。二是适应农业结构调整的需要，逐步实现了向优势产业的布局。土地流转积极支持全市九大农业产业化基地建设，流转的土地大部分投向了油茶、烟叶、超级稻生产与制种、中药材种植等优势特色产业上。如靖州县以烟叶、优质稻、林业、杨梅、茯苓、特色蔬菜、优质水果、山核桃、食用菌、药用菌为主的十大农业产业为突破口，通过建立各类农民专业合作组织，发展规模经营，实现农村土地的合理流转，优势产业集中了全县流转耕地的80%，有力地促进了农业增效，农民增收，为农村经济的发展和建设和谐农村作出了新的贡献。洪江市优势产业逐渐成为土地流转的重要依托，随着土地流转的不断发展，逐渐形成了以水稻制种、蔬菜、水果、花卉、药材五大优势的特色产业。中方县宏油脂发展有限公司、宇磊有限公司、金庾油茶产业发展公司在油茶产业开发过程中，共流转土地2.5万亩；鹤城区的五丰农业科技公司、加惠百货、梦回湘西、长丰公司分别在芦坪、石门、黄岩等乡镇承租耕地和山地，大力发展规模农业。据不完全统计，这些公司先后投入5000多万元，建立蔬菜、中药材、养殖等产业基地6000余亩。

　　（四）保障体系逐渐健全。目前大部分县（市、区）基本建立土地流转服务中心，乡镇一级也有近200个乡（镇）成立了土地流转服务站。如鹤城区先后投入200万元，建立了区级和乡镇级土地流转中心（站），在30个余村建立了农村土地流转信息服务室，并开通了专门的门户网站和电子显示屏；中方县建立了县、乡（镇）、村三级土地流转服务网络，特别是村一级成立了土地流转服务点，由村会计兼土地流转信息联络员。土地流转服务中心主要开展信息的收集登记发布、土地收益的评估、合同的签定签证、法律政策的咨询、仲裁等。据统计，全市仅2012年服务的面积达4.5万亩，受理土地流转纠纷641件，调节纠纷467件，有力地促进了土地健康、有序流转。

　　（五）政策措施推进有力。为了推进土地流转，市委、市政府召开了一系列会议，仅2012年市委常委就推进土地流转进行了两次专题研究，7月份市政府召开了全市土地流转股权制改革现场会议，8月份市委召开了“一流转，五服务”工作推进会议。县（市、区）政府都出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，部分县（市、区）制订了《农村土地承包经营权流转财政奖补专项资金管理办法》，靖州、溆浦、会同等县相应出台了奖励政策，如辰溪县财政支出300万元建立蔬菜基地，鼓励土地向种菜大户和能手集中；溆浦县几年来耗资2000万元整理土地200多处，面积约3000亩，通过土地整理，改善生产条件，便利土地流转大户开展生产。该县还安排专项资金，对新增流转水田面积100-500亩的实行奖励，每100亩奖励1000元，500亩以上的奖励5000元，从500开始，每增加100亩的奖励2000元。对新增流转水田2000亩以上的乡镇，奖励1万元，新增流转水田1000亩以上的村奖励1万元，全村土地全部流转的奖励2万元；会同县出台了《关于推进农村股权制改革的若干意见》，从2012年开始县财政每年安排的改革专项资金不少于300万，用于奖励扶持、财政贴息等方面的支持。

　　（六）流转成效初步显现。一是推动了农业产业结构调整。土地向种植能手、龙头企业、和农村经济组织集中后，逐渐改变了一家一户分散经营的状况，有效地推动了土地的适度规模经营和产业结构调整。到2012年，全市发展的优质水稻233万亩，油料种植面积达167万亩，特色烟叶种植面积近5万亩，中药材播种面积已达10万亩，蔬菜播种面积106万亩，茶叶年总产量2000余吨，水果产量达116万吨。全市共建成农业标准化示范核心园区84个、标准化生产基地155万亩。二是促进了农产品品牌的培育和形成。涉农企业、专业合作社、能人大户通过开展技术服务，及时引进和推广新技术、新品种、新工艺，极大地提高了农产品的质量，促进了农产品品牌的培育和形成。到2012年为止，全市农产品（含加工产品）已获中国驰名商标1件，湖南省著名商标21件，湖南省名牌产品14件，怀化市名牌产品50件。麻阳牌柑橘获中国驰名商标，麻阳柑橘、芷江(活)鸭2个产品获原产地证明商标，新晃黄牛、黔阳冰糖橙、黔阳及早橙3个产品获国家地理标志保护产品。培育和形成了“老蔡牛肉”、“圣仁佰诺杨梅红酒”、“雪峰片片桔”、“金珠王大米”、“珍湘茶油”、“碣滩茶”、“芷江鸭”等一批有影响力的名牌产品。三是带动了农民增收。土地流转有力地扩大了农业产业的发展规模，农业生产出现了规模效益和集约效益。如中方县泸阳兄弟专业合作社在泸阳镇、下坪乡等地转包土地2100亩，进行半机械化农业耕作，每亩降低生产成本100多元，增加收入150-200元。如：溆浦县水东镇下绿化村通过土地流转整村推进后，带动全村农户年增收达200万元以上，合作社采用机耕、机整、机插、机播、机防、机收，实现了全程机械化作业，机插与人工插秧相比，时间节约2／3，费用减少1／3，隆茂合作社对基地实行统一技术指导、统一品牌种植、统一标准加工、统一对外销售，极大地提高了农业生产效益。据统计，2012年全市农民人均一产业达2156.89元，同比增长9.06%。一产业纯收入占家庭经营纯收入的比重达85.4%，占整个农民纯收入的比重达42.9%。现阶段，农资价格一直处于高位运行，农业生产比较效益低下，农民农业家庭经营收入的增长，主要依靠建立在土地流转基础之上的规模和集约经营。同时，通过土地流转，不仅为土地流出方增加了地权收入，而且使很多农民从土地中解放出来，有更多的时间和精力从事二三产业和外出务工，大大增加了农民工资性收入。四是有效地遏止了耕地抛荒。通过土地流转，缓解了耕地抛荒，提高了土地利用率。以溆浦县水东镇下绿化村为例，在开展土地流转之前，每年都有大量的抛荒面积，土地流转实行后，全村没有一块抛荒田。而且，合作社对土地进行集中整理后，消除田埂，开发边角余料，重新丈量土地，耕地面积增加了10％。又如：会同县岩头乡、林城镇、广坪镇等乡镇的股田制改革入股土地，有400多亩是多年的荒地，占入股耕地总面积1872亩的21.4%。从全市的总体看，虽然零星抛荒现象没有完全杜绝，但连片规模抛荒的蔓延得到了有效的遏止。

　　二、目前土地流转中存在的主要问题和难点

　　怀化是一个以农业为主的城市，土地流转的空间大，可挖掘的潜力也大。尽管怀化农村土地使用权流转已较普遍且呈现出好的势头，但目前总体尚处初始阶段，依然存在一些问题。

　　（一）基层在推进土地流转过程中积极性主动性不够。从乡（镇）村干部认识看，思想上尚未引起足够的重视，对《农村土地承包法》和《农村土地承包管理办法》学习不够、宣传不力，有的甚至认为土地流转是农民自己的事，法律规定既不能强迫又不能阻碍，还不如听之任之。由于思想上的这些模糊认识，导致很多干部在实际工作中讲不透政策，拿不出好的措施。从农民层面上看，部分农民对土地流转政策理解不全，甚至产生误解，把流转与失地混为一谈。在目前农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系未完全健全、覆盖面不够宽的现实条件下，相当一部分农民主要还主要依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,流出土地后对向二、三产业求生存的信心不足，这部分农民满足于守土经营的现状，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。

　　（二）连片集中流转难度较大。从自然条件看，怀化全境地处东经108°47～110°03′，北纬27°53′～29°06′。北有武陵山，南有南岭，东面雪峰山纵贯南北，西面临近云贵高原，全区为两峰夹一垄，由西南向东北倾斜的狭长地带。山地占全区总面积的70.5％，丘岗、岗地、平原、山原、水域分别占17.9％、4.1％、4.2％、0.6％、2.7％。全市大致是“七山二丘岗，一分平原加水域”，是一个典型的山地农业地区。耕地坡度大（仅坡度超过25度的耕地有16.7万亩），土地经营的分散性、随意性都非常大，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，不适于连片种植和机械耕作，无法实现旱涝保收；农田水利基础设施较差，规模经营成本增加，向金融机构申请贷款数额增加，导致规模流转难度加大。

　　从矛盾的协调看，在土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中连片面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少，要实现土地集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意。而实际情况是有的愿流出，有的不愿流出；有的愿长期流出，有的只愿短期流出，意见很难统一。如怀化一私营业主前几年准备在溆浦县水东镇上绿化村租赁800亩土地发展柑橘基地，绝大部分农户与之签订了合同，但因几户“叉花户”抵制，导致整个项目的流产。

　　据不完全统计，截止到2012年底，全市1000亩以上耕地流转大户只仅76户，经营面积14.41万亩；100-1000亩的耕地流转大户只有337户，经营面积为12.39万亩。以上经营大户经营的耕地面积占整个流转耕地面积的比重37.73%。从土地流转整体速度看，怀化在全省的横向比较中处于中游水平（怀化21%，长沙、益阳、衡阳超过40%），但连片规模的集中流转与兄弟市特别是湖区平原地带尚有较大的差距。

　　（三）地域分布不均匀。由于地域经济发展水平、自然条件存在差异，在土地流转的过程中，经济发展较快的地方比经济落后的地方要快，城郊比边远山区土地流转要快，产业积聚程度高、自然条件好的地方比地势复杂、耕地零星分散的地方要快。如洪江市全市共25个乡镇316个行政村，耕地面积约34万亩，农业人口36万余人。据不完全统计，到目前为止，该市已实现耕地流转面积12万亩，涉及流转农户2.6万户，分别占全市承包耕地面积的35%和承包农户的25%。其中，沙湾、硖州、龙田、托口、双溪、江市、红岩、熟坪等农业基础设施较好、交通方便的乡镇流转面积约占全市的56%，仅沙湾一个乡就流转耕地6310亩。近几年来中方县生态城周边的土地流转非常快，仅怀化市海联公司建立的中方茶元坡生态示范园，建园之初的2010年就流转土地446亩，其远期规划是打造一个集生产加工、休闲娱乐于一体的5000亩大型生态示范园。全市的总体情况是，广袤的边缘山区因交通不便、信息闭塞、产业带动弱、升值空间小等原因土地大量沉积，难以流转出去。

　　（四）操作不规范，矛盾隐患多

　　一是流转合同签订率、备案率低。《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》分别于在2002年和2005年才正式颁布和实施，但在流转程序、流转方式、手段、管理等具体操作并没有实施细则，因而对农户缺乏规范性和约束力， 2008年以前，大部分农户与农户间的土地流转是口头协议，既没有签定书面合同，也未到村委会和乡（镇）经管站备鉴证和登记。据调查，目前规范管理较好的中方县土地流转合同签订率仅40%左右，其他县（市、区）这一比例更加低；即使签订了协议或者合同，其内容十分简单，流转双方权利和义务很不清晰，承包土地附着物处置、有偿转让价款以及土地被征用后的承租户损失补偿等都缺乏明确的界定，难以使双方权益得到有效保障。如：洪江市的江市镇、硖州乡近几年曾发生多起农民借合同不规范、流转收益没有随项目发展得到相应增长而索回土地经营权的事件，导致开发项目中途流产。

　　二是土地流转后有改变用途的现象。如溆浦县低庄镇松垅村将40亩集体柑橘林基地转让给私人，而该业主将土地部分用作建房，余下的闲置等待升值；这种土地流转改变土地农业用途的不合法行为目前在农村比较突出，农民反映非常强烈。

　　三是土地流转的时间超出土地承包第二轮的年限。我国法律和有关政策对承包期限都有明确规定。如土地管理法规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为三十年。有关政策也指出，土地第二轮承包再延长三十年不变。但我们在调查中发现不少地方在操作中流转时间明显超出第二轮承包的期限，第三轮土地承包的隐患现在已经早早的埋下。如：溆浦县低庄镇经营大户李永华去年与部分村民签订了长达30年的土地流转合同，年限超出第二轮承包的期限近20年。

　　四是价格机制不健全，农民利益难保障。由于地域的千差万别，在实际操作中很难制定一个全国、全省、全市甚至到县的统一标准，已出台的《农村土地承包法》和《农村土地承包管理办法》因而都未曾就土地流转的价格予以明确。对于土地流转受让方的农民来说，由于流转土地价格信息不对称，很多流地农民对土地出租、转让等市场价格不知晓或知晓甚小，结果是多数情况是农民丧失了对土地流转价格掌控的主动权（尽管存在个别农户漫天要价），如：农民获得补偿往往较低；业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农民租金，农民在土地流转中承受的收益风险较大；在流转合同约定上，农民土地流转收益一般固定，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济发展得到相应增长等等。从土地流转仲裁方的政府来看，目前市、县、乡（镇）各级政府还没有建立一个流转价格评估机制，具体责任部门经营管理局还没有土地流转价格评估机构和专业人员，以致各地土地流转价格悬殊较大。由于缺乏可以参照的价格标准，面积较大的村级集体土地的流转在实际操作中往往随意性很大，即使通过了村民大会或村民代表大会讨论、公开招标等这些程序，但基层干部主观意志的印记明显，农民群众很难从内心深处支持土地流转。

　　三、加快土地有序流转的对策和建议

　　（一）明晰农村土地的产权关系，消除农村土地市场发育的制度性障碍。产权关系明晰是市场经济的客观要求, 也是农村土地市场健康运行的基础。当前的当务之急是通过近年开始的农村土地确权登记，一方面，要明确确立村民委员会作为集体土地所有权的主体代表，并真正赋予其法人地位, 依法行使集体土地所有权, 对于集体土地使用权,应在确定初始使用权后, 向使用者发放农村土地使用权证；另一方面，要抓好第二轮土地承包后续完善工作，确保农民的土地承包经营权证、林权证100%发放到位，给农民吃上“定心丸”。通过改善土地承包经营权流转的制度基础，促进土地更大范围内合理流动。

　　（二）转变思想观念，加强对土地流转的正确引导。在土地流转过程中，各级要充分利用广播、电视和网络等各种媒体，深入宣传土地流转政策，逐步消除传统思想观念。既要加强对农村土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法，又要加大对增收致富典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，使更多农民转变思想观念，以加快土地规模流转。

　　（三）加强服务管理，促进土地规范有序流转。机构未健全的县（市、区）应尽快着手建立土地流转管理服务中心，从政府层面成立县乡两级流转纠纷仲裁委员会和专门的农用土地评估机构，积极妥善调处流转纠纷，开展土地分等定级和价格评估工作，客观公正评估土地等级和市场价格，为流转双方的公平交易和加强土地管理提供科学依据。在土地流转的日常管理中，经管局要充分利用农村土地确权登记的契机，加强与国土部门的横向联合，积极引导农民签订规范的流转协议，同时做好做到土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”，加强对流转合同的审查、监督，及时办理合同变更、解除和签证，规范合同的登记、立卷和归档。

　　（四）进一步善激励机制，加强政策配套。一是增加财政投入。建议在市（县、区）两级财政设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营。二是加强农村各种社会保障。可以从面积较大的集体土地流转中筹集部分社保基金发展农村社区保障，提高政府配套社保资金在农民社保基金中比例，解决当前农村养老保险中资金困难的问题，进一步提高养老保险的覆盖面，降低农民对土地的生存依赖性；加快建立现代农业保险体系，优先将规模经营业主纳入保险范畴，增强农民和现代农业企业抗风险能力等。三是实施农业产业政策的扶持。推行土地流转能够促进农业产业化的发展，反之，实施农业产业化才能带动土地大规模流转，农村土地流转才能取得较好的效益，农民的土地流转收益才有保障。县（市、区）应在怀化市政府近期下发的《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》的基础上，及时地出台操作更加具体，责任主体更加明确的文件规范，进一步加大对农产品加工业发展的扶持。积极鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司+合作社+农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。

[供稿：怀化市统计局曾军]
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[责编：张艳]