对欠发达地区逐步摆脱土地财政依赖的探讨

　　“土地财政”简言之是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。它的显著特征表现在地方政府财政总收支高度依赖利用土地资源所取得的土地及相关税费收支。本文着重分析了洞口县2010年以来地方财政收支对于土地资源的依赖状况和用地规模现状，指出过分依赖土地财政非经济发展的长远之计，从洞口基本县情的角度，提出逐步摆脱土地财政依赖的对策。

　　一、土地财政的由来、成因

　　在中国社会转型期土地财政的出现与存在具有一定的合理性和必然性，国外现代化过程中大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段。分析其形成的原因和之所以能够生存发展的理由，主要是：

　　（一）土地财政模式形成与推广源于分税财政体制。1994年分税财政体制形成以后，地方政府财权不断缩小，事权不断扩大，必然面临着日益严峻的财政缺口。同时各地大力发展经济，扩大城市化规模，开展工业化进程，需要大量的财政支持．而土地财政不仅能给地方政府带来大量的土地出让金，带来相应的税费收入以及融资收入，因而，地方政府为了改善财政压力将目光转向了土地财政。

　　（二）土地财政模式形成与推广源于土地产权与征收流转制度。首先，地方政府对土地市场具有垄断权。我国土地使用权出让制度规定只有政府可以对土地使用权进行出让。其次，政府征收土地除向被征地农民及集体组织支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费外，存在极大的利差。洞口县2010年、2011年、2012年三年间出让国有建设用地总收入71723万元，减去批地税费和征地成本外，出让纯收入达到48424万元，占总收入的67.5%。再次，土地作为抵押物可为地方政府提供信贷担保，促使地方政府进行土地融资。

　　（三）土地财政模式形成与推广源于推进工业化、城市化进程对土地资源和资金的现实需求。土地财政的形成和发展增加了地方政府可支配的财力，弥补地方财政支出不足的状况，推动了经济社会发展和城市化进程。地方政府采取经营性用地高地价、工业用地低地价的土地财政结构模式，成为推进城市化与工业化互动发展的最优选择。采取“以地生财，滚动开发”的发展模式推进城镇扩容提质成为促进城市建设和发展的有效途径。洞口县2010年至今累计有3个亿以上的土地直接收益资金投入城市建设，含带动资金在内，3年来累计城市建设投入10个亿以上。

　　二、洞口县土地财政和土地资源利用现状

　　根据对2010年以来洞口县土地财政相关指标的分析，现阶段土地财政和土地资源利用现状主要呈现以下五个方面的特点。

　　（一）从财政总收入看，土地财政收入占财政总收入的百分比逐年提高。洞口县2010年、2011年、2012年计入财政总收入部分的土地财政收入（含国税、地税、财政三部分征收）分别为8803万元、14104万元、18917万元，分别占当年财政收入的26.1%、34.0%、35.5%。三年土地出让金分别为25531万元、29361万元、12600万元，分别占当年财政收入的75.7%、70.7%、23.7%，而全国三年分别为35%、38%、31%，洞口县2010年、2011年基本是全国水平的2倍，2012年归位到正常状态。

　　（二）从地税收入看，涉地税收收入占地税收入半壁江山。按照我国现行的财税制度，涉地税收主要由地税系统征收。地税收入的来源主要来自土地出让、房地产开发、建筑业等相关产业。近三年，洞口县涉地税收收入分别为6646万元、10174万元、13237万元，分别占当年地税入库总收入的50.2%、56.7%，59.9%。

　　（三）从项目建设用地规模看，涉地项目越来越多，用地规模越来越大。根据调查，2010年至2012年，洞口县土地出让面积分别为261362、501400、115955平方米，三年合计出让土地1318亩，出让土地占三年总批地面积的35.2%，出让土地面积约为用于道路、绿化等基本设施用地面积的3倍。用地规模越来越大，2011年达到顶峰，2012年有所减缓。全县基本农田现有面积64.89万亩，上级规定我县基本农田保护面积64.37万亩，基本已经触及底线。

　　（四）从项目建设的资金带动效应来看，上级财政支持、招商引资、金融信贷等资金带动效应越来越明显。用地项目建设能够争取上级财政资金投入。以2011年为例，全县与用地相关的重大项目共25个，其中争取到上级政府投入资金的项目8个，累计争取资金4.6亿元，占8个项目总投资的57.5%。用地项目建设能够引来县外资金投入。2010年、2011年、2012年全县用地项目中引进县外到位资金分别为7.4亿、9.7亿、12.6亿，分别占全年全部招商引资到位资金的38.3%、38%、42.3%。用地项目建设能够带动信贷资金投入，房地产开发企业2010年、2011年、2012年累计在县内银行用地抵押贷款33640万元，包括未以房地产的名义但实际用于房地产的贷款在内，全县房地产企业累计实际贷款达到10个亿以上。

　　三、土地财政非经济发展的长远之计

　　“土地财政”不是一个孤立的财政现象，土地巨大的增值收益如何在各级政府、有相关税费收取职能的政府各部门、房地产开发商、被征地农民、城镇购房者之间分配，各方如何博弈以及由此衍生出种种经济社会问题，导致土地财政负面效应日益凸显，土地财政现象逐步弱化，最终消亡。洞口县2012年土地出让金较2011年减收16761万元，说明土地超前和过度开发，土地供给率下降，土地财政发展空间出现萎缩，土地财政负面效应显现，由土地财政衍生的一系列经济社会问题已经跃入人民视野。

　　（一）造成“寅吃卯粮”式的土地财政模式。由于土地资源的稀缺性，必然导致土地财政难以稳定、持续发展。政府获得和使用的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和，是一种对土地收益的高强度“透支”。造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为，造成地方政府在任期内热衷于批地卖地，而下一任地方政府还需要负担土地出让后的开发配套投入和还本付息的压力。这种“寅吃卯粮”的做法不可取，也难以为继。

　　（二）导致被征地农民补偿不到位，造成耕地流失、土地闲置、住房空置。地方政府作为城市土地的“经营者”和基准地价的制定者，为了增加可支配财政收入，解决发展需要的资金来源，往往将土地“低价征收、高价卖出”，这种情况的不良后果，一是容易造成被征地农民补偿不到位，权益无法得到保障；二是对耕地保护制度造成巨大威胁，造成大量优良耕地被占用，以及占用的土地不开发，开发的房子未销售，销售的房子不占用。据调查，全县现有土地储备规模800亩，其中可开发用地500亩，按照前三年出让水平，可供开发1年多。2010年以来全县累计建成商品房面积117.7万平方米，累计已建成未销售面积22.1万平方米。开发商及民间资本组成的炒房团导致我县的住宅空置率达到30%以上。

　　（三）为地方政府融资负债撑腰壮胆，增加财政运行风险。土地出让收入一直是政府土地融资贷款偿债的主要来源，土地财政通过“拆东墙补西墙”、循环举债的方式带来了巨大的金融风险。地方政府之所以敢于负债搞建设，其中一个很重要的原因就是土地财政撑腰壮胆。到2013年9月止全县累计以土地为抵押物的政府贷款金额1.82亿元，抵押土地面积560亩，累计支付贷款利息5583万元。如后续土地项目开发无明显收益，房地产市场没有达到预期走势，巨额债务到期无法偿还，最后转嫁到县级财政，造成财政运转困难。

　　（四）促使地方政府保护垄断性房价，成为高房价的推手。土地财政现象虽然增加了土地出让金收入，但实质上却造成了转嫁土地成本。土地的低进高出所产生的土地出让金收入，由政府转让给开发商，再由开发商转让给购房者，使得房价居高不下。地方政府保护垄断性房价，推高房价，与民争利，与中央政府的宏观调控政策及民生要求形成悖逆。2013年9月年全县房价均价达到2554 元/平方米，每平方米的房价均价基本相当于现有的在岗职工月平均工资水平，房价在波动中上升。

　　四、洞口县摆脱土地财政的对策

　　扭转对土地财政的依赖，一靠国家，二靠地方。国家要从宏观决策上调控，地方要从微观实际上把握。就洞口县而言，要着力于：

　　（一）规范土地出让市场，调控好土地开发规模。国家要进一步完善土地制度和相关的分配和管理机制，积极探索新的土地出让方式和政策，进一步研究土地出让年限和方式等问题，建立土地“年租制”、完善土地收益基金制度，为未来政府发展留有余地，避免“寅吃卯粮”现象。在土地招拍挂实施过程中，进一步引入市场的竞争机制，让土地出让更加市场化和透明化。调整相应的土地储备制度，限制地方政府以地贷款的额度和频率，避免地方政府恶化政府债务，造成信用危机。

　　洞口县要根据国家土地政策，调整规范土地市场，政府严格控制土地一级市场，限制个人购地建房，利用好土地存量，严格控制土地增量，合理制定土地利用计划，调控土地开发规模，按照有效需求供地，减少无序供地，压缩非生产经营性建设用地，停建一切政府性楼、堂、馆、所。

　　（二）大力发展实体经济，广泛培植非涉地税源。发展实体经济，广泛培植税源是摆脱土地财政的根本。结合资源、地理、人文等特色，发展特色“三农”产业，重塑和扩大“雪峰蜜桔”品牌效应，开发和发展生态旅游业，把组织全民创业与大力招商引资结合起来。扶持和建设好洞口县经济开发区，把洞口县经济开发区做为县城扩容、提质的载体，一方面培植了税源，另一方面摆脱对土地财政的依赖，同时提高城市品味。大力发展工业经济，拉长工业短腿，扩大工业经济总量，变传统的农业优势为工业强势，寻找工、农业生产的结合点，利用丰富的农产品资源优势发展工业，从而提高工业税收总额，增加财政收入。发展工业才是真正摆脱财政困境最快捷、最有效的选择。

　　（三）城镇扩容以产业带动为基础，确保可持续发展。近年来，洞口县房地产开发公司如雨后春笋般崛起，为洞口县城城镇发展做出了巨大贡献，但房地产的发展离不开土地的支撑，更离不开居民购买力的增长。经初步调查，县城2010年商品房销售为900多套，2011年达到最高峰为1200套，2012年1150套，现建成未销售和在建的商品房总计达1万多套，销售压力之大不言而喻。因此，可以说现阶段洞口县房地产开发是存在很大的盲目性的，土地的过量开发，产业发展不到位，居民购买力跟不上，必然会给洞口房地产会以巨大的打击，可持续发展将难以为继。

　　（四）深化财税体制改革．减少地方政府的财政压力。改革财税体制，建立中央与地方政府“财权”和“事权”相匹配的权力和责任。调整中央和地方的财政收入占比，在扩大地方政府财政收入的基础上，将一部分事权从地方政府手中解放出来，以达到中央与地方财权与事权的平衡．建立稳定的地方税体系，完善税收分配体制，哪些税是中央税，哪些税是地方税，将税种、分配比例以立法的形式固定下来，向基层倾斜，向贫困地区倾斜，中央政府对地方财政的转移支付以预算形式予以固定。要在与土地和房地产相关的税费方面做出相应的调整，将土地增值税从房地产和土地的交易环节征收改变为把保有环节作为征收税费的重点，以抑制炒房行为的发生。加大中央财政转移力度，加大对地方政府城市公共基础设施建设、民生工程建设、农田水利建设、教育医疗等公共事业的支持力度，以法律或者政策的形式将其规定下来。

　　（五）加强土地财政资金管理，提高资金使用效率。土地财政属于对地方政府掌控“编外”资源软预算约束，预算制度与监督机制不健全，要将国有土地出让金收入纳入财政预算管理，合理安排支出，加强收支使用监管力度，提高收支透明度和资金使用效率。2010年、2011年、2012年洞口县土地出让金收入合计67492万元，3年支出69261万元，加上调入、上级补助、历年结余经费4074万元后，2012年结余2305万元。土地出让金收入全部用完，还要从其他经费调入，才能保证少量结余。在3年累计支出69261万元中用于城市建设、廉租房的支出26480万元，城市建设、廉租房支出占除征地拆迁补偿等征地成本以外的总支出的72.7%。以上数据表明，国有土地使用权出让收入安排的支出过大，且基本建设和民生工程支出偏低。

　　综上所述，土地财政在中国经济转型期这一特定的社会经济环境下形成，成为地方财政收入的主要来源，在全国普遍存在，一定时期内仍呈发展态势。但是土地财政又是短期行为，是对资源和财力的严重透支，非经济发展的长久之计。因此首先国家要从宏观决策上出台相关新的政策，改变全国的大环境、大气候，其次地方要从实际出发，找准突破口，采取有效措施，从土地财政中抽丝剥茧，逐步剥离，而不能乐此不彼，越陷越深，不可自拔。

[供稿：洞口县统计局杨国荣 张居国 张俊 邹丽萍]
[审核：刘雁]
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