推进邵阳城镇化进程思考

　　城市化水平（urbanization level），是衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地域内城市人口占总人口的比例来表示。城市化水平是经济发展和社会进步的重要标志之一，是反映工业化水平和经济社会结构的重要指标，同时也是反映解决“三农”问题和推进农村城镇化、农民市民化过程的指标，是衡量经济社会发展阶段的一个重要标志，在一定程度上也是全面建成小康社会的综合反映。统计数据显示，2012年末全国大陆总人口为135404万人，比上年末增加669万人，其中城镇人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比上年末提高1.3个百分点，中国内地城市化率突破50%，这意味着中国城镇人口已经超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段。在这个新的历史发展时期，党的十八大提出了在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的奋斗目标。当前，以习近平同志为总书记的中共新领导集体要在实现“两个一百年”奋斗目标中追逐“中国梦”，这在很大程度上需要大力提高城镇化水平，而其中的核心问题是以经济发展带动社会的全面发展。邵阳作为后发地区，迫切需要加快发展步伐；作为集老少边穷山于一体的贫困地区，急需大力提高城市化水平；作为湖南省的面积和人口大市，邵阳实现全面小康进程将在很大程度上左右全省全面建成小康社会的实现。近年来，邵阳市委、市政府认真贯彻落实党的十八大精神，紧紧围绕省委、省政府的部署要求，以经济总量、发展质量和人均均量“三量齐升”为发展总要求，积极推进城镇化建设，全市城镇化水平明显提高，经济社会保持较快发展。

　　一、邵阳城镇化进程分析

　　（一）基本状况及特点

　　1.城镇人口规模明显扩大，城镇化进程加速推进。2012年是实施“十二五”规划的第二年，邵阳大力推进城镇化建设，进一步加大城镇基础设施建设力度，提升城市综合承载能力，城镇化水平明显提高。截止2012年末，全市总人口717（常住人口、下同）万人, 其中城镇人口258.57万人,比上年增加16万人，增长6.6%。全市城市化水平（城镇人口占总人口的比重）为36.06%，比上年提高1.93个百分点。

　　2.人口城镇化与工业化发展基本协调。工业化率即工业增加值占全部生产总值的比重，代表着工业化发展水平。按照城镇化、工业化发展规律，城镇化的发展要与工业化相适应。2002年以来，邵阳市城镇化水平与工业化水平基本保持一致，两者差距基本保持在三个百分点之内。如图2所示：从一定程度上来说，工业化与城镇化发展的协调互动有利于优化产业结构布局，提升资源配置效率。

　　3.固定资产投资较快增长，城镇环境进一步优化。2012年，全市固定资产投资总额（500万元以上项目）达761.61亿元，比上年增加199.51亿元，增长35.5%。其中城镇投资626.28亿元，比上年增加163.81亿元，增长35.4%，房地产投资75.49亿元，比上年增加14.39亿元，增长22%。邵阳以 “两型”社会发展为推手，积极抓好基础设施建设、城乡统筹、宜居生态环境建设、繁荣产业建设、农村危房改造等方面的工作，着力推进城乡建设，致力于2013年实现城镇化率39%的总目标。

　　4.城镇居民生活水平继续提高，消费能力不断增强。2012年，全市城市居民人均可支配收入15458元，与上年相比增长13.8%。全市城市居民消费支出10278元，与上年相比增长7.2%，其中，衣着支出1082，同比增长8.8%；家庭设备用品及服务949元，同比增长22.7%；教育文化娱乐服务支出1106元，同比增长20.6%。总体说来，随着居民收入水平的不断提高，居民消费能力进一步增强,消费结构趋于优化。2012年，全社会消费品零售总额378.86亿元，比上年增长15.6%。其中，城镇实现社会消费品零售额达328.73亿元，增长16.6%，城镇消费品零售额总量和增量均大大高于乡村。

　　（二）存在的问题和挑战

　　1.城市化仍处在较低水平，区域发展不平衡。截止2012年末，全市城市化率为36.06%，比上年提升了1.93个百分点，城镇人口达258.57万人，但从全省整体的角度观察，邵阳仍属于低城市化水平地区。统计数据显示，全省城市化水平在2012年已达到46.65%，邵阳市要低10.59个百分点，严重滞后于全省整体城市化进程。总体说来，进一步加快城市化进程非一日之功，特别是长期的城市化滞后所带来的种种矛盾的显现及在推进城市化过程中遇到的困难和阻力，都形成了对未来加速邵阳市城市化进程的较大压力，如何变压力为动力，加快城市化进程已成为邵阳市解决一系列重大问题的关键所在。而从全市12县市区的情况看，双清区、大祥区、北塔区、邵东县的城市化率较高，分别为82.88%、76%、70.54%和42.45%，分别高出全市平均水平46.82、39.94、34.48、6.39个百分点；邵阳县、洞口、新宁、武冈的城市化率在30%-40%间，与全市平均水平大致相当；全市城市化水平低于30%的有新邵县、绥宁县、隆回县和城步县，分别低出全市平均水平28.76、23.94、24.05、26.14个百分点。城镇化率最高的双清区与最低的隆回县相差58.83个百分点。

　　2.城镇化发展过程中未处理好与农村发展的关系。20世纪初，世界银行对36个国家的研究结果表明，绝大多数国家的城乡居民收入比低于1.5:1，超过2:1的极为罕见。21世纪以来，尽管我国城镇化水平不断提高，但城乡差距一直比较明显。2012年，邵阳市居民收入差距城乡比高到3.01:1。在快速城镇化的过程中，仍然存在侵害农民利益的倾向，目前存在的城镇化更多是一种土地城镇化，城区面积不断扩张，但农村人口没有有效转变为城市人口，失地农民就业、社会保障等成为城镇化过程中的突出问题。失地农民在就业问题上由于文化程度及劳动技能水平较低，但因有失地补偿经济比较宽裕，高不成低不就，大多不能在城市里找到理想的工作。因此，失地农民成为居住在城市里的特殊群体，由于大部分人没有工作，在社会上游荡，他们或赌博，或聚众闹事，或高消费娱乐，将家中储蓄花掉，在未来面临的生活困境将给社会治安造成较大的压力。失地农民逐年增多，城镇社会治安压力较大。

　　3.城镇功能不完善，区域产业集聚度较低。邵阳城镇虽经多年建设，城镇功能有所提高，但仍未能满足经济发展的需求。一是城镇功能分区不够合理。部分城镇没有相对集中的建成区，主要依托过境公路发展，城镇房屋沿国道、省道等建设，生产与生活功能混杂。二是基础设施建设不够完善。部分城镇排水、污水设施未成体系，小城镇污水处理不到位，垃圾无害化处理设施严重不足。三是服务设施不够健全。居民休闲娱乐、文化生活等设施有的没配套，有的配套不足，大多数小城镇无大型商贸或专业大市场等。同时，区域产业集聚度较低，产业集聚是增强产业核心竞争力及强化区域竞争优势的必然选择。作为“两型社会”示范区的宝庆工业新城，仍然缺乏有影响力的优势产业群和大型企业集团，产业集聚度不高。目前宝庆园区拥有注册企业47家，其中高新技术企业仅有9家，主营业务收入超过5亿元的企业2家。

　　（三）制约城市化进程的主要因素

　　制约城市化进程的原因是多方面的，如发展战略的选择、各项政策的制订、体制原因等。邵阳市作为湖南省人口第二大市，常住人口717万人，仅比衡阳市少2.83万人，要全面推进城市化也不是一朝一夕能完成的，需要解决诸多矛盾和问题。当前导致城市化滞后的主要问题来自推动城市化进程的动力机制，即推力有余，拉力不足。

　　1.农村的改革发展已形成的强大推力，对城市发展带来了压力。十年来，邵阳市城市化的水平有了很大提高，2012年比2002年增加了13个百分点，10年来，邵阳市有约85万农村人口转变为城镇人口。但是目前农村劳动力供大于求仍然是邵阳市经济发展中的重要问题之一。一是长期以来，农业要素投入的不断加大，农业已进入资本替代劳动的加速时期，农业劳动生产率不断提高，农业的科技含量也不断加大，使大量农村劳动力处于闲置状态；二是在总人口中，目前农业人口高达671.76万人（以户籍人口计算，2012年邵阳户籍人口801.34万人，其中，农业人口671.76万人，非农人口129.58万人），占总人口的83.83%。而可耕地又有限，还有进一步减少的趋势，使农业的就业余地越来越小；三是近年来，农产品价格已达到较高水平，农民靠提高农产品价格致富已不太可能，去城市寻求机会，提高收入水平，提高生活质量是唯一出路。因此多重因素导致农民渴望向非农产业转移的要求愈加强烈，不断形成强大的推力。

　　2.第二产业对城市化进程发展的带动力不足。就表5来看，第二、三产业就业比重和城市化水平均呈上升趋势，但第三产业就业比重在一定时期内占有更加重要的地位。从一定程度上说明邵阳市城市化进程主要依靠第三产业拉动，工业化推动城市化进程的力量尚显不足，2012年邵阳市城市化水平达36.06%，其中第二产业就业比重17.08%，第三产业就业比重32.33%。从某种意义上来说，工业发展带动了城市化进程，但并未形成就业的规模性扩张。目前，邵阳城市化的阶段并没有完全依靠工业企业的扩大再生产与资本的聚集达到大规模吸引剩余劳动力的目的,主要是依靠行政和地域的机械变动，以及第三产业的快速发展来吸纳剩余劳动力。

　　2012年，邵阳市第三产业从业人员比重已超过30%，随着第三产业迅速发展，城市第三产业正成为吸纳农村剩余劳动力的重要力量。但总体水平和发达地区相比仍然有很大差距。一方面说明城市第三产业仍有很大的发展空间，另一方面也反映虽然第三产业从业人员比重有所提高，但第三产业的发展不是孤立的，和工业发展、科技水平、生产的社会化程度及人均收入等密切相关，不可能短期内由发展潜力转化为强大的拉力。在邵阳城市化的过程中只依靠第三产业的发展来大规模吸纳农村人口对今后加速城市化进程十分不利。

　　3.基础设施建设落后，不能充分发挥城市功能。21世纪以来，邵阳城市建设发展很快，基础设施状况也大有好转，但和发达地区相比，差距依然很大。2012年，邵阳市城市居民人均居住面积39.04平方米/人，人均自来水供应量10.76立方米，每万人拥有公共交通车辆仅有0.46台。此外，城市的教育设施、环境状况、邮电通讯状况、园林绿化及防灾减灾等都不能适应未来经济发展和城市化的要求。尤其是城市道路拥挤、水电气供应不足、人均拥有城市公共设施服务低下将成为今后制约城市化进程的突出问题。

　　4.城镇化制度与城镇建设机制尚不完善。目前的城乡管理体制仍带有计划体制的色彩，与市场经济相适应的城镇建设新机制还不够完善。一是乡村土地制度、户籍制度、就业制度和福利保障制度还没有完成，阻碍农村人口城镇化的各种政策性障碍没有彻底消除，在一定程度上制约着城镇化的进程；二是管理体制尚未改革到位，有关职能部门各自为政，不能统一协调，导致相关政策不能顺利贯彻执行，一些项目不能尽快实施。

　　二、推进邵阳城镇化发展的政策建议

　　（一）邵阳推进新型城镇化的必要性和可行性分析

　　1.邵阳市城镇化发展的基础条件分析。近年来，市委市政府高度重视城镇化工作，相继出台了一系列加快城镇建设、推进城镇化进程的政策措施，2012年的邵阳市政府工作报告中，明确提出“要坚持城乡统筹，扩大城镇规模。着力挖掘城镇化在扩大内需中的最大潜力，努力实现城镇化与进城农民市民化齐头并进。基本建成以市区为核心、县城为依托、重点城镇为支撑、一般乡镇为基础的网络型城镇体系”。但是当前邵阳市城镇化进程中仍然存在城镇化发展总体水平较低、城镇规模结构不合理及基础设施建设滞后的矛盾和问题凸显，与市委市政府的要求存在较大差距，需要进一步增强城镇化发展的危机感和紧迫感。

　　2.邵阳城镇化发展面临的宏观环境分析。按照美国地理学家诺瑟姆1979年提出的城镇化发展的一般规律，城镇化率超过30%后即将进入快速发展的阶段。目前邵阳的城镇化率已经突破了36%，巨大的发展空间和所处的发展阶段将为邵阳加快城镇化奠定坚实的基础，邵阳已经进入城镇化高速发展的战略机遇期。特别是近年来，随着区域经济的发展，东部沿海地区土地、能源、劳动力、环境成本等快速上升，产业结构优化升级压力增加，开始主动调整产业结构；同时随着国家大西部开发和中部崛起等战略的实施，中西部地区投资的软硬件环境不断优化，对国际和东部地区产业转移的吸引力不断加强。尤其是受金融危机的影响，在外部环境趋紧和内部成本压力增大的双重作用下，国内外产业向我国中西部地区转移的步伐不断加快。近年来，邵阳市政府立足于自身优势，积极把握产业转移的机遇，坚持对内开放，产业招商，引进先进装备制造、新能源、电子信息、文化旅游、商贸服务等产业的战略投资者，并加强与央企、省企、上市公司对接，引进一批世界500强、中国500强企业落户邵阳，积极发展总部经济。积极做好引老乡回故乡建家乡工作，每两年召开一次邵商大会，不断激发民资投资热情，引进和扩大民营资本对社会事业和民生工程的投入。因此，邵阳城镇化发展面临的大环境是相对有利的。

　　（二）邵阳推进新型城镇化的政策建议

　　推进邵阳城镇化建设，应坚持以人为本，遵循城镇化发展的一般规律，增强城市的承载能力，通过产业的扩张和升级为城镇化提供动力，实现城乡协调发展。

　　1.提高城市规划与建设管理水平。规划是城乡建设和发展的蓝图，是调控城镇发展的重要手段，是依法管理和建设城镇的重要依据。一是要科学制定与完善城镇规划。邵阳是历史文化古城，城市规划应在深入研究本地居住方式和风俗民情的基础上，在省委 “四化两型”和市委、市政府 “八个建成”总体思想的指导下，进行规划研究与制定，增强预见性和前瞻性，适时、动态、超前研究编制规划，充分发挥规划的先导作用。要进一步调查研究，不断完善城镇规划，加强规划前期研究和论证，充分考虑10年甚至更长时间城市发展需要，广泛地听取意见，要把握好以人为本、可持续发展、人工环境与自然环境相和谐、现实性与前瞻性相结合四个原则。二是要做好城镇规划的衔接工作。城镇规划要与邵阳市经济社会发展规划、土地利用整体规划、省确定的交通建设等方面规划的衔接工作，确保规划顺利实施，更好地服务邵阳经济社会长远发展。总之，要从邵阳的战略定位和长远发展出发，要坚持先规划后建设、先储备后开发的原则，以提升城市设计和建筑的水平，不能盲目建设，要保证规划经得起实践和时间的检验。三是用科学规划理念打造现代宜居城市。全面编制城市生态建设规划，打造环保系统、绿地生态系统。以公共租赁房为主，大规模推进保障性住房建设，为不同收入水平的居民提供合适的住房；针对交通拥堵、基层公共服务设施不足、道路积水等问题，尽快编制城市综合交通、地下空间利用、供排水等专项建设规划，加大水、热、电、气、供排水等城市基础设施。全面加强社会事业发展，完善教育、科技、文化、卫生、体育和社会福利等公共设施，健全社区服务体系，提高人民群众生活质量，建成人依水而聚，城伴水而生的宜居邵阳。

　　2.全面构建现代城镇体系。构建现代城镇体系是战略任务，必须统筹规划、顶层设计、分步实施。各级各部门要进一步理清思路，制定方案，明确责任，强化督导，有序组织实施，推动城镇面貌大变样、功能大提升、民生大改善。第一，拓宽城镇化建设投融资渠道。城镇化快速发展，资金不足是首要难题。要破解这一难题，必须进一步深化城镇建设投资体制改革，多渠道吸引建设资金。一是创新公共领域投融资机制，努力增加城镇化建设投资。本着“市场融资为主，政府投入为辅”和“谁投资、谁受益，谁受益、谁出资”的原则，建立和创新城镇化建设投融资机制，鼓励信贷资金支持城镇化建设，根据城镇化的特殊需求设计信贷政策与监管措施，重点支持工业集群、各类园区及中小企业发展；二是建立和完善城镇土地有偿出让机制，充分发挥城镇土地开发经营对建设资金积累的作用，提高城市土地资源和基础设施资源的收益，形成“以城建城、以城养城、滚动发展”的城镇建设良性循环机制；三是优化投资环境，形成全民招商引资热潮。制定出台招商引资优惠政策，整合招商资源和力量，强化市、县、乡三级政府及其部门招商引资的责任，带动全民招商，营造亲商、重商、爱商、富商的浓厚氛围，立足产业招商、网上招商、以商招商，主动承接沿海产业转移，积极引进战略投资者。第二是凸显中心城区作用。中心城区是区域协调发展的“龙头”和“桥头堡”，中心城区强则全市强。根据《湖南省“十二五”新型城镇化发展规划》，至2015年，邵阳市中心城区人口要达到70万。要实现这个目标，应该尽快做大做强做通中心城市，提升中心城区的辐射带动力。在城市建设中，要按照“双百”山水园林城市定位，以三大环城路网建设为核心，不断拓展发展空间。要以宝庆科技工业园作为支撑中心城区快速发展的“发动机”，以新型工业建设促进城市化发展，做强做大工业经济，推动城市经济规模不断壮大。同时要不断完善居住、商贸、行政、文化、教育、交通等各个方面的配套，使城市的聚集效应和规模效益增大。通过东部城镇群的城际快速干道和环路路网的建设，形成半小时经济圈，加强区域间的衔接，形成良性循环，把资本、技术、人才和劳动力等生产要素吸引到城市里来，增强城市的活力和实力，真正发挥中心城区的带动作用。第三是要注重建设特色的县级市和县城。县域经济在经济社会发展中具有举足轻重的地位，应积极发挥县级市和县城在县域经济发展中的带动作用。要全力将基础较好、潜力较大的武冈市和邵东县打造为次级中心城市，强化对周围城步、绥宁、新宁等地区的带动作用。邵东要充分利用自身优势，努力培育壮大优势特色产业，实施“兴工旺商”战略，大力发展邵东工业品市场、全国十大药材市场之一的廉桥药材市场，及湘中地区最大的家电城、眼镜城、五金城等专业市场，重返全省十强。武冈市要利用湘西南五县（市）交通中心的区域优势，大力发展机械制造、能源、建材、医药化工、冶炼和农产品加工六大支柱产业，重点培育云峰水泥、华鹏卤菜、法新豆腐等骨干企业，形成知名工业品牌。洞口、新宁、城步等县要依托毗邻怀邵、洞新高速公路、320、207国道的区位优势，以产业集聚区为载体，增强产业集聚能力，统筹城乡产业布局，引导人口向城镇集中、产业向园区集中，积极扩大与中心城市的经济联系，进一步发挥辐射带动作用，带动县域经济持续快速健康发展。

　　3.以产业发展推进城镇化。一是以新型工业化推进新型城镇化。强化产业结构非农化对就业结构非农化的带动作用。邵阳是传统的农业大市，城镇规模较小，工业基础非常薄弱。只有坚持加快推进新型工业化，才能不断提升工业对农业富余劳动力较大的吸纳能力，为城镇化的不断发展提供强劲动力。2012年，邵阳常住人口已达717万，从资源禀赋和比较优势出发，要适时适度发展劳动密集型工业，同时，加大特色工业园区建设力度，积极推进宝庆工业园及邵东打火机工业园、台湾箱包工业园 、百锐五金工业园等一批特色园区建设，在全市尽快形成特色鲜明、相互协调的区域产业格局。二是以农业现代化推进新型城镇化。建立以工促农、以城带乡的长效机制。围绕“农”字做足文章，立足丰富的农业资源进行深加工，积极发展生猪、乳业、橘橙、药材、油茶、楠竹、烟叶、金银花等特色产业，培育一批农产品精深加工骨干企业，提高农副产品附加值，在推动产业升级中不断增强工业反哺农业的能力，实现农业的突破和更大发展。重点发展食品工业，积极促进农业产业化，提高农产品加工能力，延长农业产业链条，挖掘农产品增值潜力，走出一条工农业互动协调发展的路子，为城镇化加快推进提供重要的保障。三是以现代服务业推进新型城镇化。全面发展城镇服务业尤其是各种现代服务业，积极拓展服务业发展和吸收劳动力就业的空间，并以此促进城镇化的发展和城镇整体水平的提高。充分考虑城镇扩张中农村人口迁移、劳动就业安置等问题，大力发展现代物流业、信息服务业、金融保险业、现代会展业、中介服务业等生产性服务业，同时发展能满足居民日益提高的生活需求的家政、旅游、文化、体育等生活性服务业，提高城镇对劳动力的吸纳消化能力。要加快发展金融贸易、交通通信、科教文化、市场中介等服务业，推动城市辐射力进一步增强。

　　4.深化城镇化配套政策。由于历史原因，现有的户口管理制度、医疗和社会保障制度等存在着一定的局限性，成为阻碍城乡一体化发展、推动城镇化进程的突出因素。一是统筹考虑失地农民的社会保障。在推进新型城镇化过程中，应以推进社会保障制度改革为契机，根据新的土地利用和城镇化规划，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务等纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性补偿安置为主的做法，在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障等方面，建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上，建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排，如重视并保障失地农民的发展性需求，建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。二是要加大基础设施建设力度。根据经济发展和居民生活需要，完善城镇综合交通体系，重点实施中心城区快速环线和东部城镇群快速通道建设、城市桥梁建设及打通城区瓶颈路。加大对城镇环保、通信、水、电、气管网设施等市政公用基础设施项目投入。全面推进保障性住房建设，加大廉租住房建设力度，进行社区化管理，供中低收入家庭和进城农民等无房户居住，并将租金用于新的廉租住房建设，实现滚动发展，良性循环，使农民工像市民一样工作生活，最终实现向真正市民的转变。三是应加快土地制度和户籍制度改革的步伐。土地是城镇化赖以实现的基础，应加大现行土地制度改革和创新力度，完善各类用地标准，提高土地利用效率；培育和发展农村土地使用权流转市场，促进土地使用权的适度流通和集中，扩大土地使用的规模效益。放宽户籍限制特别是中小城市和城镇的落户政策，促进农民工转化为城镇居民，逐步剥离依附于户籍制度中的就业、教育、医疗、社会保障等福利，促进人口在城乡之间自由流动。

[供稿：邵阳市统计局许登雍 舒振朝  罗璇]
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