邵阳市养老服务初探

　　近年来，邵阳市养老事业得到了一定的发展。但由于老龄化进程的加快，养老需求呈现显著的多样化特征，目前养老服务产业化进程远远满足不了市场需求。

　　一、老龄工作现状

　　（一）加快福利院敬老院建设。为实现“一乡一院”的敬老院建设目标，自2004年至2013年不断加大建设力度，目前全市共新改扩建农村敬老院178所，投入敬老院建设资金近3.1亿元，集中供养五保对象8577人，每所敬老院设有厨房、餐厅、储藏室、娱乐室、卫生保健室等，并配备有基本的生产用地、菜地、果园、鱼塘、猪圈等，基础设施完善，环境舒适。敬老院管理人员和农村五保供养人数按1：10核定编制。敬老院工作人员经费和运转经费纳入财政预算。2013年邵阳市社会福利院修建的16层集儿童康复和老年康复为一体的综合楼已基本完成。以康复、治疗为一体的邵阳市第二福利院老年养护大楼年底动工。共争取上级资金462万元创办154个村级农村幸福院项目。2013年落实了省、市两级城乡养老服务示范点建设工作，共确定了25个省级、14个市级养老服务示范点，并把示范点纳入农村幸福院项目。

　　（二）提高低保标准和五保对象供养标准。全市现行城乡低保标准是：城区300元/月、农村1400元/年，最低生活保障标准平均年增长率达10％。不断提高五保对象供养标准，散居农村五保供养标准，县市区分别达到2400元/年，敬老院集中供养五保对象的供养标准（区、县）分别达到304元/月。通过医疗救助、临时救助等制度衔接，有效保障了全市62937名五保对象的“衣、食、住、医、葬”问题。改造了3000余户贫困老人危房。 2006年以来，全市每年供养农村五保对象5.7万人，累计保障38.1万余人次；供养标准由2006年的每年500元现金、600斤稻谷提高到2013年的2400元现金、600斤稻谷。年下拨五保供养转移支付金由2006年的2300万元增加到2013年1.94亿元，八年间共发放农村五保供养资金6.18亿元。2013年邵阳市保障五保对象6.3万人，发放五保供养金1.69亿元，新增集中供养五保对象1150人。

　　（三）改善老年人服务工作。2013年全市共有31万年满60周岁的老人享受了城乡居民养老保险，按时足额发放率100% 。对90—99岁的高龄老人，进行了摸底造册，全市12897名，每月60元津贴标准；百岁老人津贴，每月提高100元标准，现在全市315名百岁老人的提标津贴，均已落实发放。新办老年优待证2万本。 做好65岁以上老年人免费乘车工作。完成25个“敬老文明号”的评选活动。完成百岁老人复核和信息管理系统完善工作。做到小纠纷不出村，大纠纷不出乡镇。2013年全市共接待来信来电来访8850多人次，其中调处纠纷180余件，说服教育不尽赡养义务的案件40起，支持法律援助案件35起。

　　（四）开展体育评比慰问活动。市领导在三区和附近的县，慰问特困、高龄、残疾、空巢老人，共慰问对象48人，每人送去慰问金800元。各县市区和机关各单位都采取了不同的形式开展了慰问活动。邵阳县五丰铺镇老协全体党员募捐现金1800元购买粮油、水果等物资到敬老院慰问老人。“敬老月”期间组织团员到所在的敬老院和特困老人、高龄老人、残疾老人家里开展志愿服务共20000多人次，帮助老人理发、剪指甲、梳头、家电维修、打扫卫生等。组织邻里与高龄、残疾、空巢、失独老人继续结成帮扶对子，鼓励低龄老人与高龄老人提供志愿服务。市卫生局组织5家医院，共100多名医务工作者，开展老年人健康义务咨询和看病。各县卫生部门为老人进行了免费健康检查。联合举办以关爱老人、心系老人为主题的大型广场演出。组织老人文艺汇演、老年人体育活动会，比赛项目有门球、乒乓球、健身舞，各类棋牌等。邵阳市给周社莲等17人被评为“孝老之星”，袁玉斌等23人被评为“敬老爱心人物”，新宁县老龄办等38个单位被评为“老龄先进单位”。隆回县举办了第二届十大寿星、十大孝亲敬老典型人物，敬老模范单位评选表彰活动。绥宁县开展“孝亲敬老模范”评比表彰，全县共评选10位孝亲模范受到表彰。北塔区茶元头举办首届“全乡十大孝星”评选活动 。

　　二、邵阳市老龄化特点

　　（一）老龄速度加快。按照联合国人口老龄化标准，一个地区60岁以上的老人达到总人口的10% 或者65岁以上的老年人口达到总人口的7%就被视为进入老龄化社会。2000年邵阳市60岁以上人口76.84万人，65岁以上人口51.25万人，分别占总人口11.04%、7.36%，说明从2000年起，邵阳市进入老龄化社会。新世纪以来，已进入人口老龄化加速阶段。邵阳市65岁以上人口2010年69.66万，占总人口9.85%。2013年83.01万，占总人口的10.3%。近年以来，每年以新增0.18个百分点的占比，新增1.5万老人的速度增加，以现在人口发展趋势推算，2020年邵阳65岁以上的人口将达94万，占总人口的比重达到12%，失能、半失能老人将达到20万人。

　　（二）空巢老人增多。随着人均预期寿命的延长以及计划生育工作的落实，“421”甚至“8421”家庭结构的普遍增加使居民家庭养老负担日趋加重，同时空巢家庭比重近年来也呈快速上升的趋势。据市老龄委对邵阳中心城区部分居民家庭调查，老年人家庭中空巢家庭比例已由2000年的25%上升至2013年的40%。此外全市每年外出务工人数超过100万，农村空巢比例高于城镇。空巢家庭比例的上升给家庭照料老人增加了难度，调查显示，65岁以上空巢老人90%需要心理慰藉和居家养老服务。

　　（三）抚养系数升高。随着人口老龄化的加重，老年人口在总人口中的比重上升，被抚养的老年人口增加，直接导致社会的抚养系数升高，劳动人口的负担加重。1990年邵阳每9.3个劳动年龄人口（15-64岁）抚养一个老人（65岁以上），2000年为8.2个，2010年下降到7.0个，2013年只有6.8个。这一数据说明劳动人口除了自身生存和发展进行生产劳动外，还要负担更多的老年人口生存的费用。随着老年人口数量的增加和高龄老人增长数度加快，需要社会赡养的老人越来越多，退休费，福利费用随之增加，社会负担日益加重，这给当地政府财政带来巨大压力。

　　三、养老服务模式选择

　　自上世纪80年代以来，邵阳养老服务模式已由单一向多元模式转化，现有家庭养老、机构养老、社区居家养老三种。

　　（一）传统家庭养老。市民政局调查显示，六成老人倾向于家庭养老，三成老人选择机构养老。主要原因，一是因养老机构数量不足、质量参差不齐，不同程度地存在设施不全、服务不到位、管理不规范等问题；二是因机构养老使老人感觉缺乏家庭温暖，与社会联系减少，所以参与意愿不强；三是社会对机构养老认知度不够。有些儿女为了避嫌，怕别人说自己不孝顺就不同意让老人进养老机构，使本希望机构养老的老人也不能如愿。

　　（二）机构集中养老。随着人们工作压力的加大以及生活节奏的加快，使年龄较大或患病老人的赡养问题难以单纯依靠传统的养老模式给予解决，集中养老方式逐渐被人们所接受。

　　1、养老机构数量有所增加，与目标仍有较大差距。2013年底，全市共有敬老院178所，床位9400张。民办养老机构40所，农村五保之家128个。初步形成了市、县、乡、村纵向到底的四级养老福利服务设施体系。全市每千名老人拥有养老床位20张，达不到全省2010年23张的平均水平，离2015年全省要求达到30张的目标仍有较大差距。

　　2、收费标准与老年人接受能力基本相当。从民办公寓收费标准看，完全自理老人收费项目主要是床位费和生活费，因机构环境、硬件设施条件不同，月收费标准略有差别，一般在500-1000元；半自理老人根据身体状况收费1000元至2000元不等；不能自理老人因服务项目较多，收费标准2000元以上。老年人能够接受的每月养老费用标准为：在1000元以内的占46.3%，在1000-2000元之间的占47.5%，在2000-3000元之间的占3.8%，3000元以上的占2.5%。可见不能自理型收费标准与老年人接受能力有所差距。

　　3、机构现状和老年人需求存在差距。老年人需求较高：医疗条件好、离子女近、伙食好、住宿条件好、娱乐活动多。据老人们反映，目前养老院条件参差不齐，好的费用太高，花不起，低档的不愿去，供需存在一定的矛盾。

　　4、“医养结合”型养老院受青睐。相对于家庭式老年公寓，“医养结合”型的养老院硬件设施明显好很多，医疗设施相对齐全，因此备受青睐。市老龄委调查显示，78.8%的老人选择养老机构时首先看重医疗条件，医疗机构进入养老行业应是大势所趋。目前我市仅有2家此类养老机构，床位400张左右，一般只接纳半自理和不能自理的老人，月收费标准在2000元以上，入住率比普通公寓要高，保持在80%以上。

　　（三）社区居家养老

　　1、社区居家养老模式潜力巨大。吸收了机构养老专业化服务和传统家庭养老优点的新型养老模式，在邵阳市还属于刚刚起步阶段，尚未得到足够重视，发展缓慢。目前全市仅有居家养老服务机构9家，服务老年人只有几千人，覆盖率低，没有发挥应有的作用。希望政府能够大力扶持发展，真正使养老入社区，满足老人养老不离家的需求。市老龄委调查显示，6.3%的老人希望得到生活照料（诸如洗衣做饭、打扫卫生、买菜购物、洗澡穿衣、陪同外出等），41.3%需要医疗保健服务，25%需要紧急情况救助服务，37.6%需要维修服务，8.6%需要日间照料服务，43.8%需要社会娱乐活动，20%需要心理护理（聊天解闷、心理开导等），这些需求为社区居家机构养老模式的发展创造了条件。

　　2、日间照料中心处于起步阶段。城市社区老年人日间照料中心，由城市街道办事处或社区居民委员会投资兴建，为日常生活需要一定照料的半失能社区老年人提供日托、膳食供应、生活照料、保健康复、健身娱乐等日间服务。

　　3、信息平台等多种服务方式开始出现。政府购买服务、呼叫服务、市场有偿服务、志愿者服务等社区居家养老服务方式在邵阳开始出现，丰富了居家养老的服务内容，方便了居家老人的需求。

　　四、养老服务存在问题

　　（一）资金筹措困难。市县乡三级多为“吃饭型”财政，普遍困难，财力不足，加之筹资渠道少，难以形成规模，致使为民办实事资金投入短缺，基本上靠中央和省级财政支付，县级财政配套的资金难以配足和到位。全市现有五保对象5.7万人，按照国家规定，五保对象的医疗费用除在卫生部门报销的以外，其余均由民政部门解决。目前这部分人大部分是70岁以上的老弱病残，据统计，2013年全市仅农村五保对象住院费用缺口3500万左右。同时由于这些五保对象无亲无故，生病住院无人护理，本人又无法支付护理费用，各级政府目前也没有该项财政支付费用，护理问题也是一个亟待破解的大难题。

　　（二）经营不容乐观。调查显示，全市养老机构多在微利或无利情况下运转，盈利空间甚小。目前36家民办公寓中，医养结合型效益好于普通公寓，规模大的效益好于规模小的。8家略有营利，25家持平或基本持平，3家表示经营非常困难，难以为继。通过自身积累扩大规模、改善基础设施、提高入住率存在较大难度。市区养老机构床位不足、农村养老机构发展困难。目前市内公办养老服务机构床位仅800张；批准发证的民办养老机构床位总数不足200张。农村大量出现的留守老人让养老需求空间大，但养老机构却近乎空白，各乡镇只好利用敬老院来解决“五保”老人的养老。居家养老服务滞后。一些独居老人得不到照料，孤单寂寞，甚至个别老人患病、死亡也无人知道。心理慰藉、情感关怀、家庭病床和医生上门等老年人人性化服务空白......

　　（三）设施有待完善。现有的养老服务机构档次较低、基础设施建设不完善，服务质量不高，不能满足不同层次老年人生活需求。一是医疗配套程度不高。国办及民办老年公寓配备专职医生的仅在10%左右；二是活动区间狭小，活动设施缺乏。许多老年公寓院落活动空间严重不足，由于资金困难，已多年未购置活动器材，有的公寓为增加床位还关闭了活动室等。

　　（四）专业队伍匮乏。从各类养老服务模式的从业人员看，多数养老服务机构从业人员年龄偏大，多为“4050”人员及外来人员，文化素质、专业程度不高，除“医养结合型”养老院外，管理和护理服务人员持证上岗的很少。加之社会上对其社会地位和劳动力价值认同感低，工作辛苦待遇低，导致服务人员不足，流动性大，与市场需求相比，供需矛盾十分突出。除第一福利院每年组织护工进行培训外，其他各县区中心福利中心和民办养老机构基本上没有经过专业教育和职业培训，缺乏专业社工和专业技术人才，影响了服务内容的扩展和服务质量的提高。

　　五、几点建议

　　（一）健全服务体系。一是在养老产业项目建设用地方面，出台明细政策规定。目前邵阳新建小区几乎都建有幼儿园，却没有养老服务机构，希望政府出台办法，逐步在进行小区项目审批时，将设立养老服务机构纳入小区规划；二是降低准入门槛，加大对养老机构的管理。既要建小型分散、收费低廉的普及型养老机构，也要建一些服务一流、有示范作用的综合性养老机构，以满足各个层次老年人的需要。加大对养老机构的管理，保证养老机构健康发展；三是政府积极鼓励企事业单位、集体组织、个人等社会力量和外资兴办养老服务机构。凡社会力量在城区新建的民办养老机构，经验收合格后，由市本级财政和区财政一次性对每张床位补助1000元。对民办养老机构实行运营补助试点。四是县级财政要加大资金投入力度。各级在积极向上级争取转移支付资金比重的同时，市县二级财政应想方设法克服自身财政困难，抓好资金配套指标的落实。

　　（二）完善养老政策。社区居家养老将是未来养老的主要模式，通过设立公益岗的办法，安排一定比例的公益岗位从事养老事业，改善目前社区居家养老中的老年日间照料中心无专人负责的局面，以便充分发挥作用；适当增加运营投入，以解决社区居家养老中老年日间照料中心各类设施维修所需资金问题，保证社区居家养老中老年日间照料中心正常运转；加强居家养老服务信息化平台建设，支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，兴办和运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等服务项目；建立和完善社区服务站各项规章制度，制定服务项目收费标准、做到服务项目、收费标准公开、透明。

　　（三）提升设施水平。制定优惠政策鼓励社区医生到养老机构兼职；对设有专职医生的养老机构，符合条件的给予社会医疗保险定点单位待遇，以鼓励养老公寓特别是民办养老公寓在公寓内设立专职医生；利用社会捐赠资金，采用参股的形式增加养老公寓的投资，对养老环境差、活动设施不足的老年公寓进行改造，以提升机构集中养老服务模式服务配套设施水平。

　　（四）加强队伍建设。增加为老年人服务领域的社工岗位，鼓励和吸引专业社工和高级社工专业毕业生从事为老年人服务工作，增加公办养老服务机构与社区居家养老护理员数量，扩充医护人员编制，提高其薪酬待遇，提供特殊岗位补贴；推行职业资格制度，保证为老年人服务从业人员持证上岗，提高从业人员队伍专业化水平，提升为老年人服务水平；充分利用高校、民间社工组织等社会资源，对为老年人服务人员进行专业知识和职业技能的培训；扩大民间为老年人服务队伍；建立社区老人自我养老服务队伍等等。加强邵阳“银龄”爱心志愿团建设，有效调动社区志愿者和公益力量参与到养老服务中来。鼓励更多的老年人加入志愿服务队伍，以“4050”服务“7080”，整合社会资源支持老年公益事业。

[供稿：邵阳市统计局范跃东] 

　　[审核：刘雁] 

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