对益阳统筹城乡发展的思考

　　为实施中央统筹城乡发展战略，加快科学发展步伐，根据《中共益阳市委益阳市人民政府关于统筹城乡发展、加快后发赶超的实施意见》，按照“因地制宜、分类指导、先行先试、分步实施、立足当前、着眼长远”的原则，益阳市统计局在深入调研，广泛听取意见的基础上，研究设计了益阳统筹城乡发展水平综合评价指标体系，并进行了分析，希望能为益阳加快推进统筹城乡发展提供决策参考。

　　一、益阳统筹城乡发展水平综合评价指标体系构建

　　（一）综合评价指标体系设计。根据统筹城乡发展的主要内容，按照“客观性、系统性、可操作性”的原则，通过预选指标，运用鉴别力分析、相关分析等方法，对各个预选指标进行量化判断，最终确定了5个方面35个指标，构成了益阳统筹城乡发展水平综合评价指标体系。

　　1．统筹城乡经济发展。用于综合评价地区经济发展规模、科技创新能力、城镇化发展水平和城乡居民就业状况。选用人均地区生产总值、非农产业比重、R&D经费支出占GDP比重等8个指标，综合反映地区发展水平和发展后劲。

　　2．统筹城乡社会事业。用于评价社会保障能力、发展能力和平安稳定程度。选用村（社区）公共服务中心覆盖率、城乡低保水平差异程度评价、农村居民基本养老保险参保率等8个指标，综合反映公共服务、社会保障、教育、医疗、安全等现状。

　　3．统筹城乡生活质量。着眼于评价城乡生活水平差距程度。选用城乡居民人均收入比、农民人均可支配收入、城乡居民恩格尔系数等8个指标，综合反映城乡居民生活质量以及基础设施建设水平。

　　4．统筹城乡资源环境。着眼于评价人与自然协调发展程度。选用单位GDP能耗、森林覆盖率、城镇生活垃圾无害化处理率等8个指标，综合反映节能减排和环境综合治理情况。

　　5．推进“三个集中”。根据益阳统筹城乡发展工作部署，选用规模以上工业集中度、土地规模经营率、农民集中居住率评价“三个集中”的完成水平。

　　（二）目标值确定。目标值的确定根据市委、市政府工作要求、“十二五”规划目标，参考了中央政策研究室全面小康指标体系、全国农村全面小康社会建设标准、浙江省城乡一体化指标体系和成都市统筹城乡综合配套改革政策思路，并结合益阳统筹城乡发展的初步构想而最终形成。指标权重运用专家评价法确定。

　　（三）统筹城乡发展水平判断。对各项指标加总即得出整个评价体系的综合得分，根据综合得分判断报告期统筹城乡发展水平。统筹城乡发展水平综合评价分为四个阶段：综合得分达到85分以上，表示已进入城乡统筹发展的全面融合阶段；综合得分在65分以上至85分之间，表示已进入城乡统筹发展的整体协调阶段；综合得分在45分以上至65分之间，表示正处在城乡统筹发展的基本统筹阶段；综合得分在45分以下，表明多数指标与目标值存在较大差距，处于初步统筹阶段。

　　二、益阳统筹城乡进入整体协调阶段

　　益阳市委、市政府认真贯彻中央统筹城乡发展战略，相继下发了《中共益阳市委益阳市人民政府关于统筹城乡发展、加快后发赶超的实施意见》、《中共益阳市委益阳市人民政府关于深入推进统筹城乡发展工作的意见》，成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长的统筹城乡发展工作领导小组，区县（市）和乡镇是责任主体和工作主体，也成立了相应机构。全市把统筹城乡发展与城市改造、园区建设、城镇发展和重大项目结合起来，创造性地开展工作，走出了一条独具益阳特色的发展路子。据测算，2011年全市统筹城乡发展实现程度为72.1%，比2005年提高22.5个百分点。益阳统筹城乡发展已进入整体协调阶段。

　　（一）经济发展明显加快。在市委、市政府的坚强领导下，全市采取有效措施应对复杂多变的形势和各种挑战，大力推进工业强市战略，全市经济呈现又好又快发展态势。2011年，全市实现地区生产总值884亿元，比2005年增长113.7%，年均增长13.5%，增速比“十五”提高3.8个百分点，三次产业结构由2005年的25.0：31.2：43.8变为21.9：43.3：34.8，其中工业由26.9%提高到39.3%。工业快速发展促进了居民就业和城镇化推进。全市城镇登记失业率4.2%低于6%的目标值；一产业劳动力比重为49%，年均下降近0.9个百分点；城镇化率达41.1%，年均提高1.4个百分点。全市统筹城乡经济发展实现程度为62.9%，比2005年提高19.3个百分点。其中城镇登记失业率达到目标值，人均生产总值提高22.4个百分点，财政支出用于“三农”的比重和增幅提高32.7个百分点，一产业劳动生产率提高38.6个百分点，城镇化率提高27.7个百分点。

　　（二）社会事业和谐发展。建设和谐社会，就是让老百姓在物质、政治、精神等生活上获得最大的愉悦。全市以发展社会事业为经济社会发展的切入点，多渠道筹措资金，争取项目，取得了社会保障逐步健全、居民满意度不断提高的可喜成效。2011年，全市统筹城乡社会事业实现程度达82.6%，比2005年提高33.7个百分点，是评价体系中实现程度最高、步伐最快的领域。其中，城乡低保水平差异程度评价和社会安全指数两个指标已连续6年实现目标值；农民对村政务公开满意度实现程度100%，提高15个百分点；村（社区）公共服务中心覆盖率提高35个百分点；农村居民基本养老保险参保率提高64.8个百分点；新型农村合作医疗参保率提高96.7个百分点。

　　（三）生活质量稳步提升。益阳市委、市政府始终把关注民生、保障民生、改善民生作为首要任务来抓，积极应对经济运行中出现的矛盾和问题，强化基础设施建设，确保了居民生活质量提升。2011年，全市城镇居民可支配收入17328元，农民人均纯收入6773元，分别比2005年增长1.1倍和1.3倍，农民收入增速比城镇年均快1.5个百分点，城乡收入比由2005年的2.77：1变为2.56：1。居民生活有了实质性的变化。居民恩格尔系数由2005年的47%下降到42.1%，其中农村居民由50.6%下降到44%；城乡居民预期平均寿命由75.9岁提高到79.1岁。农村安全卫生饮水覆盖率和行政村畅通率分别为47.9%和88.6%，提高24.7和65.5个百分点。全市统筹城乡生活质量实现程度为75.3%，比2005年提高9.6个百分点，其中农民人均可支配收入提高47.3个百分点，农村安全卫生饮水覆盖率提高27.4个百分点，行政村畅通率提高65.5个百分点。

　　（四）资源环境得到保护。在全国、全省发展大背景中，益阳市委、市政府不断解放思想，明晰“坚持科学发展、奋力后发赶超、建设绿色益阳”的总体思路，人与自然协调发展取得实质性进展。生态环境得到进一步改善。2011年，全市森林覆盖率达到54.4%，比2005年提高7.6个百分点，环境质量指数（水、空气）达99.4%；单位GDP能耗1.1吨标准煤，下降25.1%；工业废水排放达标率93.8%，提高2.6个百分点；城镇生活垃圾无害化处理率达91%，提高60个百分点。农村面貌焕然一新。农村垃圾集中处理率、村庄整治率均达60%，提高56.7个百分点，农村卫生厕所普及率达71.2%，提高3.7个百分点。全市统筹城乡发展资源环境实现程度为81.5%，比2005年提高25.7个百分点，其中城镇生活垃圾无害化处理率提高61个百分点，农村垃圾集中处理率和农村卫生厕所普及率均提高56.7个百分点。

　　（五）三个集中有序推进。全市坚持突出重点、整体推进和企业园区集中的原则，进一步完善城乡产业布局规划，为转变经济发展方式与产业结构优化升级增添了活力。全市有577家规模工业进入园区，集中度达78.2%，比2005年提高49.9个百分点；各级认真探索农村土地制度改革之良策，积极推广规范的“草尾模式”，提高了资源利用率和土地产出率。全市土地规模经营率达40.2%，比2005年提高32.2个百分点，沅江市草尾镇通过土地流转的优质稻亩产比散户高250斤，蔬菜种植大户每亩效益可达1.5万元左右。全市把推进效益型农民集中居住区建设作为统筹城乡发展重要抓手之一，以此缓解土地资源紧缺的压力。据沅江市草尾镇调查，该镇农村居民户均宅基地约330平米，如推进集中居住（修建3-4层楼房），户均只需90平米，可节约用地240平方米。目前全市农村集中居住率为20%，虽还处于起步阶段，但却是益阳统筹城乡发展方向。

　　三、益阳统筹城乡发展的制约因素

　　益阳统筹城乡发展呈现势头良好，这些经验和启示，是过去发展实践留给我们的宝贵财富，值得倍加珍惜，并在实践中不断丰富和发展。但也要清醒地看到存在的不足和问题，益阳统筹城乡发展任务重大。

　　（一）产业结构不优。益阳经济规模虽然在逐年扩大，但产业结构不优一直是困扰经济快速发展的重要因素。突出表现在：一是第一产业所占比重偏高。生产总值中第一产业比重为21.9%，比全国、全省分别高11.8和8个百分点，比常德市和岳阳市分别高5.6和9.8个百分点，仅低于邵阳（24%）和永州（25.4%）两市；二是工业基础薄弱。这些年虽然全市工业有了较大发展，但总的来说规模还小。2011年工业占生产总值的比重比全国、全省分别低个0.7和1.9个百分点。由于创税能力微乎其微的第一产业比重偏高，制约了经济“含金量”提升。2011年，全市财政总收入在全省排位列第12位，仅高于张家界和自治州，而经济总量排名在第10位；财政总收入占生产总值比重比全国、全省分别低22和5.7个百分点，比岳阳市、常德市分别低2.9和0.4个百分点。

　　（二）科技创新保证能力低。2011年，全市R&D经费支出占GDP比重仅0.4%，在35个指标中实现程度最低，与全省平均水平比较约低0.9个百分点。产学研结合机制不健全，科技与经济结合不理想，科技投入强度低，是经济高速发展的短板。

　　（三）城乡居民收入差距大。近年来，各级把扩大就业规模、提高最低工资标准作为统筹城乡发展的重要举措，居民收入呈现持续增长态势，但由于受长期以来形成的二元经济结构的影响，制约因素依然存在，缩小城乡居民收入差距的任务还很艰巨。2011年，全市农民人均纯收入比2005年增长127.6%，比城镇快17.6个百分点，虽然城乡收入之比在缩小，但收入差额由2005年的5274元增加到11055元。

　　（四）农村社会事业亟待发展。“十一五”以来，益阳社会事业全面展开，为全面建设小康社会奠定了基础，但城乡发展很不平衡，还存一定差距。在教育方面，由于乡镇教育投入较低（约占乡镇财政支出的2%，不含教师工资），农村学校和城市学校在硬件设施的差距越拉越大，且农村教师待遇偏低，教学质量难以达标，导致农村居民素质总体低于城镇。2011年，城乡居民受教育年限9.8年，其中农村居民仅8.9年，还没达到初中文化程度；在社会保障方面，虽然农村社会保障体系已初具雏形，但处于较低水平。2011年，新型农村养老保险覆盖率达64.9%，60岁以上的农村老人每月可领取55元养老金，加上耕地收益，人均千元左右，但只能补贴部分生活支出（2011年农村居民人均生活支出为5644元，其中食品支出2484元）；在农村饮水安全方面，饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出，全市还有近半数的农村人口饮水未达到安全标准。

　　（五）农村小城镇聚集功能低。当前部分小城镇是在原乡政府所在地村委改制而成，文化娱乐，医疗保健，体育健身，环境卫生等基础公共设施不完善，削弱了小城镇的聚集效应。2011年，全市小城镇镇区人口比重不到20%，远远低于全市城镇化率41.1%的水平。

　　四、推进统筹城乡发展的对策和建议

　　统筹城乡发展是破除城乡二元结构体制以最终实现城乡一体化的重要途径。农业大市是益阳最大的市情，各级党委、政府要深入领会和准确把握统筹城乡发展的本质要求，统筹城乡发展就是城市要发展，农村要发展，更关键的是农村要加快发展，以城乡联动、城乡共同发展为目标，加快构建地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡一体化发展新格局。

　　（一）科学规划、合理布局是统筹城乡发展的重要前提。统筹城乡发展必须从规划入手，根据经济社会发展趋势，合理配置要素资源，协调城乡发展。一要做好产业规划。根据益阳资源禀赋和产业基础，突出发展装备制造、电子信息、新型能源等重点产业，积极推进工业向园区集聚，构建具有益阳特色新型工业体系。二要做好用地规划。紧紧围绕长益常工业走廊建设、一中心四组团空间格局构建、益沅桃一体化的发展格局，合理规划建设、住宅、农业与生态用地，逐步完善重点镇的总体布局，充分发挥小城镇的辐射带动作用。三要做好基础设施规划。努力构建城乡一体的道路、交通、电力、电信、商业网点等重点设施项目的共建共享，让农民也能充分享受公共产品服务。四要做好农村社区规划。积极开展农村集体土地和房屋确权颁证，夯实农村产权制度改革基础；实施农村土地综合整治，增强统筹城乡持续发展动力；以解决好农民居住、就业、社会保障为突破口，按以大并小、多元发展的原则，集中建设适宜创业和生活的新型社区；以农村宅基地整治、农村垃圾集中收集处理、农民房屋“穿衣带帽”、发展农村沼气等为切入点，进行社区化管理。

　　（二）加快经济总量扩张是夯实统筹城乡发展的基础。益阳经济规模虽在逐年扩大，但在全省排位仍靠后，加快经济总量扩张既是益阳统筹城乡发展的重点，也是后发赶超、跻身全省前8位的奋斗目标。要把新型工业化作为第一推动力，提高非产业比重。益阳发展滞后主要是工业滞后，必须始终把推进新型工业化作为经济工作的重中之重，重点扶持壮大一批骨干龙头企业和优势产业，力争全市工业总产值、规模工业增加值总量进入第二方阵；要把科技创新作为提高企业自主能力的重要抓手，拉长经济发展短板，促进经济转型和产业升级。严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业盲目发展，逐步以高新技术产品替代传统加工产品；要把土地信托流转作为统筹城乡发展的关键，推动现代农业进程。充分利用“草尾模式”这一品牌，规范土地信托流转，加大农业领域招商力度，引进战略投资者，促进土地向适度规模经营集中，实现农业增产增效。

　　（三）推进城镇化进程是统筹城乡发展的必由之路。统筹城乡发展，加快城镇化进程，是党中央着眼于全面建设小康社会做出的重大战略部署。各级要提高认识，创新思路，把城镇化建设作为统筹城乡发展一项硬任务。城镇化建设要综合考虑地理、人文、历史、文化、产业、区位等因素，充分展示自己文化品位和特点。要把产业发展作为小城镇建设的着力点，按照“谁投资，谁受益”的原则，加大招商引资力度，积极鼓励社会资本参与小城镇建设，通过办基地、拓市场，发展中介、推广科技等多种形式，壮大和延伸产业链条，把小城镇建设成为工业品配套基地，农产品加工基地，人口聚集地，使城镇化与工业化相得益彰、相互促进。

　　（四）完善农村公共服务是统筹城乡发展的重要标志。农村基础设施和公共服务是推进益阳城乡统筹发展工作中的“七项规定动作”之一。深入推进新农村建设，统筹城乡公共服务资源的均衡发展，要尽快构建一个各级财政分担的公共服务经费保障机制，经费投入以政府财政为主，且投入比例随着GDP的增长而相应增加；要扎实推进农村九年制义务教育，为逐步实现十二年制义务教育打好基础，促进农民由体力型向智力型、技能型转变，提高农民增收“造血”功能；要加强农村医疗卫生资源配置，不断完善农村社会保障制度，逐年提高农村居民养老金基数，消除农民后顾之忧，激活农村消费市场；要巩固前段时间推进农村清洁工程所取得的成果，进一步开展“四有两无清洁村”创建活动，常抓不懈农村垃圾集中处理工作，要将农村安全卫生饮水监测网络体系的建立和评估体系工作纳入政府工作目标，努力实现农村居民安居乐业。

[供稿：益阳市统计局林志平]
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