南县推进新型城镇化面临的主要制约因素及对策

　　城镇化是国家经济社会发展的大趋势，也是一个国家或地区体现实力和竞争力的重要标志。在南县人民上下奋力冲刺2017年全面建成小康社会各项目标的关键时刻，正确审视南县城镇化的现状，认真分析面临的主要制约因素和原因，找出切实可行的办法，把握机遇、全力加快新型城镇化进程，必将成为统筹城乡协调发展，助推南县经济社会又好又快发展的强力引擎。

　　一、基本现状

　　南县地处湘鄂边陲，洞庭湖平原腹地，属典型的偏远县、边界县、湖区农业县。近年来，南县坚持走新型城镇化的道路，取得了明显成效。2012年底，南县城镇人口25万人，城镇建成区面积26.5平方公里，城镇化率37.6%，全县12个乡镇中，拥有6万人以上的中心城区1个，2-3万人的城镇1个，0.7-2万人的城镇7个，0.7万人以下的小城镇3个，初步形成了布局合理、梯次明显的城镇体系。近五年累计完成城镇建设投入25.2亿元，是上个五年的3倍多，县城主干道全面完成改性沥青路面升级改造，南华广场、兴盛广场、宝塔湖公园、污水处理厂建成投入使用，高档小区等房地产项目得到发展，全县各乡镇集镇通讯、供电、供水、环卫、金融等配套服务功能日臻完善，城镇品位和档次得到提升。新型城镇化推动了二、三产业聚集，县经济开发区扩规到4.85平方公里，入园企业达到56家，茅草街、华阁、武圣宫、浪拔湖等乡镇工业小区相继建立，餐饮、商贸、物流等服务行业蓬勃发展。城镇知名度大大提升，全县涌现了一批优势明显、特色各异的乡镇，南洲镇被定为国家级重点镇，茅草街镇被定为国家级重点镇和省级中心镇，厂窖镇被定为省级特色镇。

　　二、面临的主要制约因素

　　（一）农民守土情结严重。主要是两种情况。一种是不愿到城镇居住。农民富裕之后，一部分开始向城镇转移，有的甚至到大、中城市购房定居，但更多的存在恋土情结，特别是年纪稍微大点的，总觉得乡里比城里住着舒服，因此更喜欢一户一基的居住方式，而不习惯城镇那种封闭、陌生的商品房，有的即使在县城务工，也是临时租房居住，真正在城镇购房的少。另一种是不愿转为城镇户口。由于现在城乡户口利益差别缩小，一些在城镇长期居住的农民担心转为城镇户口后不但享受不到什么实际利益，反而会连原来农村户口能享有的计划生育、土地承包方面的优惠政策都不能享受，因而不愿马上转为城镇户口。

　　（二）城镇布局比较滞后。一是集镇规模小。全县12个乡镇中，集镇人口超过2万的只有2个，建成区面积除县城外，平均面积仅为1.2平方公里。二是配套设施落后。大部分集镇电力及供排水设施陈旧；垃圾圈数量少、标准低，且无固定垃圾处理场所，除县城及近郊乡镇外，其他乡镇的垃圾都是临时找地方填埋；亮化、绿化不到位。三是布局乱。生产与生活区、道路与商贸区混杂，街道狭窄，断途路多。四是没有形成特色。乡镇集镇建设大都“千城一面”，没有突出自己的特色，即使一些过去知名的老集镇也丢掉了原有特色，昔日繁华不再呈现。这些历史形成的布局，一时难以改变，一定程度上限制了城镇的发展。

　　（三）资金投入没有保障。一是县乡投入不平衡。2012年全县除县城之外的11个乡镇城镇建设投入只有2亿元，只相当于当年县城投入的四分之一。二是投入少。目前乡镇小城镇建设主要资金来源还是靠乡镇财政投入及上级项目资金。而南县乡镇目前都是负债运行，累计负债达2.43亿元，最多的高达4000多万元，最少的也有上1000万元，加上乡镇自我生财能力差，一般很难拿出资金搞建设。近几年仅几个有房地产开发项目的乡镇投入了部分建设资金，搞好了一些建设，但都只是杯水车薪。同时，近几年南县争取的小城镇建设项目相对较少，资金投入不大。三是没有形成长效机制。大部分乡镇搞小城镇建设都是“头痛医头，脚痛医脚”、“有钱就建设、无钱就休息”，没有建立稳定的投入机制。

　　（四）建设用地十分紧缺。一是用地指标少。南县是全国基本农田保护示范区，每年由上级下达的建设用地指标只有225亩，而且必须落实耕地占补平衡原则，而南县近年来各项建设用地年均需求量在1500亩左右，用地指标与实际需求相比有较大差距。二是土地报批难。办理一宗建设用地报批，涉及前置审批的单位有上10个，一宗地批下来，快则几个月，慢则半年、一年，甚至几年，大大影响了建设进度。三是征地拆迁难。一些拆迁户往往抓住征地拆迁的机会，漫天要价，阻挠施工。目前南县单位面积征地拆迁的实际成本大大高于政策规定的标准，甚至还出现过上百万一栋的天价房，给征地拆迁工作带来了较大阻力。

　　（五）产业发展水平不高。一是结构不合理。2012年南县三次产业结构比为32：27：41，与标准结构相比，对新型城镇化有直接推动作用的二、三产业比重相对较低。二是产业层次低。工业生产仍大都停留在资源消耗、初级加工和劳动密集的粗放经营阶段，低档产品多，产业链延伸不够。服务业主要集中在餐饮、住宿、商贸等低端产业，普遍存在规模小、点多面散，缺乏竞争力的弱点。农业产业化经营水平低，规模化、集约化生产比较落后。三是带动能力差。县内企业有相当一部分不在本地招募人员，对本地就业的吸纳能力差。特别是一些大的企业，都是生产、销售两头在外，在解决本地就业，促进新型城镇化方面贡献不大。

　　（六）城镇管理严重缺位。一是意识难形成。乡镇集镇直接面对的大多是农村居民，其公共观念和卫生意识相对较差，因此城镇管理难度较大。二是人员较薄弱。除县城外的其他11个村镇管理站，仅有管理人员30多人，平均每个乡镇仅2－3人。这些人员绝大多数为村干部和临时人员转化过来，管理能力和业务工作能力不强。三是经费难保障。目前乡镇城镇管理经费的主要来源只有两个，一是收取少量卫生费，二是城镇建设报建费的返还。这部分资金除了解决环卫工人工资及垃圾转运、填埋产生的费用外，其他主要应该用于城镇配套设施维护，而目前各乡镇在这方面资金缺口都比较大，因此常常出现人员经费挤占城镇维护费空间的现象。

　　三、对策

　　（一）科学规划，解决“路往何处引”的问题。一是注重规划平衡。制定各乡镇集镇规划要正确处理好与其他各项规划之间的关系，特别是要符合土地利用总体规划的要求。要坚持统筹发展，加强县城、中心集镇建设，积极发展各具特色的中心镇、产业镇，加快建立以县城为龙头、以中心集镇为支撑、以中心村为连接的城镇体系。二是提升规划水平。规划过程中要科学预测各乡镇在一定时期内的发展状况，确保规划的前瞻性。加快推进全县各乡镇总体规划修编及控制性详细规划编制工作，要紧密结合各乡镇的地理风貌、民俗风情、产业优势等特点，研究制定各具特色的小城镇发展规划。三是强化规划管理。加强对城镇规划的监管，对不符合集镇统一规划的建筑与开发项目，坚决不予审批。维护规划的权威性，严肃查处各类违反规划的建筑和开发项目，严重违反规划的坚决拆除。

　　（二）拓宽渠道，解决“钱从何处来”的问题。一是积极争取城镇建设的各项优惠政策和各种建设项目，发挥政府投资对城镇发展的拉动作用。进一步完善南县加快推进小城镇建设的有关政策，充分调动乡镇推进小城镇建设的积极性。二是盘活乡镇存量土地及其他公共资源，将受益大部或全部用于城镇基础设施建设。三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励社会力量、民间资金、企业和个人投资城镇基础设施和公用事业建设。四是大胆探索城镇建设投融资体制，全面完成城投集团、交通投、水务投、园区投四大投融资平台的组建工作，并通过BT、BOT等项目融资方式引导民间资本参与城镇化建设。全县各乡镇要加强与县城投公司合作，逐步打破自身资金瓶颈，加快推进本区域内小城镇建设。五是通过招商引进南县在外知名人士捐资支持家乡小城镇建设。六是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商。

　　（三）转变观念，解决“地从何处生”的问题。一是加强土地报批。各乡镇要根据自身发展需要，加大建设用地的报批力度，尽可能争取到多的用地指标。鼓励农民集中居住，加大土地整理和农村居民点、“空心村”整治力度，为耕地占补平衡提供足够调剂用地。二是盘活存量土地。对全县存量土地进行全面清查，真实掌握存量土地的数量、面积、权属、分布状况等情况。对被认定的闲置土地，严格依法处理，并采取“一地一策”的办法研究制定盘活路径，进一步提高土地效益。三是坚持集约用地。集镇建设要以节约集约土地资源为中心，严格控制平房和独二层住宅建设，提倡多建多层建筑，提高土地利用率。

　　（四）发展产业，解决“人往何处去”的问题。一是积极发展现代农业。着力发展特色高效、休闲度假和集约品牌农业，培育壮大“一镇一品”、“一村一品”主导产业，加快建设优势农产品产业带，引导土地规范流转，加快推进农业产业化进程，为农民逐步离开土地积极创造条件。二是加快新型工业化进程。坚持以农副产品精深加工为主攻方向，充分发挥克明面业、国泰食品、顺祥水产等龙头企业的引领作用，带动挂面、粮食、蔬菜、油料、畜禽水产等精深加工，努力将南县打造成为“湖南省食品工业强县”。支持纺织产业加快发展，做大做强拓普竹麻、德昌纺织集团等骨干企业，稳步推进竹纤维开发、棉纺加工产业发展，逐步将南县建设成为“湖南省纺织工业基地县”。支持海怡生物氨基葡萄糖生产线等重点项目建设，加快生物质能发电、风电场建设，全力提升高新技术产业水平。三是大力发展现代服务业。改造传统服务业，重点扶持龙头餐饮企业连锁经营，改造建设一批星级宾馆。加快湘北农产品物流园建设，大力发展物流配送、电子商务等新型业态，形成布局合理、结构优化、功能完善、竞争有序的商贸流通新格局。加快发展旅游业，坚持红色旅游和生态旅游相结合，加强线路开发与景点建设，提升湖乡文化品质，做大旅游经济总量。

　　（五）强化管理，解决“劲从何处来”的问题。一是强化管理意识。积极做好创建国家级卫生县城的各项前期准备工作，力争2014年正式启动创建工作。加大城镇管理宣传力度，积极开展“共创共建”活动，切实提高城镇居民的文明卫生意识。二是加强队伍建设。定期组织对乡镇分管领导和村镇建设站干部职工开展培训，适当增加城镇管理人员编制，面向高校应届毕业生和社会公开招考一批专业人才充实到基层村镇建设站，解决管理队伍人手不足的问题。三是保障工作经费。将小城镇工作经费、人员工资与建设维护费分离，纳入县、乡财政保障，适当提高管理人员工作待遇，提高城镇管理工作人员的积极性与主动性。四是创新管理方式。抓紧成立县城市综合执法管理局，整合各方力量，强化县城管理。对县城主干道全面实行环卫清扫保洁社会化服务，县环卫部门主要负责好小街小巷的清扫保洁。

　　（六）城乡统筹，解决“力往何处使”的问题。一是基础设施要同步建设。加快市政道路、供排水、供电、通讯等基础设施向农村延伸，着力构建城乡一体化的交通、环卫、垃圾和污水处理体系，全面提升农村基础设施水平。到 2017年，全县城镇化率达到 60%。园区着力推进食品工业园、纺织服饰产业园和科技产业园三大产业集群建设，入园企业达到 240家。交通基本形成“南北六纵、东西四横”的交通网络，全县公路里程达到1635公里，其中高速公路56公里。生态尽快实现县城垃圾处埋厂正式运行，启动茅草街镇污水处理厂建设，逐步推进各乡镇污水处理厂建设，城镇污水处理率达到70%以上；加快乡镇垃圾处理厂和中转站建设，农村垃圾集中处理率达到 95%以上。二是社会事业要共建共享。加快城乡学校、医院、文体等社会公益设施建设，让农民享受与城镇居民一样的社会公共服务。到 2017年，全县高中阶段毛入学率稳定在90%以上，平均受教育年限超过10.5年；每千人拥有床位数达到4张以上，5岁以下儿童死亡率控制在12%以内；人均拥有公共文化体育设施面积达到2平方米以上。三是社会保障要同等对待。逐步扩大辖区内农村的社会保障覆盖面，不断提高保障标准和水平，努力建立城乡一体化的社会保障新机制。到2017年，全县基本医疗保险覆盖率、基本养老服务补贴覆盖率分别达到90%、50%以上，人均住房使用面积达到 30平方米以上。

[供稿：南县统计局]
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