对益阳土地流转的调查与思考

　　土地流转是现代农业发展的基础。近年来，益阳把促进和规范土地流转作为落实农村土地政策、提高农业竞争力和促进农民增收的一项重要举措，采取政策引导、项目扶持、模式创新等形式，着力构建以土地信托流转为品牌、多种流转形式并存的土地流转发展体系，极大地推动了现代农业发展。下阶段要毫不松懈地抓好土地流转工作，妥善解决当前农村中存在的土地承包关系不确定、流转机制不健全等问题，夯实现代农业发展基础。

　　一、土地流转现状与举措

　　2013年，全市农村土地流转面积达281.57万亩，比2009年增长30.4%，年均增长6.9%。其中耕地流转面积184.41万亩，增长58.7%，年均增长12.2%，耕地流转率达45.7%，比2009年提高16.2个百分点，居全省前列。

　　1、农村劳力转移带动流转。2013年，全市实现地区生产总值1123.13亿元，三次产业结构由2009年的24.2：37.7：38.1调整为19：45.2：35.8。二、三产业加快发展增强了城镇吸纳功能，全市城镇化率由2009年的38.3%提高到43.3%，为农村劳动力转移就业创造了条件。从业人员中一产业占比由2009年的50.4%下降到47%；农民收入中非农收入占比由38.4%提高到71.5％。非农经济快速发展，一方面土地作为农民收入主要来源和生活保障的功能逐步弱化，降低了农民对土地的依赖程度，为土地流转提供了条件；另一方面从事农业生产的人员大幅转移，土地流转空间明显增大，加快土地流转成为现实。2009年-2013年，全市土地流转面积增加65.33万亩，年均增加16.33万亩。流转形式中，转包占比为36.6%，出租为25.7%，信托为11.9%，入股、转让等为25.8%。区县（市）中，赫山区从业人员中一产业占比为29%，年均下降1.9个百分点，农村劳动力转移最快；沅江市土地流转面积达60.8万亩，年均增量最多。

　　2、培育经营主体推进流转。益阳紧紧围绕优质稻米、林纸板材、棉麻纺织、水产畜禽和油蔬果茶等优势产业，积极推行合作社+基地+农户的农业产业化经营模式，农业企业、种养大户和农民合作社等农业经营主体蓬勃发展，且在土地流转中的作用越来越明显。2013年，全市规模以上农产品加工龙头企业达312家，比2009年增加90家；发展农民专业合作社1279个，增加1011个；发展家庭农场2147家，这些农业经营主体流转面积占到全市土地流转总面积的70%以上，比2009年提高25个百分点，带动农户39.5万户，占农户总数的38.3%，比2009年提高20个百分点，成为土地流转的主力军。如森华林业、华林实业等公司基地流转面积超过10万亩，卢青年米业、天健米业、德群园林、建初园林、西施生态、根固农业、阿香柑桔合作社、三益合作社等自有基地均超过5000亩。

　　3、开展确权颁证稳定流转。土地确权颁证等于是给农民承包土地办理了唯一识别的“身份证”，这为解决农村土地四至不清、面积不实等历史遗留问题提供了依据。益阳市委、市政府把土地确权颁证工作作为统筹城乡发展的重要内容之一，出台了《全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，加强了组织领导，强化了政策宣传，明确了目标任务。目前全市乡镇（街道）已签订二轮承包合同的占到78.9%；已发放农村土地承包经营权证的占到72.6%。其中安化县家庭承包合同签订率、农村土地承包经营权证书到户率均达100%；大通湖区分别为100%和96.4%；桃江县、沅江市均超过90%。稳定的农村土地承包关系，既为土地流转加速创造了条件，又为现代农业发展奠定了基础。

　　4、创新信托机制促进流转。益阳在坚持科学发展、全面推进统筹城乡发展中，立足实际，创新以政府平台、信托特色、市场运作的土地信托流转机制，制定了《益阳市农村土地信托流转工作要点》，区县（市）以特色产业为重点，整合涉农资金，加大农业招商力度，积极推进土地信托流转。2013年，全市信托流转面积达33.58万亩，比上年增加6.48万亩，其中耕地信托流转29.3万亩，增加6.24万亩，占到耕地流转面积的15.9%，比上年提高0.8个百分点。全市引进一次性流转500-1000亩的规模经营企业110家，一次性流转1000亩以上的规模经营企业78家，共流转面积19.49万亩，成为加速土地流转的重要力量。益阳土地信托流转所形成的“草尾模式”，得到了省委、省政府的充分肯定，并在全国、全省产生了较好的影响，北京、辽宁等20多个省（市）以及省内多个市州先后组团来益考察学习。中央电视台、新华社、人民日报、湖南卫视、湖南经视、二十一世纪经济报等10多家新闻媒体进行了专题报导。

　　二、土地流转特点与效应

　　益阳土地流转不仅优化了农村资源配置，促进了农民增收，而且对在现阶段农村家庭承包经营制度下建设现代农业进行了有益探索，成效显著。

　　1、加快了特色产业发展。全市通过土地流转这个强有力的抓手，引导农村土地向龙头企业、专业大户、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体集中，向粮食、水产、黑茶、蔬菜、花卉苗木、竹业等产业板块聚集，形成了具有益阳特色的产业集群。目前全市优质农产品种植基地已突破1000万亩，“一县一特、一乡一品”初具规模。资阳区和赫山区衡龙桥镇形成了特色花卉苗木培育产业带。安化县形成了20万亩黑茶特色产业带和5万亩柑桔等水果产业带，其中江南镇引进三十九铺茶叶有限公司、白沙溪茶厂、华莱生物科技有限公司等10多家龙头企业开展信托流转，建成1000亩以上茶叶基地10多个，着力打造黑茶之乡。桃江县形成了70多万亩竹林培养和产业加工集群。大通湖区形成了12万多亩特色水产养殖产业带。南县及沅江市的草尾镇、黄茅洲镇、三眼塘镇、泗湖山镇等形成了15万亩无公害蔬菜种植产业带。沅江市草尾镇自2008年开展土地信托流转以来，形成经营500亩以上的经营大户21户，该镇种粮大户卢青年流转土地5000多亩，以卢青年米业公司为龙头，连片发展优质稻9万多亩，形成了以土地信托流转为支撑的粮食生产储存、加工、销售产业链条。

　　2、拓宽了农民增收渠道。土地流转提升了土地价值，优化了农村经济结构，拓宽了农民增收渠道。以沅江市草尾镇为例，土地流出后，农民可获得三笔收入。一是土地租金。每年每亩500斤稻谷，获600多元。二是国家粮食补贴资金。每年每亩180元。三是务工收入。一般情况下50岁以下精壮劳力外去务工，年收入3万元以上。50岁以上劳力可为当地流转经营户、基地老板打工，男劳力每年收入在1.2～1.5万元之间，女劳力年收入在0.8～1.2万元之间。全镇1.3万土地流转户中有4.8万个劳动力，其中外去打工的3万人，年劳务收入达2亿多元，在家为企业和基地老板打工的有1万多人，年收入近1亿元。草尾镇农民土地流转后户均收入增长了80%以上，较非流转户高出2万元左右。

　　3、改善了农业生产条件。通过土地流转，吸引了大批农业企业、专业大户、农民合作社、家庭农场等新型经营主体涌入农业领域，并带动社会各类资本投资农业，有效地改善了农业生产条件。据调查，2011-2013年，全市26个土地信托流转乡镇共整合涉农资金18.02亿元，同时带动社会资本、工商资本、银行资本28.3亿元投入农业领域，主要用于土地流转地区基础设施建设。如沅江市草尾镇大地农业公司投资1000多万元发展大棚蔬菜。安化县冷市镇华莱生物公司投资2亿多元建厂办基地发展黑茶产业，解决了过去一家一户无法解决的灌溉、道路、电力等方面的问题。沅江市挂角绿色蔬菜合作社的1000多亩蔬菜基地，安装了浸灌、滴灌设施，大旱之年效益不减。

　　4、促进了农业服务业发展。农业企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体在带来资本的同时，也带来了先进的生产技术和管理，优化了生产要素，使得农业服务业的支撑作用越来越明显。一是农业机械化提高了生产效率。2013年，全市农业生产综合机械化水平达66.3%，比全省平均水平高26.5个百分点，居全省前列。全市农机服务组织发展到650个，农机专业合作社150个，农机大户67个，这些服务组织通过开展定单作业、承包服务、跨区服务、代耕代种等方式，提供机械化育秧、机耕、机插、植保、机收、烘干等全程机械化服务，减轻了农民的劳动强度，提高了生产效率。据调查，一台60马力碧浪牌收割机每天工作12小时相当于80位农民的工作量；一台东风554型旋耕机每天工作12小时相当于30头以上耕牛的工作量。现一名农村妇女也能轻松种好20亩田。二是农业专业化服务提高了单位面积效益。2013年，全市正式在工商注册的病虫害专业化防治服务组织达73个，共签订全程承包服务合同面积190.2万亩，每亩可节约生产成本100元。共推广测土配方施肥面积778.85万亩，涉及1810个行政村的90.28万户农户，占到农户总数的90%，通过实施测土配方施肥，农作物每亩可增收节支75.5元。

　　三、土地流转的障碍与挑战

　　虽然益阳农村土地流转总体呈平稳有序发展态势，但也面临障碍与挑战，一些潜在的问题不容忽视。

　　1、农田基础设施依然薄弱。通过多年建设，益阳农业基础设施虽有较大程度改善，但抵御自然灾害能力仍不强，农业靠天吃饭的局面没有得到根本改变。2013年7、8月的持续高温，全市有半数以上乡镇受到影响，农作物受旱面积超过200万亩，造成直接经济损失2亿元，这主要是水利设施建设没有跟上，特别是“五小”水利工程存在不配套、年久失修、功能老化等问题，关键时刻不能发挥正常功能，影响农民生产积极性。如桃江县一文姓种粮大户和赫山区一夏姓种粮大户在2014年流转面积分别为9000亩和2000亩，均比上年减少3000亩，两种粮大户认为，农业属弱质产业，抗击自然风险的能力低，加之生产成本难降，效益不稳，表示来年计划还将继续调减种植面积。

　　2、部分土地承包关系难稳。上世纪九十年代末，由于种植效益低下，特别是湖区水灾持续，农民望田兴叹，导致抛荒现象严重，个别乡镇甚至弃耕万亩，造成第二轮承包权没有落实到位，增加了第二轮土地承包后续的完善和换发证工作的难度，影响流转主体的确定。据资阳区调查，一是二轮土地承包后仍在调整。如长春镇甘溪港村一臧姓农户，二轮土地承包前家庭人口6人，二轮土地承包后，其家庭因父母去世和姐妹出嫁均调出了承包地，而到臧姓农户结婚生子后，由于村组无法调整出承包地，导致该户3人仅一份承包地，在多次要求无果的情况下，迈出了上访的步子。二是返乡农民工主张土地承包权。国家惠农政策和土地流转政策推高了土地价值，部分外去多年的农户返乡要求主张土地承包权。如茈湖口镇刘家湖村十九组，二轮土地承包时在册人员57人，2001年外去27人，当时为解决抛荒问题，村组将土地发包给了在家农户，现外去农户返乡主张土地承包权，但遭到在家农户的反对。三是地方政策引发新的矛盾。如张家塞乡在2000年出台了村民可以放弃承包权、十年后可重新调整承包地的文件，此文件因与国家土地承包政策相背而被废止，到2010年原来放弃了承包权的农户提出要求时，遭到其他村民坚决反对，这部分农户同样也走上了上访维权路。

　　3、土地流转机制有待完善。当前农村土地流转处于摸索阶段，还没有完全形成统一规范、市场运作的流转机制，导致流转双方利益难保。一是定价缺乏科学依据。目前，山丘区耕地的流转价格大多为200—300元/亩，荒山荒地更低，有的地方甚至只有30元/亩；湖区耕地流转大多为500元/亩，最高的达900元/亩。如此价格悬殊，低价没有保障农民利益，高价格也给承包者带来压力，不利于长效流转。二是约定期限短。2013年，全市农村土地流转中，期限在1年以下的占到25.3%，1-5年的占到43.4%。由于约定期限短，承租者缺乏长期经营的思想，投入大打折扣，部分承租者在经营过程中搞短期行为，进行掠夺性生产，从而导致地力下降。三是合同不规范，口头协议多。2013年，全市土地流转口头协议占比达51%，“空口无凭”往往是产生流转纠纷的主要原因，受理的土地流转纠纷案件达864件，比上年增加120件，影响社会稳定。

　　4、“非粮化”倾向越来越严重。由于种粮比较效益偏低，致使土地承包者“非粮化”倾向越来越严重。一是农作物总播面中粮食占比下降快。2009年-2013年，全市粮食占比分别为60.1%、59.1%、56.8%、56%、54.6%，年均下降近1.1个百分点，而同期蔬菜占比分别为10.6%、11.3%、12.9%、13.8%、14.4%，年均上升0.8个百分点。蔬菜虽说也是食品，但目前还不能完全成为粮食的替代品。二是粮田改种花卉苗木在增多。目前，319国道沿线、益沅公路沿线的花卉苗木带，湖区近年发展的葡萄、草莓等水果和花卉苗木种植，这些用地过去都是优质粮田。三是粮田开挖渔池在上升。2009年-2013年，全市淡水养殖面积增加了9万亩，其中资阳区增2.44万亩、大通湖增2.7万亩、沅江市增2.04万亩。耕地流转“非粮化”，一方面是农业种植比较效益的正常反应，是农民的理性选择；另一方面从长远来看可能会影响国家粮食安全，值得高度关注。

　　四、加快土地流转的对策与思考

　　加快土地流转，对于解决土地抛荒，发展农业适度规模经营，提升现代农业水平意义重大，对人多地少的益阳来说更为迫切。

　　1、提高认识，加强土地流转工作领导。农村土地流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农户的实际利益和农村经济的发展。各级党委政府要把此项工作提到重要议事日程，严格按照2013年中央1号文件规定：“用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。以村、组为单位，详细核准农用地尤其是基本农田的实际数据，依法落实土地承包权力，做到“四相符”﹙承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书相符合﹚和“五到户”﹙承包地分配到户、承包地四至边界测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户﹚。农业行政部门要切实承担起土地流转工作的指导、服务和管理职能，财政部门要协调落实支持土地流转资金，国土资源部门要解决各类规模经营主体配套用地困难，为土地流转创造条件。

　　2、加大投入，优化土地流转环境。各级要加大资金投入，特别是争取中央、省级投入，加快农田基础设施、山洪灾害防治工程建设，在继续推进小农水重点县建设和大中型灌区续建配套的基础上，大兴“五小”水利，增强农业抵御自然灾害能力。对已形成100亩以上规模经营的流转土地，在符合政策立项条件的前提下优先安排土地整理、标准农田质量提升、农业综合开发、水利设施等相关农业基础设施建设项目，为发展适度规模经营打好基础。鼓励民间资本进入农业领域发展设施农业，不断提高对建设、改造、完善农业基础设施和生产设施的奖励和补贴标准，提升农业规模化经营和现代化水平。

　　3、强化管理，健全流转长效机制。一是健全土地流转服务机构。县、乡两级要设立土地流转服务中心，村级成立土地流转服务站，实行三级联网，形成统一的土地使用权流通市场，开展受让主体资质审查和土地流转政策咨询，协调土地流转利益关系。二是科学确定土地流转价格和期限。一般情况下，湖区耕地流转以500元/亩、山区耕地流转300元/亩为宜。财政每年要安排土地流转专项扶持资金，对土地流转集中连片在100亩以上、且流转年限超过5年的，按实际流转面积一次性给予每亩100元以上的补助。三是建立土地流转合同管理制度。乡级要加强对流转合同的审查、监督，并对合同的登记、立卷、归档形成制度化和规范化管理。四是积极推进土地信托流转。益阳倡导和推行的土地信托流转，是一场继家庭联产承包责任制包干到户以来农村土地的“二次革命”，各地要在巩固现有成果的基础上，进一步规范土地信托流转，激活土地资本，着力提高土地流转的组织化程度。

　　4、培育主体，拓宽土地流转平台。各级要根据本地实际，充分发挥新型农业经营主体在农业产业化经营中的组织和带动作用，完善家庭农场、农民合作社等新型经营主体的注册登记制度，明确认定标准、登记办法，确保其拥有合法的市场主体地位和明晰的产权关系，引导新型农业经营主体逐步实现产业基地化、生产标准化、管理组织化、产品品牌化、销售市场化。建立专项农业保险制度，鼓励商业性保险公司扩大对新型农业经营主体的保险覆盖面，创新农业险种，加大农业保险理赔力度。引导各金融机构在符合信贷政策的前提下，通过小额贷款等形式帮助土地流转经营主体解决生产资金问题，增设土地流转专项贷款基金，支持新型农业经营主体发展生产。

　　5、完善政策，谨防过度“非粮化”。各级要按照“谁种粮、谁受益”的原则，将国家种粮补贴真正落实到种粮户身上，即粮食补贴随田走，而不是随户走。县级财政要对直接种粮的龙头企业、专业协会、种粮大户给予“特殊”补贴和奖励，以解决他们在农田水利、农业科技、农机装备、农业植保等方面投入明显不足的问题，尽可能地缩小种粮与蔬菜、花卉种植等方面的效益差，保护种粮大户积极性。规范农业用地行为，依法制定具体的处理办法，对于耕地流转中改变用途的行为要进行严肃查处，决不姑息。在确保全市常年粮食种植面积稳定在640万亩的基础上，依靠科技支撑，引进农业新技术、新品种，发展蔬菜、花卉等特色产业，加快现代农业进程。

[供稿：益阳市统计局林志平 谢明星]

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