张家界市养老服务业发展初探

　　人口老龄化是世界性难题，有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。所谓老龄化社会,从人口结构上来看是指人口出生率低于或等于死亡率而导致社会人口趋于老化和减少的结构态势。从全球范围来看,普遍呈人口老龄化的发展态势,这已经成为世界性的问题。

　　资料显示，我国人口的老龄化程度正在加速加深。2017年，全国人口中60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。60周岁以上人口和65周岁以上人口都比上年增加了0.6个百分点。从1999年进入人口老龄化社会到2017年，我国老年人口净增1.1亿。预计到2020年，老年人口达到2.48亿，老龄化水平达到17.17%，其中80岁以上老年人口将达到3067万人；2025年，六十岁以上人口将达到3亿，成为超老年型国家。预计到2050年，全国人口老龄化将达35.1%，老年人口将达到4.8亿，约占届时亚洲老年人口的五分之二、全球老年人口的四分之一，比现在美、英、德三个国家人口总和还要多。老龄问题将给中国社会经济发展和转型带来新挑战。

　　从省级层面来看，湖南省于1996年进入老龄型社会，早于全国3年，在第五次全国人口普查中，湖南省65岁及以上人口占湖南省总人口的7.47%，60岁及以上人口占总人口的11.2%，均高于全国平均水平和国际标准。到2010年第六次全国人口普查时，湖南省65岁及以上人口占总人口的9.77%，高于5年前的水平，人口老龄化程度进一步加深。自进入老龄型社会到现在，20多年里湖南省的老龄化水平一直处于不断上升的状态，老年人口基数不断扩大，社会养老负担重，经济发展受到一定制约。

　　我国自上世纪末进入老龄化社会开始,养老需求与养老资源之间的矛盾已经越来越严重,这对于向更高层次的社会发展形成了巨大的阻力,因此,如何加快当前时代背景下的养老事业发展便显得尤为迫切与重要。笔者以张家界市为例，对当前的养老事业进行初步的研究和探索。

　　一、张家界市养老服务业发展现状

　　根据联合国教科文组织的规定，一个国家或地区60岁以上的人口占人口总数的10%以上，或65岁以上的人口占人口总数的7%以上，这个国家或地区则进入了老龄化社会。截至2017年底，张家界市共有169.61万人，其中60岁以上老年人有32.57万人，占户籍人口的19.2%，65岁以上老年人有23.53万人，占户籍人口的13.87%。由此看出，全市老龄化程度正在逐渐加深。市人民政府在2015年7月份，出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，力争建立和完善与全市经济社会发展水平相适应、基本满足老年人生活需求的养老服务体系。

　　（一)社会保障体系不断完善

　　1.完善养老保险制度。各类退休人员基本养老金及时发放到位，全部实行了社会化发放。截至今年6月，全市应参保人数29.747万人，实际参保29.35万人，参保率达98.66%。

　　2.基本医疗保险制度健全。

　　一是继续实施城乡医疗保险制度。出台了相关文件，加强对参保人员的管理。截至2017年底，全市医疗保险参保人数达万人，老年人参保率达95%以上。

　　二是全面推进落实异地结算服务。全市于年8月份全部完成医保信息系统改造、测试及联网工作，顺利接入国家异地就医住院费用直接结算系统。标志着全市备案人员可享受跨省异地就医住院医疗费用直接结算服务。

　　三是构建多层次医疗保障体系。将城乡居民意外伤害保险、城乡居民大病保险委托商业公司承办，创新了公共服务的新路径。从2016年起，对全市建档立卡户和特殊困难群体实施了基本医疗、大病保险、医疗救助、财政兜底四重保障，四重保障机制的相互衔接，充分提高了互助共济的能力，医疗保障水平得到根本性提高。

　　四是稳步推进医疗保险付费方式改革。整合基本医疗保险、大病保险、扶贫“特惠保”、民政医疗救助、政府兜底等多重医疗保障政策，同时按照“最多跑一次”的原则优化服务，对定点医院、患者实现两个“一站式”。即参保对象在全市统筹区内定点医疗机构看病就医所发生的医疗费用，所享受的多重医疗保障政策在定点医疗机构实行同步结算，患者只须支付个人自付部分；简化定点医院报帐程序，设立了“一站式”结算户，定点医院所有支出垫付金额只需到区县医保局报帐。

　　3.老人社会救助全面覆盖。2016年至2018年连续提高农村最低生活保障标准、救助水平和特困供养标准，健全完善了救助标准与物价指数相协调的动态联动机制。及时将符合条件的城乡老年人全部纳入低保保障、特困人员救助供养等社会救助保障范围。截至2018年5月，全市纳入城乡低保的60岁以上老年人共计14957人；其中城市老人3769人，占城市低保的人数的21.09%，农村老人11188人，占农村低保人数的32.36%。全市特困供养机构96所，城乡特困人员共计10286人，其中老年人7116人，占总人数的69.18%。2018年城市特困人员基本生活标准为每人每年7488元，农村特困人员基本生活标准为每人每年4160元。

　　4.老人社会福利逐年提高。市委、市政府逐步完善高龄老人津贴发放制度，为90岁以上老人（含百岁）发放高龄生活补贴，每人每月100元，2017年提高了百岁老人长寿保健补贴标准，每人每月400元。2014年实施基本养老服务补贴制度，几年来不断扩大补贴范围，提高补贴标准，2017年全市共为9130名符合条件的老年人发放了基本养老服务补贴，覆盖率84.41%，全年共发放补贴资金334.75万元。

　　（二)社会养老服务体系已经形成

　　1.加快养老服务机构设施建设。目前全市养老服务设施137个，覆盖100%乡（街道），48.7%农村。其中：公办敬老院96个、公建民营小型养老机构、农村幸福院、老人日间照料中心以及城乡养老服务示范点合计41个，床位总数1.2337万张，非政府运营的养老床位占比17.5%，护理型养老床位占比9.3%，上级下拨福彩公益金5148.5万元，其中2811.71万元用于养老服务业，占比54.61%。

　　2.推进智慧养老服务。2017年武陵源区、慈利县的养老服务信息平台已经建成并运营，永定区已经建成并预计于今年启动，桑植县今年完成平台建设。平台的建立和运行标志着全市居家养老服务正式步入“互联网+”时代，这种新型模式的运行，能够有效解决特困老人生活困难和缺乏精神慰藉等难题，充分满足老年人多样化、个性化、多层次需求，积极改善老年人的生活质量，实现真正意义上的智慧养老。

　　（三)老年医疗卫保体系初步建立

　　加快老年医疗卫生服务网点建设。目前，全市二级以上综合医院设老年病科比例达27%，老年人签约服务率为。

　　2.积极开展老年人健康管理。实施了农民健康教育与健康促进行动，岁以上老年人健康管理率达81%。全市公办敬老院均与当地医院签订医疗合作协议，定期为入住老人进行体检，提供医疗卫生服务。

　　（四)社会助老环境体系正在构建

　　加快公共设施和无障碍设施建设。加快推进方便老年人出行和参与社会生活的无障碍环境建设，加强对居住小区、园林绿地、既有道路、建筑物，特别是与老年人日常生活密切相关的已建设施的无障碍改造，积极营造全社会关爱老年人的无障碍建设氛围。

　　2.营造尊重老年人的社会环境。加大保障性住房建设力度，实施了农村危房改造和生态移民安置工程，加大保障性住房建设力度，城乡居民和老年人的居住条件得到明显改善。

　　（五)精神赡养扶养体系日臻完备

　　1.加快公共文化服务设施建设，搭建精神关爱平台。我市于2003年启动农村电影放映工作，于2007年在城区启动了数字电影放映，极大丰富了城乡老年人的文化生活。

　　2.大力发展老年教育，拓展精神关爱空间。市本级和各区县均设置了老年大学，各级财政均对老年大学提供了经费保障，县级城市老年大学覆盖率达100%。市本级老年大学现有18个专业56个班，在册学员1359人，学员达2065人次。各区县的乡镇以老年人协会为依托，开办了各种老年学校，结合老年人的需求和特点，开辟了健康知识、广场舞等丰富多彩的教育课程，提升了老年人的生活质量，深受老年人好评。

　　（六)老年志愿服务参与度有所提高

　　目前，全市老年志愿者注册人数占老年人口比例为5%，相较以前虽然在不断提高，但与国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求的到2020年老年志愿者注册人数达到老年人口总数的12%，还有一定差距。

　　（七)老年人合法权益切实得到保障

　　有关部门通过各种形式，广泛开展老年法律法规的宣传教育活动，增强了老年人的维权意识。目前，全市景区和交通企业实行老年人优惠票政策，城区公交车老年人免票政策。各乡镇（街道）设有维权服务中心，及时受理老年人各项投诉，切实维护老年人权益。

　　（八)老龄工作机构建立健全

　　全市城市社区建有基层老年协会95个，覆盖率达100%;农村社区建有基层老年协会602个，覆盖率达100%。

　　二、全市养老服务业面临的困难和问题

　　近年来，虽然全市在推进养老服务方面做了大量工作，取得了一定成效，但从总体上看，全市养老服务工作起步较晚，与经济社会发展还不相适应，与广大老年人的需求还存在差距，养老服务工作还存在不少困难和问题。主要表现在以下几个方面：

　　（一）养老机构有待完善。主要表现在：一是全市敬老院总体上规模小、床位少，功能不全，服务能力有限。目前，入住敬老院的主要是“三无人员”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人）、“五保”老人等民政救助对象，覆盖面偏窄；敬老院主要为老人提供吃住、看护等基本服务，休闲娱乐、医养结合等服务缺失，难以满足日益增长的养老服务需求。二是社会力量参与养老机构运作难，市场运行机制尚未形成。三是农村养老机构缺乏项目支撑，建设资金不足，不能形成必要规模。

　　（二）养老服务队伍和服务质量还有待加强。现有社会养老服务队伍总体素质不高，养老服务从业人员总体上年龄偏大、文化程度偏低、稳定性较差，多为“50”“60”后人员及农村务工人员，而且工资待遇、职业认可度偏低，有专业技能的年轻人从业意愿较低。这些人员只能对老年人进行最基本的生活照料，难以提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务，高素质的管理人才和专业化的服务人才严重不足。

　　（三）监管考核机制还不够健全。目前，经验型的服务形态占多数，还缺乏全面有效的行业标准、行业管理规范和评价机制。一方面，养老产业链长、涉及部门多，协调难度大；另一方面，养老产业前景好、潜力大、社会关注度高，但仍处于发展、转型阶段，投入高、回报慢，短时间内无法带来财税收益。同时，缺乏考核激励机制，各区县发展养老产业的担当意识和主动性还不强，推动养老产业发展的激励机制有待形成。

　　（四）医养融合发展还需深化。养老和卫生资源的结合还不够紧密，进入养老机构、社区和居民家庭的医疗卫生资源不足，进入医保定点范围的医疗型、康复型养老机构偏少。社会力量的主体作用发挥不够，扶持社会力量参与养老服务业的一系列优惠政策，发挥作用不够明显。市场在养老资源配置中的决定性作用发挥不充分，平等参与、公平竞争的市场环境还未形成。

　　（五）投入单一性、局限性仍然明显。一方面，政府性投入十分有限，包括对养老机构的投入和对养老产业的扶持，与发达地区相差甚远，还远远满足不了日益增长的社会需求；另一方面，社会性投入总体不足，除了投资大、周期长、回报慢影响了社会投资的积极性，由于土地性质等原因导致的信贷难更是发展的最大瓶颈，融资渠道有待进一步拓宽。

　　（六）家庭养老功能弱化。长期以来，传统的以家庭养老为主的养老模式，随着家庭规模的小型化而弱化。随着社会发展的变革，激烈的竞争和生活节奏的加快，中青年人的工作和生活压力不断增大，部分子女不可能留在父母身边，无暇也无力对老年人进行周全的照料，“空巢老人”日益增多。“养儿防老”的传统模式正面临挑战,因此社会各界应更加关注养老问题。

　　三、完善全市养老服务体系建设的对策建议

　　习近平总书记在十九大报告中指出:“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”正如总书记所说，养老工作事关广大老年人的切身利益，事关经济发展与社会和谐稳定。“老吾老以及人之老”。关注老人的养老问题就是关注我们自己的未来。因此，我们要以时不我待的紧迫感，抓紧完善养老服务体系，切实提高养老服务的质量和水平。

　　（一）统一思想，形成推进养老服务体系建设的合力。在未来一段时期内，张家界市的老年人口将不断增加，老龄化率将不断上升。全市上下应从应对人口老龄化、高龄化、空巢化，促进经济社会和谐发展的战略高度，充分认识加强养老服务体系建设的重要意义，重视发挥政府在规划指导、市场培育、监督管理等方面的主导作用，将养老服务体系建设作为重大的民生工程，加大资金投入扶持力度，着力构建与全市经济社会发展水平相适应的养老服务体系。民政、发改、国土、建设、规划、卫生等部门，要建立协调机制，定期分析发展情况和存在的问题，根据各自职责，在体系规划、土地供应、设施配套、医养融合等方面，研究推出切实举措，形成推进养老服务体系建设的合力。

　　（二）加强宣教，营造良好的社会养老氛围。一要加强舆论宣传，弘扬中华民族传统美德，广泛开展敬老、养老、助老的道德教育。强化赡养老人是每个公民的责任和义务的意识，使全社会确立家庭敬老、养老的思想，形成家庭养老的良好氛围。二要通过多种形式加大对《老年人权益保障法》等法规的宣传力度和执法监督力度，进一步提高全体公民维护老年人合法权益的自觉性。三要扩大宣传面, 积极鼓励参加养老保险。使养老保险走上规范化、法制化的轨道，力争达到应保尽保，多渠道，全覆盖的目标。四要开展评选 “孝敬老人模范”、“尊老孝亲模范”等活动，弘扬孝道文化，促进家庭和谐，营造浓厚的尊老敬老爱老助老的社会氛围。

　　（三）探索创新，充分吸引社会力量参与养老服务。要通过购买服务、公建民营、PPP等方式，引导和支持社会力量参与养老服务业，促进养老服务管理运行机制从政府主办向政府主导、多种主体参与转变。落实用地优惠政策，探索政府以土地等作为股权投资，破解社会力量兴办养老服务设施用地难题，鼓励社会力量举办养老服务机构。

　　（四）强化监管，促进养老服务业健康发展。要加强对养老机构的监督管理，建立养老机构等级评定和养老服务质量评估制度，健全养老服务行业准入、退出、监管机制，推进养老服务标准化、规范化、数字化。进一步明确民政、老龄、监察、发改、财政、审计等相关部门的职责划分，加强对养老服务业各环节、全方位的监管，逐步形成政府指导、行业自律、社会监督相结合的监管体系。加强养老服务场所安全管理，及时查处各类侵害老人合法权益的违法行为，逐步形成权责明确的工作机制。

　　（五）多措并举，加强专业养老服务队伍建设。一是加强从业人员专业化培训。将养老机构负责人、养老护理员及其他各类从业人员纳入政府培训规划，加强对老年服务从业人员的职业技能培训和职业道德教育，不断提高养老服务人员的综合素质和服务水平。不断倡导人文关怀精神，促进养老机构的人性化、个性化服务发展，切实提高养老服务工作水平。二是积极引进人才。积极探索医院与养老机构的合作，利用医院的优势资源为养老机构提供相应培训，鼓励和支持退休医护人员加入到养老服务队伍中来。制定优惠政策，鼓励高等院校对口专业毕业生从事养老服务工作，重点引进老年医学、康复医师、护理、营养、心理健康、涉老社会工作、养老服务机构经营管理等方面人才。三是充分发动社会力量参与养老事业。积极开展老年文化娱乐活动、志愿者服务活动、老年法律援助。搭建平台，完善志愿者激励和培训机制，让志愿助老活动逐步规范化。

　　（六）创新智慧养老服务方式。着力推进“互联网+”养老服务创新，支持社会资本投资建设养老服务信息化平台。支持运用互联网、云计算、大数据等技术手段，对接老年人服务需求，发展面向养老机构的远程医疗服务，发展老年人电子商务，为老年人提供紧急呼叫、家政服务、健康咨询、物品代购、服务缴费、跑腿代办等服务。

　　（七）全面发展社区养老服务。支持社会力量建设小微型社区敬老院、参与整合改造社会闲置资源发展养老服务、就近满足老年人养老服务需求。各级党委政府可通过购置、置换、租赁等方式，将具备条件并闲置的村部、厂房、医院、办公用房等设施，按法定程序，改造成养老机构和社区居家养老服务设施，并通过公开竞争方式提供给社会力量运营。

　　（八）全力支持老年人发挥余热。充分认识老年人“老有所为”和“劳动”对他们的积极意义，而不应只把老年人看成弱者和领取退休金等待终老的群体。积极支持老年人参与基层民主监督、社会治安、公益慈善、移风易俗、民事调解、文教卫生、全民健身等工作。发挥老年人优良品行传帮带作用，支持老党员、老专家、老军人、老劳模、老干部开展关心教育下一代活动。鼓励老年人参加志愿服务，不仅可以丰富老年人的晚年生活，而且使老年人为社会作出贡献，实现自身的价值。在转变思想观念过程中，应发挥党委政府的主导作用，倡导志愿服务精神，提升全社会对老年志愿服务的认识和尊重，全力支持老年人发挥余热。

[供稿：张家界市统计局    李怀国]
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