美国居民收入分配状况及政策启示

　　美国是世界上最发达的市场经济国家，在经济发展的过程中，同样遇到了收入差距拉大的问题。经历一百多年的探索后，美国在控制贫富差距方面，积累了相对丰富的经验，形成了具有自身特色的政策体系和做法，对当前我国缩小收入分配差距，实现“两个同步”，形成合理有序的收入分配格局，具有一定的参考意义。

　　一、美国收入分配政策的演变

　　美国在解决收入分配差距的问题上，经历了由自由放任向主动调整的转变。特别是20世纪30年代“罗斯福新政”的实施，对收入分配格局的变动产生了深远影响。

　　（一）工业化发展时期（18世纪90年代——20世纪30年代早期）。美国工业化开始于18世纪90年代，经过近一个世纪的发展，从1870年开始，工业化进入快速发展阶段，到1890年制造业产值已是农业的三倍。这一时期，政府推行自由放任主义的经济政策，对收入分配领域的干预亦很小。到19世纪30年代以前，美国没有实施社会福利和贫困救济等收入再分配政策。随着工业化的迅速发展，经济结构变动加快，收入分配的不平等程度逐步扩大。1870年，最富有的1%的人口拥有全国27.9%的财富，1916年这一比重升至41.9%。

　　（二）工业化中后期（20世纪30年代中期——20世纪60年代末）。19世纪30年代的经济危机沉重打击了美国经济，工商业急剧下降，失业人口猛增，人民生活水平降到最低点。1933年，为应对全国性的“大萧条”，美国政府采取了“大压缩”政策，开启了美国收入分配的新格局。如给贫困人口提供大范围的救济；实行“以工代赈”，加大公共投资，增加就业机会；建立社会保障体系；对收入和资产按多寡征收累进税；订立最低工资和最高工时制度等等。这些政策的实施，使美国国民收入有了长足的提高，1969年人均可支配收入3324美元，是1933年的9.1倍。同时，收入分配差距迅速缩小，收入最高的5%人口拥有财富比1933年下降近10个百分点，家庭基尼系数降至较为合理的0.349。

　　（三）后工业化时期（20世纪70年代至今）。20世纪60年代开始，美国逐步从工业化阶段进入以信息技术和知识革命为特征的后工业化时代。由于技术、资本等要素更多地参与收入分配，促使居民收入结构发生了较大变化，收入差距再次扩大。数据显示，美国家庭基尼系数由1970年的0.353攀升至1989年的0.401（超过了国际公认0.4的警戒线），2006年又达到最高峰0.444。为缩小不断扩大的收入差距，美国政府在初次分配阶段采取了最低工资制度、完善工资协商机制、实施职工持股计划以及反垄断等措施；在再分配阶段采取完善税收调节机制、社会保障制度、提供教育公平机会、建立反贫困调节机制等措施，使贫富差距扩大的趋势得到了初步遏制。

　　二、美国调整收入分配政策的主要内容

　　自20 世纪30 年代经济危机以来，美国政府为缓和社会矛盾，在初次分配和再分配阶段逐步建立起一整套调整收入分配的政策体系。

　　（一）完善税收调节体系。19世纪中后期至20世纪初，美国政府实行扩大消费税和提高税率的政策，消费税比重急剧上升，至1902年，消费税占联邦税收总额的比例高达95％。1913年，美国第16次宪法修正案赋予联邦政府以所得税征收权，美国税制开始向以所得税为主体过渡。之后，所得税法几经调整和完善，逐步形成以个人所得税、社会保险税、公司所得税为主体，以遗产税、赠与税、消费税等为辅的税收调节体系。其中，个人所得税所占比重最大，美国财政部数据显示，2011 财政年度，个人所得税占联邦财政收入的比重高达47.4%，远超公司所得税7.9%的比重。同时，由于个人所得税实行的是6级超额累进税率，个人应税收入越高，征税比例就越大。通过税收调节，美国高收入与低收入者的差距缩小。2006年，收入最高20%人群个人总收入比重由税前的59.3%下降为税后的57.2%。

　　（二）完善社会保障体系。美国社会保障制度始于20世纪30年代，经过五十多年的发展，在20世纪80年代逐步形成了由社会保险、社会救济、社会福利所构成的完善体系。一是广泛实施社会救济。政府出资设立社会救济项目，保障的主要对象是低于社会贫困线的低收入者，福利内容包括现金补贴、食品券、住房补贴、医疗补贴等。如为低收入者设立医疗救助( Medicaid)系统，所有费用由政府支付。2008 年，美国共有4900 万人享受医疗救助，联邦政府为此支出2040 亿美元。根据美国政府公布的贫困线标准，2010 年，美国个人年收入在11139 美元以下、四口之家的年总收入在22314 美元以下者即为贫困者或贫困家庭，全年约有6800 万人领取救济金。二是强制推行社会保险。通过立法确立社会保险的强制性，费用由全体劳动者共担，涉及养老、医疗、失业、残疾、工伤与职业病保险等方面。在主要项目上，体现了一定的社会共济和再分配原则。如联邦养老保险，平均替代率只有42%，但低收入者替代率为60%，高收入者的替代率只有28%。三是鼓励商业保险。对基金组织委托商业保险公司等金融机构经办的私人团体年金、医疗保险和个人储蓄实行税费减免等优惠政策，联邦政府每年减免的税费达千亿美元。

　　（三）提供教育公平机会。从20年代50年代起，美国政府就通过各种资助项目，促进教育事业发展，并通过教育机会均等来提高劳动者技能，从而达到缩小收入分配差距的目的。如在全国范围内建立自公立小学到高中的义务教育制度，公立大学教育经费也主要由政府负担，学生只负担一小部分。社区大学的学费低于1500 美元/年，约为美国从业人员平均年收入的1 /30。同时，加大对贫困家庭的教育资助力度，并设立了用于无家可归儿童的教育资助专款。2010 年，美国政府制定《2010 年教育改革蓝图——基础教育和中等教育发展纲要》，明确提出“确保公平，为每名学生提供平等的教育机会”。

　　（四）持续推进扶贫政策。为消除贫困、体现社会公平，20世纪30年代起，美国政府开始运用财政工具，对贫困人口和贫困地区进行救济、补贴或扶贫开发。一是实行重点区域援助政策，加大落后地区的开发力度。美国政府先后组织了对西南部以及田纳西河流域、密西西比河中下游一带落后地区的开发，通过在落后地区加大公共投资、给予税收优惠、发展新型产业、强化转移支付等政策措施，使美国三大落后地区成为新的经济增长点。二是提高贫困人口的劳动技能。20 世纪90 年代以来，美国有关政府部门每年投入资金200多亿美元，用于帮助低收入群体提高劳动技能，如由劳工部负责实施的“工作培训合作法案”、卫生与人民服务部负责实施的“工作机会与基本技能”、农业部的“食品券、就业与培训”及住房与城市发展部的“家庭独立自主”等等。2009年，美国政府实施总额达7870 亿美元经济刺激计划，其中825 亿美元是对低收入工人、失业者和退休人员的援助。三是致力创造更多就业机会。2009年金融危机爆发后，低收入群体就业面临着更大的挑战，美国颁布了《2009 美国复苏与再投资法案》，提出创造350 万个工作岗位，以降低失业率，保障劳动者权益。

　　三、美国调整收入分配政策的效果

　　近八十年来，由于历届政府在收入分配政策方面保持了相当的延续性，在追求“效率”的同时，一定程度上兼顾了相对的“平等”，对调节贫富差距、优化分配格局等方面产生了积极影响。

　　（一）从增速来看，居民收入增速由低于经济增速，向高于经济增速转变。分阶段来看，1934年以前，美国居民收入增速在大部分年份低于经济增速，如经济危机期间（1930—1934年），美国个人收入年均名义增速为—8.8%，GDP年均名义增速为—8.6%。1935年后，居民收入加快增长。1935—1999年，美国个人收入由603亿美元上升为79108亿美元，增长130.2倍；GDP由733亿美元上升为93535亿美元，增长126.6倍，个人收入增速超越了经济增速。2000—2011年，虽然美国个人收入和经济增速均有所放缓，但是仍然保持同步增长，个人收入年均名义增速为4.1%，比GDP增速略高0.1个百分点。美国居民收入的稳定增长，为扩大消费，实现收入分享、增强收入差距的社会承受力提供了基础和条件。

　　（二）从结构来看，美国收入分配格局实现了由“金字塔”型向“橄榄型”转变。20世纪30年代以前，美国财富集中于少数人和企业家的现象十分严重，贫富差距不断扩大。根据美国联邦商务委员会1926年发布的关于国家财富和收入的报告表明，占人口比例1%的富人占有全国59%的财富，而87%的穷人占有财富仅为8%。1929年，美国2750万个城镇家庭中，有1900多万个家庭生活陷入贫困（年收入在2500美元以下），占总数的71%。这一时期，美国富人与穷人收入差距悬殊，没有形成中产阶级，分配结构呈“金字塔”型。20世纪30年代中期以来，在收入差距以及收入流动性的变化中，美国逐步形成了一个庞大的中产阶级，家庭年收入维持5 万美元以上的稳定在50%以上，基本实现了“两头小、中间大”的“橄榄型”分配结构。1971年，美国中等收入家庭占全部家庭的比例为61%，高收入家庭所占比例为14%，低收入家庭比例为25%；2011年，美国中等收入家庭的比例下降到51%，高收入家庭比例为20%，低收入家庭比例为29%，“橄榄型”的收入分配结构基本稳定。

　　（三）从收入差距来看，基尼系数虽然有所上升但逐渐趋稳。美国经济研究局数据显示，1947年以来，美国家庭基尼系数始终基本维持在0.35—0.45的区间内。20世纪60—70年代，是美国收入差距较小的时期，家庭基尼系数在0.35—0.36间徘徊。之后二十多年里，家庭基尼系数不断攀升，并在1989年突破0.40，收入差距呈扩大的趋势。2000年以后，虽然家庭基尼系数没有明显下降，但总体趋稳态势明显。

　　（四）从贫困率来看，贫困人口比例呈总体递减的趋势。近五十多年来，由于美国政府根据经济社会发展状况，不断提高贫困线，加之人口增长等因素影响，美国贫困率在一定幅度内上下波动。但是，从总体来看，贫困人口比重仍下降。1959年，美国四口之家的贫困线为2973美元，贫困率22.4%；2011年，虽然贫困线提高至22314美元，但是贫困率降低至15.3%。五十二年间，贫困率降低了7.1个百分点。

　　（五）从比重来看，劳动报酬份额保持了先上升后稳定的态势。美国劳动份额占国民收入的比重长期高于资本等其他要素比重，1929年经济危机爆发前，劳动份额已经接近50%。之后，随着美国各项调整收入分配政策的实施，劳动报酬比重不断攀升，1974年一度接近60%，之后一直维持在54.9％—59.0%的水平。劳动报酬的稳步上升并占主体地位，对美国中产阶级的形成和壮大起着至关重要的作用。

　　四、几点启示

　　当前，湖南正处于全面建成小康社会的攻坚阶段，从政策层面上保障城乡居民收入稳定、持续、较快增长，进一步缩小居民收入差距，对于湖南实现“两个同步”和“全面小康”具有十分重要的意义。

　　（一）实施工资倍增计划。工资性收入是城乡居民收入最主要的来源。2012年，湖南城镇居民人均工资性收入11924元，仅为全国平均水平的77.4%，农民人均工资性收入3847元，略高于全国平均水平。应根据“全面小康”的总体进度，完善相应的工资增长机制，实施工资倍增计划。一是及时调整最低工资，每年根据经济发展水平、城镇居民消费价格指数和社会平均工资等因素，提高最低工资标准，使低收入者分享改革发展的红利。二是健全增长机制。继续以工资集体协商为重点内容，以非公企业和劳动密集型企业为重点对象，努力扩大工资集体协商覆盖范围，指导企业建立工资正常增长机制，力争实现企业职工工资增长不低于企业经济效益增长，企业一线职工工资增长不低于企业平均工资增长。三是落实结构性减税政策。按照国家“有增有减，结构性调整”的要求，通过税费减免等方式，扶持中小微企业和小规模纳税人发展，让中小微企业有能力腾挪出为员工加薪的空间。

　　（二）培育和壮大中等收入的消费群体。2012年，湖南消费对经济增长的贡献率38.9%，远低于全国51.8%的平均水平。提高消费水平，促进消费结构升级，关键在于增长居民的购买力，形成一个以中等收入为主体的消费队伍。一是加大自主创业的政策扶持力度。加大自主创业的金融支持力度，进一步降低自主创业贷款门槛，对自主创业人员开办的企业实行税费减免，形成支持和鼓励自主创业的良好氛围。二是加大技术创新奖励力度。实行允许技术入股和参与分红的政策，刺激科学技术的发明创造，加速科技向现实生产力的转化，进一步增加中等收入者比例。三是进一步促进消费。通过财政补贴、税收返还等方式，对消费者进行让利，鼓励群众的消费热情。开展区域综合性购物促消费活动、节庆促消费活动等，及时培育新的消费热点。

　　（三）进一步发挥财政的调节功能。按照“提低、扩中、调高”的思路，在二次分配阶段建立政府主导的收入差距调节机制。一是加大“民生财政”支出力度。2012年，全省财政涉及民生的支出2694.7亿元，占财政总支出的比重66.0%，比广东78.1%的比重低12.1个百分点。因此，要进一步发挥财税政策的收入调节作用，将公共支出和基本公共服务的重点，逐步转向城市低收入者和广大农民，特别是要加大培训与就业、保障性住房、教育、医疗、居民生活保障等民生领域的投入力度。二是完善税收调节机制。发挥长株潭“两型社会”试验区“先行先试”的优势，探索开征房产税、遗产税等针对限制高收入的税种，实行消费税、资源税改革，提高个税起征点，发挥税收限高、提低的作用。

　　（四）进一步加大贫困地区扶贫开发力度。2012年，湖南贫困人口最集中、发展相对落后的大湘西地区经济增速偏慢，分别比长株潭城市群、湘南地区、洞庭湖生态经济区低1.4个、0.5个和0.9个百分点。由于各方面因素的影响，大湘西地区与相对发达地区的差距有继续扩大的趋势。要进一步加大武陵山区、罗霄山区等集中连片地区的扶贫开发力度，形成政府主导、社会参与的扶贫工作格局。一是推进精细化扶贫。把扶贫的重点放在让每一个贫困家庭尽快增产增收,实现脱贫致富上，使大湘西地区“全面小康”建设尽快赶上全省平均水平。加强贫困地区公共设施建设力度，改善贫困地区的教育、医疗、住房条件，提高贫困人口的生活水平。二是突出项目带动作用。加强水、电、路、气等基础设施建设，构筑铁路、公路、航空、水运全覆盖的立体交通体系，改变贫困地区落后面貌，提升贫困地区的区位竞争实力。三是培育“造血”功能。重点发展文化旅游产业、观光农业、新材料、新能源等绿色产业，形成具有竞争力和支撑力的产业体系，提高贫困地区自我发展能力。

承办：综合研究室
执笔：吴天铁
核稿：李跃辉
责编：黄湘冀