对湖南城乡结构的实证分析

　　由于长期实行优先保障城市经济发展，城乡实行严格的户口管理制度，造成农村居民与城镇居民在发展机会、社会地位等方面不平等，农业和农村在资源配置与国民收入分配中处于不利地位，形成了城乡分割的二元结构。改革开放特别是近几年来，湖南加快转变城乡二元结构，积极探索建立以城带乡、以工促农的长效机制，积极推动新农村建设，城乡结构有所改善，但城乡结构失衡的矛盾并没有得到根本改观。只有实现城乡结构历史性突破，才能构建社会主义和谐社会。 

　　一、湖南城乡结构有所改善 

　　（一）新型城镇化步伐加快。近几年，随着城市经济在社会经济中的影响力逐步扩大，城市化进程明显加快。主要表现在以下三个方面：一是城市人口比重明显上升。与2007年比较，2012年全省总人口增加了 374.2万人，其中城镇人口增加了596.51万人，而乡村人口减少了222.31 万人。城镇人口占总人口比重由2007年的40.45%上升到2012年的46.65%，上升了6.2个百分点，年平均上升1.24个百分点。大量的乡村人口由农村向城镇的转移，打破了城乡分割的体制，促进了城乡经济的协调发展。二是新型城镇体系基本形成。省会长沙市市辖区常住人口由2007年的249.83万人发展到2012年的367.6万人，全省建制镇发展到 1131个，比2007年增加40个。2011年建城区面积为1408平方公里，比2007年 增加26.6%。初步形成了以省会长沙为龙头、以环长株潭城市群为主体、以中小城市为重要节点，以县城和中心镇为基础的新型城镇体系。三是城镇吸纳就业的能力不断增强。城市化和工业化的加快推进，增强了城镇吸纳就业的能力。2007-2011年，城镇从业人员从1121.34万人增加到1408.91万人，年均增加71.89万人；城镇就业人员占全省就业总量的比重从2007年的28.9%上升到2011年的35.2%。城镇就业岗位的快速增加，带动了乡村劳动力不断向城镇转移，使农村从业人员占全省从业人员的比重从2007年的71.1%下降到2011年的64.8%。 

 

　　（二）新农村建设稳步推进。自2006年全省开展新农村建设工作以来，农村基础设施条件得到改善，全省建成乡村公路18万多公里，100%的乡镇、99.8%的行政村通公路，99.7%的乡镇、86%行政村实现了主干道硬化，其中示范村片到村公路硬化83.7%，到组公路硬化74.6%，组到户公路硬化54.2%。建成农村饮水安全工程16000多处，解决了1000多万农村人口的饮水安全。2012年，湖南省农村用电量达到120.39亿千瓦时，比2007年增长了51.3%，农村人均年用电量达到336千瓦时。实施的户户通电工程，有效解决了湖南省2.1万户、7.38万人长期以来没有用上电的问题。新建农村沼气池64.75万口，新增通电话自然村5000多个，新建农村综合信息服务示范点2700多个，实现互联网宽带上网行政村7000多个，建设了1200多个新农村示范村。 

　　（三）城乡公共服务体系有所完善。湖南积极推进城乡公共服务一体化建设，基本公共服务体系的覆盖范围在扩大、服务水平在提高。首先，确保农村教育经费保障水平提高。在2007年免除农村中小学生学杂费，提供免费教科书基础上，自2009年起建立了覆盖城乡的全省免费义务教育。其次，积极推进城乡统筹就业。探索建立城乡劳动者平等就业的制度，积极构建城乡一体的人力资源市场和基层就业服务体系，对农村贫困家庭实施转移就业援助。第三，逐步建立覆盖农村的医疗和社会保障制度。2012年，全省城乡居民社会养老保险制度实现全覆盖，新型农村养老保险参保人数3414万人，参加新型农村合作医疗人数4671.2万人（不含长沙），参合率达98.2%。长沙市实现城乡居民养老保险全覆盖，征地农民社会保险与城镇职工社会保险制度并轨，基本医保待遇城乡统一，完成了城镇居民医保和新农合的并轨。第四，努力构建农村公共文化服务体系。截止到2011年底，全省建设完成2158个乡镇综合文化站和2万个农家书屋，实现县县有文化馆、图书馆，“三馆一站”免费开放，数字文化服务体系覆盖全省4750万人。2012年，全省农村广播综合覆盖率为88.8%，农村电视综合覆盖率为95.6%。 

　　二、湖南城乡结构面临的主要问题 

　　（一）城市化发展相对滞后。最能体现城乡结构变化的是城市化进程，近5年来，湖南城市化发展相对滞后，主要表现在两个方面： 

　　1、城市化发展滞后于产业结构和就业结构。产业结构、就业结构和城市化是城乡关系最为重要的构成部分，正常的情况应该是三者相互协调发展，其中城市化水平高于工业化水平，非农就业比例与产业的非农化水平相一致。当前湖南城乡结构失衡，其实质是就业结构的非农化滞后于产业结构的非农化、城市化滞后于就业结构的非农化，这意味着工业化没有有效地带动更多的农村人口城市化，产业的非农化又没有创造更多的非农就业机会，无论是第二产业的发展还是第三产业的发展，对劳动力的非农化转移影响有限，导致城乡结构转型迟缓。总之，经济结构的变化没有有效地带动社会结构的变化，而社会结构的变化缓慢，在一定程度上反过来又阻碍经济结构的优化。2012年湖南第一产业增加值占GDP的比重为13.6%，但第一产业就业人员为41.4%（预计），两者相差27.8个百分点，产业结构的非农化没有有效地将农村劳动力从第一产业吸纳过来，这意味着40%以上的农村劳动力只能分享GDP的13.6%，要赶上城市居民的富裕程度，几乎是不可能的。与此同时，人口的城市化又慢于就业结构的非农化，2012年湖南低11.95个百分点，这意味着大量农村流动人口进城务工经商，但是他们没能实现城市化。 

　　另外，当前湖南城市化的质量仍然比较低，城市化水平是建立在许多农村流动人口市民化问题没有获得彻底解决的基础上的，在城市居住六个月以上的农村人口统计为城镇常住人口，但是他们中的许多人并没有真正融入城市社会，处于“半城市化”状态，在制度上没有享受完全的市民权，还不能被视为真正的城市人口。

湖南省产业结构、就业结构和城乡人口结构对比
	第一产业增加值占GDP的比重%	第一产业就业人员占的比重%	乡村人口占的比重%
2000年	22.1	59.3	70.25
2001年	21.5	57.6	69.20
2002年	20.4	55.8	68.00
2003年	19.0	53.1	66.50
2004年	18.1	50.3	64.50
2005年	16.7	48.6	63.00
2006年	16.5	46.6	61.29
2007年	17.2	44.9	59.55
2008年	16.4	44.0	57.85
2009年	15.1	43.0	56.80
2010年	14.5	42.4	56.70
2011年	14.1	41.9	54.90
2012年	13.6	预计41.4	53.35

　　2、城市化发展滞后于全国和中部其他地区。从城市化发展水平看，湖南城市化发展一直落后于全国平均水平，2012年比全国低 5.95个百分点，居全国第22位，城市化水平与湖南在全国的经济总量水平排位不太相称，也滞后于人均GDP居20位的水平。在中部六省中，湖南的城市化发展水平也处于中等偏下， 2012年湖南城市化水平比湖北、山西、江西分别低6.85、4.61和0.86个百分点，在中部六省中居第4位，与2007年比较后移一位。从城市化发展提升幅度看，2012年与2007年比较，湖南城市化发展上升幅度不仅比全国低1.46个百分点，而且也滞后于中部其他五省，湖南比湖北低3个百分点，比河南低1.89个百分点，也低于山西、江西、安徽，在中部六省中发展最慢。

湖南与全国及中部其他五省城市化率对比
	2007年		2012年
	城市化率(%)	排序	城市化率(%)	排序
全国	44.94		52.60
山西	44.03	2	51.26	2
安徽	38.70	5	46.50	5
江西	39.80	4	47.51	3
河南	34.34	6	42.43	6
湖北	44.30	1	53.50	1
湖南	40.45	3	46.65	4

　　（二）城乡居民收入和消费的差距大。从收入看，近几年，湖南城乡居民收入相对差距虽然有所缩小，城乡居民的收入比由2007年的3.15 :1缩小到2012年的2.87:1；2007-2012年农村居民人均纯收入年均增长10.1 %，比城镇居民人均可支配收入高2个百分点。但城乡居民收入的绝对差距仍然较大，2012年湖南城镇居民人均可支配收入21319元，比农村居民人均纯收入高13879元，比2007年扩大了5490元。从消费看，2012年湖南城乡居民人均消费性支出比为2.49:1。城乡居民家庭恩格尔系数分别为 37.3%和43.9 %，相差6.6个百分点。2012年湖南社会消费品零售总额为7854.9亿元，乡村零售额仅为737.6亿元，占9.4%。与此同时，城市居民拥有的耐用消费品比农村多且先进，城乡居民的生活质量存在着明显的差异性。

湖南城乡居民收入情况对比
	城镇人均可支配收入(元)	农村居民人均纯收入元)	城乡居民收入绝对差距(元)	城乡居民收入比
2000	6219	2197	4022	2.8
2001	6781	2299	4481	2.9
2002	6959	2398	4561	2.9
2003	7674	2533	5141	3.0
2004	8617	2838	5780	3.0
2005	9524	3118	6406	3.1
2006	10505	3390	7115	3.1
2007	12294	3904	8389	3.1
2008	13821	4512	9309	3.1
2009	15084	4910	10174	3.1
2010	16566	5622	10944	2.9
2011	18844	6567	12277	2.9
2012	21319	7440	13879	2.9

　　（三）城乡资源配置严重不合理。近几年，政府出台了一系列支农惠农政策，不断增加对农村的公共投入，但由于利益刚性化，政府要在确保城市既得利益的前提下对农村配置更多的公共资源具有较强的财政约束性，城乡资源配置的不平衡问题依然突出。从基础设施投入看， 2012年，湖南固定资产投资14576.6亿元，其中农村投资1374.3亿元，仅占固定资产投资9.4% ，投资不足严重制约了农村基础设施的建设步伐，成为农业和农村经济发展的瓶颈因素。当前政府用于农业的财政支出占财政总支出的比重仍然不足20%。从医疗卫生资源看，政府也是向城市倾斜，医疗卫生保健方面的经费支出中80％用在城镇，而农村得到的经费不足20%。在城乡间卫生资源分配的公平性和享用度明显存在不均，2011年湖南每千人口卫生技术人员城市为8.08人，农村为3人，城市居民是农村居民的2.7倍；每千人口执业医师城市是农村的2.3倍；每千人口注册护士城市是农村的4.1倍；每千人口医疗卫生机构床位数城市是农村的2.6倍；民政部门人均医疗救助水平城市是农村的1.6倍。从社会保障看，最近几年，湖南各级政府把农村最低生活保障作为最重要的农村工作之一，农村救济费占全省抚恤和社会福利救济费的比重稳定上升，2011年为25.7%，比2007年上升了7.1个百分点。但城乡保障水平不同， 2012年湖南城市低保对象月人均补助248.7元，农村103.4元，城市是农村的2.4倍。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，农村社会保障的水平与城镇仍存在较大差距，社会保障制度对农村居民的保障明显不足。 

　　三、努力推进湖南城乡结构调整的几点建议 

　　（一）重构城乡一体化的制度体系，建立城乡结构调整目标。一方面，重构城乡一体化的制度体系。制度改革和重构应着眼于户籍制度、社会管理制度、社会保障制度、财政制度、行政管理制度、公共资源配置制度等等。构建国民待遇体制，确保城乡基本权益平等，使农民享受到公平的国民待遇，享受到最基本的权利，包括自由迁移权、平等的就业权、社会保障权、财产保障权等。按现在的许多城乡制度性规定，农村人口在权利和权力上比城市居民低很多、少很多。譬如农村居民的房屋不能像城市那样自由买卖，不能作银行贷款抵押，土地不能直接进入全国一级市场。当然，构建一个新的城乡一体化的制度体系，是一个系统过程，需要分步骤分阶段进行。首先要对现有的政策和体制进行全面的清理和反思，其次是从事权、财权、职权上明确各级政府的职能。另一方面，确立城乡结构调整目标。各级政府应深入开展调查研究，设计合理的、可行的城乡结构调整指标体系。在这个指标体系中，需要确立城乡收入差距缩小目标、城市化目标、财政投入目标、公共服务目标、基础设施建设目标、社会保障目标等等，指标体系作为新农村建设的行动依据。 

　　（二）继续着力推进新型城市化，加快社会主义新农村建设。一方面，继续着力推进新型城市化。加快城市化进程，把农民转化为城市居民，是解决城乡二元结构问题的重要举措。湖南省城市化水平每提高1个百分点，城镇人口将增加70多万人，按2012年城乡居民人均消费水平差距8739元计算，可新增消费支出60多亿元。城市化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，避免“被城市化”。“多予少取”是城市化建设的宗旨，政府只有将财力投入到两个“反哺 ”（城市反哺农村，工业反哺农业），才能实现城乡经济的均衡发展。另一方面，加快社会主义新农村建设。加大对农业和农村的投资力度，以投资结构的调整推进现代农业和农村基础设施建设，逐步缩小城乡在教育、医疗和社会保障等公共服务水平上的差距，改善农民的消费环境和消费预期，增加农民收入，使消费需求在城乡间形成良好的梯度转移通道。 

　　（三）加快土地制度改革，提高农民土地资产收益。土地是农村最重要的资源，也是城镇化中矛盾比较突出的环节。应强化农民的谈判主体地位，使农民能够合理分享城镇化红利。第一，重点加强土地用途管制，防止把城乡一体化当作圈地的工具。第二，以完善农民土地使用权为重点，保障农民权益。保障农民土地权益在符合城乡土地规划的前提下，可以将土地长期使用权转让、出租、抵押、入股和出售，建立主要依托土地的农民财产性收入增长机制。第三，建立健全农村土地流转制度。尽快完成全方位土地确权。改革行政主导的土地招拍挂体制，建立公开市场。用于公共用途的农村集体土地可由政府按法定程序、按市场价格进行征用补偿。建立非公共用途的农村集体用地直接进入市场的机制，形成对农村集体建设用地流转的统一、规范的管理措施与办法，形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。 

　　（四）推进户籍制度改革，打破农民流转的制度障碍。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。第一，把农民工作为户籍制度改革的突破口。当前，我国存在巨大的“半城市化”群体，即已经进城但尚未市民化的农民工。政府应稳步推进农民工市民化，力争把符合一定条件的农民工市民化。第二，逐步放开城镇落户政策。因地制宜制定政策，先试点后推开，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和落户条件。第三，实行土地制度与户籍制度联动改革。从发挥规模效应推动经济增长和充分考虑流入地人口承载能力的角度看，亟需实施户籍制度和农村土地产权制度的联动改革，打破地区间市场分割。即对新增城市建设用地指标和农村因宅基地整理而增加的建设用地指标统一配置，实现土地利用指标调整与新增户籍人口规模直接挂钩，以提高城镇化和经济集聚水平。 

　　（五）打破城乡二元资源配置方式，建立城乡统一的基本公共服务体制。一是打破城乡分割的公共资源投入体制，实现城乡公共资源配置一体化。统筹城乡公共资源投入体制，将农村公共产品和公共事业纳入城市发展规划，由城市财政统筹解决。加大财政投入向农村基础设施倾斜的力度。在交通道路、水、电、垃圾处理、互联网等方面实行改造升级，逐步实现城乡基础设施建设投入一体化。加大财政对农业的投入，完善农村金融市场，逐步形成城乡统筹规划利用、资源优势互补的新格局。二是建立城乡统一的基本公共服务体制，实现城乡基本公共服务对接。提高农村地区基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。目前要全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革，进一步提高新型农村合作医疗制度的保障水平，建立完善的农村医疗卫生服务体系，全面落实农村最低生活保障，进一步完善新型农村社会养老保险和其他社会保障。三是统筹解决农民工基本公共服务，实现农民工基本公共服务制度的城乡对接，农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接，需要从全国层面进行，中央政府进行统筹协调，让农民工能享受到当地居民的基本公共服务。例如，义务教育、城市住房救助等等。

承办：核算处
执笔：唐双全
核稿：李跃辉
责编：黄湘冀