改革统计管理体制，实行"区域统计"是统计工作适应市场经济体制的一项重大改革，是统计工作的重大调整，是统计管理制度的重大变革。目前，全国各地，如京、津、沪、西安、成都、武汉、南京、郑州、太原等一大批大中城市自2000年以来都相继实施了"区域统计"改革，并取得了可喜成效，有力地推动了区域经济的快速发展。长沙作为湖南省会，辖五区四县（市），城区情况与目前已开展"区域统计"的城市相似，但一直仍延用传统的市、区县（市）和中央、省属在长单位分别统计的条块结合方式，五个城区没有一套可以完整反映其经济社会发展状况的统计数据指标，不利于实事求是地宣传反映各区县（市）改革开放的重大成就。因此，在长沙实行"区域统计"，在统计管理体制改革方面作一些积极的探索，对于促进区域经济发展，加快我市经济社会的全面协调和可持续发展将产生深远的影响。

一、实施"区域统计"改革的重要性

    长期以来，我国实行的是计划经济时代的统计管理体制，这种管理体制已明显不适应形势发展的客观要求：一是随着社会主义市场经济的不断发展，整个经济社会发展的综合性越来越强，关联度越来越密切，使得统计调查对象的数量急剧增多，结构日趋复杂多变；二是不断产生的民营企业、个体和私营企业因基层统计力量不足，漏统的现象日益突出，严重影响了统计数据质量和文明建设成果的真实反映；三是部分主管部门转为经济实体后，使原有的一些统计渠道被中断，统计资料的搜集不完整，加大了统计工作难度；四是随着城市管理重心的下移和区域经济的不断发展，区县（市）政府不仅需要掌握区县（市）属单位的统计信息，而且还要全面了解和掌握本行政区域内的经济、社会、科技以及城市建设等各方面情况，但现行统计管理模式，无法完全按行政区域进行数据处理，难以适应区县（市）政府全面掌握区域经济社会统计信息和科学制定区域发展规划、发展政策的需要。因此，实行"区域统计"，实现由"以条为主"向"以块为主"的统计管理体制的全面过渡已刻不容缓。长沙实行"区域统计"的背景及动因主要体现在八个方面：

    1、实施"区域统计"有利于解决原有统计管理体制中存在的弊端。随着市场经济的快速发展，全市统计工作量日益增长，原有的统计管理体制已暴露出许多弊端，在一定程度上制约了统计数据质量的提高，尤其是机构改革之后各主管局撤销改为行业管理办公室，主管局所属企业无部门归口统计，使市级统计部门直报单位增多，统计业务量增大。据基本单位普查显示：我市有法人单位2万多个，产业活动单位3万多个，个体经营户18万多户。这些单位在激烈的市场竞争中此长彼消，变化很大。特别是市局直统的规模以上和限额以上的单位多，给业务处室增加了大量的工作量。例如在2001年底我市规模以上企业只有600多家，到今年已发展到1200多家，实施"区域统计"后将大大解放统计生产力，不但可以安排充足的力量抓好各项源头数据的统计，而且还可以安排更多的力量从事区域经济的综合分析与研究，这有利于统计部门把工作重心放在为党政领导科学决策提供更多的信息产品、指导基层统计部门开展工作、加强统计监督力度、发挥统计的整体功能上来。

    2、实施"区域统计"可以最大限度地防止漏统，实事求是地反映经济总量。"区域统计"建立健全了以单位所在地为基础的统计信息采集渠道，减少了被调查单位由于管理体制的经常变化给统计管理渠道带来的影响，避免了条条统计带来的漏统问题，保证了政府统计职能的实现和统计网络畅通，最大限度地减少了漏统。如我市2001年的基本单位普查结果显示：有近四百个企业无统计户口，实行"区域统计"将在很大程度上加强街道、乡镇的统计机构，便于及时了解单位增减变化情况，使各级政府统计部门的工作覆盖到全社会，为统计调查方法的改革、定期普查和经常性的抽样调查提供有力的支持，使统计数据更加完整、准确。

    3、实施"区域统计"有利于促进区域经济的快速协调发展。在原管理模式下，由于区县(市)数据不完整，经济总量未能得到真实的反映，不利于对外宣传和招商引资。如号称"三湘第一区"的芙蓉区，在国家对科技城区达标验收工作时，所用区属统计数据的GDP总量和人均GDP数，只相当于我国西部落后地区的水平。上述情况说明，由于区县未按行政区划实行统计，因而数据偏小，在全国缺乏可比性。实现"区域统计"能促使各区县(市)把各自辖区内的企业、事业单位的发展纳入自己创实绩的内容，特别是解决了大部分规模以上(限额以上)企业不归口块块统计而产生的诸多问题。这种新的统计体制有利于当地党委政府积极主动为规模以上(限额以上)企业排忧解难，做好全方位服务工作，从而推动这些企业的迅速发展。同时，全面准确的统计数据，也为各级党委政府指导本区域内的经济社会工作、制定发展规划和产业发展政策提供了翔实的资料，减少盲目指导，有效地促进区域经济的健康全面发展。如我市内五区按原统计口径，2003年底，各区GDP总量只有20亿元左右，人均GDP只6000多元；实行"区域统计"后，各区的GDP总量达到60-100亿元，人均GDP达到2.3万元，有利于对外宣传和招商引资，开展好各区县（市）全面建设小康社会目标的评估与监测，加快区域经济发展的步伐。

    4、实施"区域统计"是监测全面建设小康社会的重要手段。党的"十六大"明确了今后二十年全面建设小康社会的任务。目前，我市已出台了"全面建设小康社会目标评估与预测指标体系"。按现有统计管理体制，只有四县（市）勉强可以进行小康目标的评估与监测，五区由于统计资料不完整而不能进行小康目标的评估与监测，这对落实"十六大"精神，全面建设小康社会是不相符的。只有实施"区域统计"，才能科学制定各区县（市）小康建设的实施规划，准确评估各区县（市）小康达标的进度，这对于贯彻落实"十六大"精神，加快推进全面建设小康社会进程具有重要的政治意义。

    5、实施"区域统计"有利于正确政绩观的有效反映。在现行的统计管理体制下，由于各区县（市）统计数据的不完整，区与县（市）之间不能进行横向对比，给区县（市）的综合实力评估工作带来一定的难度，更给每年一度的目标管理考核工作带来许多困难。实行"区域统计"之后，条条掌管的数据可以分解到块块之中，使各区县（市）的经济社会指标都处在同一起跑线上，有利于各区县（市）目标管理考核数据的全面准确，有利于客观真实地反映区县（市）领导的政绩，有利于正确政绩观的形成。

    6、实施"区域统计"有利于提高为地方党政领导服务的水平。实施"区域统计"后，大大加强了统计基层基础工作，确保了统计数据的全面准确，同时也进一步解放了统计生产力。统计部门不但可以安排充足的力量抓好各项源头数据的统计，而且还可以安排更多的力量从事区域经济的综合分析与研究，这有利于统计部门把工作重心放在为党政领导提供"快、精、准、全"的统计分析资料、指导基层统计部门开展工作、加强统计监督力度、发挥统计的整体功能上来，有利于为各级党政领导科学决策提供更多的信息产品，使各级领导能更好地指导区域经济的发展。

    7、实施"区域统计"有利于加强统计队伍建设。实行"区域统计"将在很大程度上加强区县（市）、街道、乡镇的统计机构，充实统计力量，使各级政府统计部门的工作覆盖到全社会，为统计调查方法的改革、定期普查和经常性的抽样调查提供了有力的支持，使统计数据更加完整、准确。实施"区域统计"将实现市、县（市）区、街道（乡镇）三级统计机构的合理分工，进一步理顺政府统计、部门统计和企业统计的关系，规范统计行为，壮大统计队伍，提高统计人员素质。

    8、实施"区域统计"是实行新的国民经济核算的客观要求。按区域进行国民经济核算，是实施新的国民经济核算体系的基本要求，也是与国际接轨的举措。它能有效地克服GDP分级核算中的重复和遗漏现象；在指标体系、调查方法、统计标准等方面更能体现省会城市的特征；有利于全面、准确地反映全地区的经济发展总体规模和水平；有利于增强我市与各省会城市之间的可比性和国际同类型城市之间的可比性；有利于我们瞄准国际一流水平，进一步加快统计体系与国际通用规则接轨的步伐，向国际统计先进水平迈进。

二、实施"区域统计"改革的基本前提

    "区域统计"改革既是一项庞大而复杂的社会系统工程，也是一项全新的改革工作，要使"区域统计"改革顺利进行，必须具备一定的前提条件：

    1、统一思想认识。首先，要使全市各级各部门充分认识到"区域统计"改革的重要性，达成搞好"区域统计"改革的共识；其次，要争取各级政府和相关部门的大力支持。从长沙情况来看，2002年初市统计局党组就提出了"区域统计"改革的思路，同年10月市委、市政府在《关于加强统计工作的意见》的文件中明确提出要在全市实施"区域统计"，随之市政府和市统计局先后分两批赴成都学习"区域统计"改革经验。2002年底在全市人大会上，12位人大代表提出了在全市实施"区域统计"的议案。在2003年全市统计工作大会上，市委副书记吴志雄和常务副市长赵小明在讲话中都提出了必须开展"区域统计"改革，同年7月市委常委、常务副市长赵小明受谭仲池市长委托，召开有关部门参加的"区域统计"改革协调会，会议一致认为"区域统计"改革非搞不可、势在必行，根据市领导的指示精神，市政府办、市编委办、市财政局、市统计局和市高新区积极行动起来，作了大量的筹备工作。市政府的大力支持和相关部门的积极配合为在全市实施"区域统计"改革创造了良好的条件。

    2、组织协调领导。加强组织领导是"区域统计"改革成功的根本保证，"区域统计"改革涉及面广、情况复杂、难度较大，主要体现在四个方面：一是由于"区域统计"采取以块为主的统计模式，区县（市）政府统计部门业务工作量将大幅度增加；二是由于"区域统计"管理范围扩大到整个区县（市）行政区划，统计管理工作难度将大幅增大；三是中央、省属、市属单位多年来直接向市统计局直报，现在要划转到各区县（市）报送报表，确有一个适应过程；四是由于长期以来区县（市）、乡街统计力量较薄弱，统计手段相对落后，实行"区域统计"之后，基层统计人员的力量亟待增加，业务素质亟待提高。为切实搞好"区域统计"改革，要重点抓好五项工作：一是由市政府下发《在全市实施"区域统计"的通知》、《"区域统计"改革的工作方案》和《关于进一步做好区域统计改革工作的通告》三个文件；二是全市及分区县（市）"区域统计"改革动员大会；三是组织召开全市编委办、统计部门负责人工作会议，对各区县(市)统计部门急需增加的人员编制问题进行认真研究，在实行"区域统计"之后，区县（市）统计任务将大幅增加，县（市）统计部门从事统计工作的人员要在现有15-20个人员的基础上予以充实加强，区统计部门由于其统计工作量不亚于县（市），其所需要的人员应达到县（市）现有人员数，并可采取公开招聘或区内选调年轻、优秀干部等形式使所需统计人员落实到位，街道、乡镇和各行政企事业单位要健全统计工作网络，充实统计力量，从力争根本上改变统计基层基础薄弱的问题；四是成立市、区县（市）各级"区域统计"改革工作领导小组；五是结合各专业具体情况，制定《"区域统计"相关专业实施办法》。在"区域统计"推行过程中，各级各部门要按照全市统一部署，履行各自职责，齐心协力、密切配合，形成整体合力共同推进"区域统计"改革工作。各级政府统计部门要加强与各部门之间的协作、配合，尤其要加强与编制、民政、社团、税务、工商、质监等部门联系，依靠行政管理优势，通过条块间和部门间的协同努力，提供出进行区域经济核算所需的各专业统计资料，为规范"区域统计"工作创造必要的条件。

    3、强化宣传力度。实行"区域统计"是关系到区域经济发展的一项重要工作，各级各部门要运用多种渠道、采取多种形式大力宣传"区域统计"的重大意义和具体工作要求，充分利用宣传机构和新闻媒体开展广泛的社会动员和宣传发动工作，为顺利实施"区域统计"营造一个良好的社会氛围。

三、实施"区域统计"改革的主要内容及步骤

    1、"区域统计"的总体目标。长沙实行"区域统计"从2003年第二季度开始按照全市"区域统计"管理要求组织实施，2003年年快报实行"双轨制"，各区县（市）按照原统计口径和"区域统计"口径同时报送两套各专业年快报数据，至2004年一季度完成由条块结合向"区域统计"过渡，实现全面接轨，2004年4月份开始按"区域统计"口径公布一季度各区县（市）主要经济社会指标。

    2、"区域统计"的实施对象。按照全市"区域统计"改革工作方案规定，"区域统计"的实施对象为：一是各区县(市)行政区域范围内的法人单位及法人单位所附属的产业活动单位，包括各类企业法人、事业法人、机关法人、社会团体法人和其他法人，及其所附属的农业、工业、建筑业、交通运输业、批发零售贸易业、餐饮业、服务业等产业活动单位；二是各区县(市)行政区域范围内的个体工商户。考虑到部分部门管理与核算的特殊性，对业务上垂直领导、财务上统一核算而不宜按区县(市)划分的单位和涉及国家安全保密的单位，如邮政、电信、金融、保险、证券、电力、民航、铁路、公路、水运等行业，大型集团公司、大型联合超市等类型的单位，高新技术开发区部分企业，以及部分跨区县(市)投资项目和承担社会管理职能、行业管理职能的部门，经市统计局核定后，继续执行向市统计局直报制度，相关数据由市统计局及时分解至有关区县(市)，以便进行核算。城调等统计调查仍按国家、省方案和有关文件执行。

    3、"区域统计"的业务范围。实施"区域统计"的业务范围主要包括两个方面：一是政府统计部门组织实施的各类普查和调查。二是农业、工业、建筑业、交通运输业、批发零售贸易餐饮业、房地产业、服务业及固定资产投资、劳动、人口、科技、企调和国民经济核算等统计业务，但有关特殊统计业务工作，仍由市统计局负责。

    4、"区域统计"的工作步骤。为实现"区域统计"改革的平稳过渡，确保统计数据质量，在实行"区域统计"改革过程中要重点抓好了三项工作：一是以基本单位普查和统计年报为基础，搞好单位清查核实及单位名录库反馈工作；二是搞好统计调查单位及统计资料的交接工作；三是采取"统一布置，全面推开，双轨运行，全面接轨"的办法组织实施，以保证改革过渡时期统计渠道不断、统计单位不漏、统计数据不乱。市统计局要召开好区县(市)统计业务衔接会议，做好单位名录库和统计数据的反馈工作。在实行双轨制的年份，统计报表按两个口径进行报送，可采取"五统一、一分开"的形式组织年报工作，即由市统计局统一制定报表制度、统一印刷报表、统一发送会议通知、统一组织会议、统一讲解制度，区县（市）派人员参与会议组织工作，市统计局各专业处室与区县（市）密切配合、分工负责、共同组织召开好各专业统计年报会议。

    "区域统计"改革是统计调查渠道和统计调查分工的重大变革，实施时间从开始组织到实现全面接轨至少需要一年时间。具体实施步骤分为三个阶段：一是准备阶段。这一阶段是基础，主要工作包括下发文件、组建机构、制定工作方案及实施细则、召开会议、开展宣传、相关专业分区县（市）进行统计数据的调整等工作。二是实施阶段。这一阶段是关键，主要工作包括清查核实、将单位名录库反馈到区县(市)、进行统计调查单位及统计资料的交接、区县(市)统计部门建立与报表单位的工作联系、并实行"双轨制"。三是接轨阶段。这一阶段是效果，从年快报开始全面实行"区域统计"，各中央、省属、市属国家机关、社会团体、企事业单位(除特殊行业外)由"双轨制"报表逐步向"单轨制"报表过渡，直至全面接轨。

    5、"区域统计"的专业范围。为实现全市"区域统计"改革的平稳过渡，确保统计数据质量，必须做好各专业统计业务的衔接工作，按照三个"有利于"即"有利于区域统计改革工作的整体推进、有利于统计调查对象准确及时完成各项统计调查任务、有利于如实反映区域经济总量"和"尊重历史、按法人单位统计、特事特办、新事新办"四项原则，结合各专业具体情况，界定统计范围。

    （1）核算：地区生产总值以专业为基础，核算范围为全市九个区县（市），即中央、省属、市属及其他无主管单位，均按法人单位所在地划归区县（市）统计，纳入区县（市）GDP的核算范围。对部分业务上垂直领导，财务上统一核算，不宜按行政区域进行统计的单位，其增加值继续由市统计局统一测算后分解到各区县（市），纳入区县（市）GDP核算。

    （2）农业：原则上继续按照现行"区域统计"范围进行统计。

    （3）工业：规模以上工业"区域统计"范围为在各区县（市）行政区域内，除涉及国家安全保密的军工、电力企业及由高新区向市统计局直报的高新技术企业外，其它所有规模工业企业均按法人单位所在地划归区县（市）统计。规模以下工业规模以下工业企业和所有个体户原则上继续按照现行"区域统计"范围进行统计。

    （4）投资及建筑业：固定资产投资和建筑施工活动单位按单位所在地划归区县（市）统计。邮政、电讯、电业、铁路单位、高新技术开发区企业及部分跨区重点投资项目由市统计局直接统计后反馈到各区县（市）。

    （5）贸易餐饮业：已实行"区域统计"的县（市）仍按原管理模式进行，五个城区贸易、餐饮业统计工作由过去的"区属行政管理"方式改为"区域统计"进行管理，原市统计局直接管理的中央、省属在长企业及市属贸易、餐饮企业按所在地原则全部划转到五城区进行统计管理。

    （6）劳动工资：除《工作方案》中确定的部分业务上垂直领导、财务上统一核算而不宜按区、县（市）划分的单位和涉及国家安全保密的单位，高新技术开发区企业，以及其他专业确定直接统计的单位，经市统计局核定后，继续执行向市统计局直报制度外，其余各直报单位和各主管部门及其所辖基层单位原则上以独立核算法人单位为起报单位，按法人单位所在地全部划转到各区县（市）进行统计。

    （7）专项调查：高新技术开发区企业仍维持原上报模式（由高开区直接收集上报市统计局企调队)，各区县（市）辖区内所有的企业景气调查、集团公司和重点跟踪监测企业均按单位所在地向所由区县（市）进行统计。

    6、"区域统计"的督促检查。为实现"区域统计"改革的平稳过渡，准确反映全市及各区县(市)经济总量，切实搞好统计报表的顺利接轨，加强对区县（市）的督查是非常重要的一个环节，主要从两个方面加强督查：一方面是由市政府督查室牵头组织对区县(市)政府的督查，重点是对机构设置、人员编制、业务经费和工作条件（如办公设备、办公用房、办公用车）等情况进行落实；另一方面由市统计局组织"区域统计"改革工作办公室和年报工作办公室对区县(市) "区域统计"业务衔接及年报接轨情况进行督查，及时掌握"区域统计"改革与年报接轨的进度，并对"区域统计"业务及年报衔接过程中出现的问题予以妥善解决，以确保"区域统计"改革的顺利推进和全面接轨。

四、实施"区域统计"改革中值得探讨的问题

    实行"区域统计"是统计制度方法改革的新举措，在实施过程中仍然面临一些问题和困难，有待于在工作实践中积极探索并予以解决，其主要体现在六个方面：一是高新技术开发区在实行"区域统计"之后，统计业务分割存在一定问题，统计基础薄弱、统计力量不足，要将各专业统计业务按区县（市）及时进行分割确实存在一定困难；二是一些特殊行业，如邮政、电信、金融、保险、证券、民航、铁路、公路、水运等类型单位统计业务由市统计局直接统计之后再分割到区县（市），如何将数据分割得更加准确还有待在实践中进一步完善；三是大型集团公司、大型联合超市跨区经营，总部与分公司、连锁店不在同一区域内，营业收入也分别在不同区域内实现，但由于财务状况报表无法分开，只得将分公司、连锁店数据统计在总部所在区县（市），这种统计方法难以客观反映各区县（市）的购买力水平和营业收入情况，如何更加科学合理地进行数据分割还有待于不断探索；四是由于"区域统计"采取以块为主的统计模式，区县(市)政府统计部门业务工作量将大幅度增加，尤其是长期以来区县(市)、乡街统计力量较薄弱，统计手段相对落后，很不适应改革的要求，因此不仅区县（市）统计部门要相应增加统计力量，而且基层统计人员力量更亟待增加，业务素质也亟待提高；五是中央、省属、市属单位多年来直接向市统计局直报，现在划转到各区县(市)报送报表，确有一个适应过程，尤其是中央、省属劳动工资报表单位配合程度较差，加大了统计报表催报工作量；六是实施"区域统计"后，难以避免出现层层干预统计数据的现象和按街道区域统计的误解，从而使市统计局对各区县（市）统计数据质量的监控和评估难度增大，统计执法难度也将随之增大。

五、实施 "区域统计"改革的法律保障

    实施"区域统计"是统计部门依法行使服务监督职能的创新之举，为达到改革的预期目的，各级党委、政府要牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，切实转变片面追求GDP增速的观念，不行政干预统计数据，支持统计部门依法统计。各级统计机构和主管部门要建立健全统计数据质量管理责任制，明确责任和义务，对辖区范围内和本部门统计数据进行严格管理、监督、检查和评估，严禁出现弄虚作假行为。各级统计部门要广泛宣传《统计法》，加强统计执法监查，加大统计执法力度，对拒报、迟报、虚报、瞒报和篡改统计数据等违法行为要根据《中华人民共和国统计法》和《湖南省统计管理条例》有关规定进行严肃查处，并追究其法律责任。

    实施"区域统计"是一项极其艰巨而繁重的工作，统计部门要以"区域统计"改革为契机，积极探索统计管理体制和统计制度方法改革的新途径，全面提高统计工作水平，为经济社会全面协调和可持续发展做出新的贡献。