加入WTO后政府统计工作及统计法制建设面临的挑战与对策

    经过15年的艰苦谈判，我国终于加入了世界经济贸易组织(WTO)，成为其第143个会员国，这意味着中国将进一步融入国际社会。和各行各业一样，中国统计也因此面临着巨大挑战。为了建立健全一个与国际接轨的统计指标体系，促进统计体制改革，我国于2002年年初加入了国际货币基金组织数据公布通用系统（GDDS），这标志着“中国统计入世”。因此，这必然会大大推进“依法治统”的进程，也会引起统计工作方式的深刻变化。在新形势下，政府统计工作应该怎样迎接挑战，真正做到“公正透明，服务社会”，这为我国统计法制建设提出了新的课题。本文试图站在市、县两级统计部门的角度，从统计法制的各个方面来系统研究我国政府统计工作及统计法制建设的过去、现在与未来，以探索一条具有中国特色而又与国际接轨的统计法制工作创新之路。

    一、对中华人民共和国成立后我国政府统计工作及统计法制建设的历史回顾

    1949年10月1日，中华人民共和国成立，标志着社会主义历史阶段的开始。中华人民共和国成立后，进行了一系列的社会主义革命和社会主义建设。这个时期的统计工作过程，是对有中国特色的社会主义现代化统计道路的探索与实践的过程。在党的十一届三中全会以前，经历了曲折艰难的探索；在党的十一届三中全会以后走上了健康发展的道路。
    中华人民共和国成立以后统计的发展历程，是对有中国特色的社会主义现代化统计道路的探索与实践过程。这个探索与实践的过程，以党的十一届三中全会为界线，可以划分为两个时期：党的十一届三中全会以前的29年，是一个时期，这个时期的统计是在艰难、曲折的道路上探索前进的，经历过两次大的波折。党的十一届三中全会以后到现在，是另一个时期。这个时期的统计在开创社会主义现代化建设的新局面中，得到了比较顺利的全面发展。

    （一）前29年统计工作的曲折。在国民经济恢复时期，按照我国的实际情况，学习社会主义统计工作的理论和经验，开始建立了统计报表制度，并进行了各种各样的调查。但是，全国统计工作的集中统一领导尚未建立，工作比较分散。
第一个五年计划时期，开始在全国范围内有组织、有领导地建立全面的、科学的统计工作。在社会主义建设初期，我们必须学习前苏联统计工作的经验，并与中国的实际情况相结合。但是前苏联的经验并不完全成功，在第一个五年计划结束前后，我们已经发现，中国特色社会主义统计工作的道路必须由中国人自己走出来。
统计工作“大跃进”，原是针对第一个五年计划时期统计工作中的教条主义倾向提出的，目的是为了使统计工作发挥更大的作用，走中国特色社会主义统计事业自己的道路。但统计工作的“大跃进”是在“左”倾思想的指导下进行的。随着“左”倾思想的泛滥，对第一个五年计划时期的统计工作的缺点，进行了夸大，统计工作不按客观规律办事成风。这就给统计工作造成了严重的后果。
    统计工作“大跃进”带来的问题，1961年就开始有所认识并采取一些措施加以纠正。1962年4月中共中央、国务院作出了《关于加强统计工作的决定》。接着，1963年3月，国务院发布了《统计工作试行条例》。《决定》和《条例》总结了前一时期统计工作中正反两方面的经验，使统计工作在经受挫折以后在正确的道路上得到了迅速的恢复和发展。
    1966年到1976年的“文化大革命”，使党、国家和人民遭到中华人民共和国成立以来最严重的灾难，统计事业也受到了严重的挫折。
    在“文化大革命”中，统计工作处在十分被动的局面，国家一级的综合统计在1967年到1969年中断了三年，其余七年只进行了最基本的数字的统计。在中断的三年里，除了有些部门和不少地区仍然搜集和保存有一些重要的统计资料外，大部分统计工作陷入瘫痪的状态。
    这个时期的统计理论研究工作主要是学习前苏联，批判西方资本主义国家的统计思想，确立马克思主义思想在统计领域的领导地位，社会经济统计学得到了迅速的传播。但是在“阶级斗争为纲”的思想支配下，把学术问题同政治问题混淆起来，禁锢了人们的统计思想，对国外的统计理论一概斥为“修正主义”或“资本主义”，闭关锁国，固步自封，使我国社会经济统计学的研究长期处于停滞状态。
    在两次大的挫折中，我们积累了创建具有中国特色的社会主义统计事业的宝贵经验：
    （1）统计工作的首要任务是维护统计数字的真实性。
    （2）必须在定性分析的基础上进行定量分析，注意质与量的有机结合。
    （3）要以取得全面统计资料为主，广泛地运用多种调查方法。
    （4）必须建立统一领导，分级负责的统计管理体制。
    （5）必须坚持中国共产党的领导和群众路线。

    （二）十一届三中全会以后统计工作的顺利发展。1978年党的十一届三中全会后，我们党终于找到了一条建设有中国特色的社会主义道路。这是一条坚持马克思列宁主义的社会主义原理，一切从实际出发的道路。十一届三中全会以来，我国社会主义事业在各个方面取得了显著的成就。统计事业也迅速恢复过来，并进入顺利发展的新阶段。十一届三中全会以来，统计工作的成绩主要是：
    （1）统计服务水平有较大提高，统计监督作用开始发挥，统计部门已经由参考到参谋，逐步发展到参与决策。
    （2）较好地完成了人口、工业、科技等普查及专题调查，向社会提供了大量统计信息，受到国内外有关方面的关注和好评。
    （3）统计制度方法改革逐步深入，形成了具有中国特色的社会主义国民经济核算体系试行方案，从1992年起开始逐步推行。
    （4）建立了统计信息自动化系统的初步基础。
    （5）统计工作开始走上了法治的轨道。1983年12月8日，第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国统计法》，并于1984年1月1日起施行。这是新中国第一部统计法律。
    （6）对统计的总体功能，取得了基本一致的认识。
    这个时期，随着统计工作的日益发展，统计学术研究也走上了空前繁荣的道路。从1978年冬天的峨嵋会议开始，打破了长期以来统计学界沉寂、停滞的局面，展开了百家争鸣。自中国统计学会成立以来，进行了多类问题的讨论，大家各抒己见，畅所欲言，相互补充，相互促进，出现了各学派统计学并存和日益繁荣的新局面。统计科研和统计实际密切结合，促进统计实际中很多问题的解决。统计科研机构也普遍建立起来，形成了网络，并展开了国际交流。
    十一届三中全会以来的统计工作，也取得了一些初步的经验。一条根本的经验是：必须坚持统计改革，以改革促进统计事业的发展。搞好统计改革，首先必须解放思想，紧密配合政治经济科技体制的改革，不断增强改革意识，通过改革来强化统计机构的服务、咨询、监督的职能，增强统计机构综合管理、综合协调、综合分析和参与决策的能力。十一届三中全会以来统计工作的另一条根本经验是，在统计工作的建设过程中，需要加强国际统计工作的交流，不断借鉴外国的先进经验，但必须根据我国的实际情况加以改造。党的十一届三中全会以后，在探索有中国特色的社会主义统计工作道路的过程中，我们一方面总结中国特色社会主义统计工作的实践经验，另一方面又注意研究外国的统计理论、制度、方法，有分析、有批判地加以借鉴和吸取，加以改造和发展。

    二、加入WTO和GDDS后政府统计工作及统计法制建设面临严峻的考验

    当前，我国加入WTO和GDDS后，政府统计体制正处于从以计划经济向社会主义市场经济为基础的转变过渡中，出现了许多因体制本身造成的问题，政府统计工作及统计法制建设正面临严峻的考验：
    一是统计工作的独立性差，抵御来自地方政府的对于统计调查和统计数据的干扰能力弱，统计信息的可靠性和时效性受到威胁。根据《统计法》第四条规定，我国实行统一领导、分级负责的统计管理体制，建立了由政府综合统计系统和部门统计系统组成的集中统一的政府统计系统。这是为了适应我国政府管理体制的要求，从我国国情出发而长期实行的统计管理体制。随着我国加入WTO，这一体制与市场经济的要求越来越不相适应，并表现出极大的弊端。长期以来，虽然各级政府统计部门为维护统计数据的客观性、真实性，不断加大统计执法力度，改进统计调查方法，加强数据质量评估，取得了一定的成效，但是，从整体上看，在统计上弄虚作假之风愈来愈严重，统计数据失真的危险不断上升。如农村乡镇企业数据和农产品产量等重要统计指标数据失实的情况愈演愈烈。究其原因，当前在统计上弄虚作假，主要已不是企业，而是地方各级党政领导。一些地方党政领导党性原则不强，思想作风不正，法制观念淡薄，为了个人或小团体利益，以权定数、以数谋私现象时有发生。而地方统计部门作为地方政府的一个功能部门，主要为地方政府服务，其干部、编制和经费都是由地方政府决定。在这种体制下，一旦地方政府对统计数据有异议，统计部门很难独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，造成一些地方重要统计数据的严重失真。
    二是政府统计系统纵向管理不顺，中央和地方统计任务不分、职责不清、整体效益低下，不利于全面推行抽样调查。长期以来，我国统计数据的采集主要依赖于全面填表、逐级上报、层层汇总的方式，给地方行政干预统计数据留下了可乘之机。统计改革的实践表明，抽样调查可以有效排除行政干扰，是适应社会主义市场经济发展的科学的调查方法。从1994年起，国家统计局便大力推行抽样调查方法，在全国范围内开展了小型商业企业、工业企业抽样调查试点，取得了一定进展。但现行的统计体制要求国家的统计调查必须兼顾各级政府的信息需要，而抽样调查本身所固有的局限性很难兼顾多层次的信息需要，因而抽样调查方法在全国范围内很难付诸实施并最终替代传统的全面报表方法。即便是目前国家统计局已经进行的农产品产量、价格、人口等抽样调查，也由于统计体制原因，不同程度地受到来自地方政府的干扰。
    三是政府综合统计与部门统计之间横向关系不顺，多头向下、重复调查、报表多乱、数出多门、擅自公布统计资料的现象较为严重。按照《统计法》的规定，各级政府统计机构本应担负起组织领导和综合协调各级各部门统计工作和国民经济核算工作的职责，但目前政府统计机构这种组织领导与综合协调能力较差。一方面，政府统计机构“大包揽”思想严重，不能够有效利用各业务部门的行政记录,各业务部门可以提供的统计报表，政府统计机构仍然层层向下布置,造成政府综合统计系统内部疲于应付报表、不堪重负的局面。另一方面，各部门依法统计思想不强，不能够主动及时地向政府统计机构报送和交换有关部门统计资料和行政记录，违反保密法纪、擅自公布统计资料的情况也时有发生。在布置统计报表时又自行其是,政府综合统计系统已有的调查,部门仍然布置。这种重复交叉的双轨制统计组织体系既造成报表多乱、数出多门，又带来了人力、财力、物力的巨大浪费。
     四是统计工作的大环境不优，并呈劣变之势。统计工作作为政府工作的一个重要组成部分，理应得到各级政府领导的高度重视和大力支持。但在部分地方，统计工作明显存在“两多两少”：即对统计工作指责埋怨的多，支持理解的少；索要情况的多，解决问题的少。县及县以下统计部门条件简陋，手段落后，缺少保证正常开展工作的基本条件。特别是在各级机构改革和减员增效的过程中，基层单位和政府部门统计力量弱化，农村统计网络和统计工作严重削弱，导致一些乡镇统计和部门统计工作不能正常运行，统计工作面临着断层的局面。据我市今年对2个县区50多个乡镇的调查，1－3月份，正常开展统计工作的仅有8个乡镇，其余乡镇统计工作基本无人过问，或有人不问。统计工作呈现出弱在县里、冷在乡里、空在村里之势，呈现出重视不够、投入不足、基础不牢、手段不硬的弱势状态，与国家、省、市高度重视统计工作的状况比较存在较大反差。
    五是统计管理关系不顺，队伍参差不齐。目前，国家实行以周期性的普查为基础，以抽样调查为主体，辅之以全面调查与重点调查的统计调查制度。而抽样调查和重点调查的大部分工作依赖企调队、城调队系统布置。然而，各县（市、区）没有相应的机构。这部分工作，自然就全部由县（市、区）统计局承担，造成县级统计部门工作负荷增大，人员、经费压力增加，抵触情绪增多。此外，在政府统计队伍中，学统计专业的“统计人”不多，加之统计工作是个无名无利、只有辛苦的差事，因此在政府统计队伍中存在一些缺乏进取、不热爱、不适应统计工作岗位的人员。同时乡镇、街道统计队伍不齐，大部分乡镇没有专职统计人员，更谈不上专业技能。部门统计队伍不稳，人员变动频繁的问题也十分突出。现行的统计管理体制和统计队伍，正面临着前所未有的考验。
    六是统计改革与保障措施的矛盾越来越突出。随着统计方法制度改革的深入，特别是我国已经加入WTO，要求统计部门按照国际货币基金组织制定的数据公布通用系统（简称GDDS），对外提供和发布统计数据。因此，必须按照GDDS的要求改革健全宏观经济监测体系，并建立与国际接轨的统计体系，统计工作方式正快速地朝着电子化、网络化方向发展。但目前传统工作模式依然束缚统计工作的发展与改革，统计改革与保障措施的矛盾越来越突出。主要表现：一是在机构改革后，政府统计部门人员裁减,一些基层统计机构被归并，基层统计部门人员少,统计工作任务沉重的状况在短时期内难以根本改变。二是统计工作手段老化,计算机及其配置无法满足当前统计数据处理工作。三是经费严重短缺,大部分县级政府统计部门除能勉强维持机关运转外,无法开展有针对性的专题调查满足地方党政领导的需要。四是政策法规执行不力,尽管各级人大、政府制定发布了一系列的统计法规、规章，要求切实加强基层基础统计建设,加强对统计工作的领导和投入，但是，按照法规、规章的要求，能真正落到实处的地方不多。
    七是完成调查任务的难度越来越大。在经济体制改革不断深入和市场经济体制的逐步完善以及政府职能的转变中，统计作为政府公共职能中的一部分，一方面要满足国家统计调查与宏观决策的需要，另一方面还要服务于地方经济建设和社会发展以及市民百姓的需要，整个社会对统计信息的需求量剧增。然而，在市场经济条件下，社会经济活动主体多元化、分散化，统计调查对象复杂多变且配合程度明显下降，使数据采集和调查难度空前加大，加上统计调查单位成倍或几十倍甚至于百倍的增加，统计部门面对千家万户、千差万别的统计调查单位和个人，普遍有“鞭长莫及”、力不从心之感，反映到实际工作中往往是不知所措。尤其是有的统计数据质量受到社会公众怀疑，长此下去，既危及统计工作生命，更有损人民政府的形象。
    八是统计立法滞后，执法与监督审查手段不硬，监督管理难以到位。现行《中华人民共和国统计法》是计划经济条件下的产物。1996年，虽然对该法的有关条款进行过修改和增补，但与当前统计工作的现实需要还有很大距离，有的条款与加入GDDS后的要求甚至格格不入。一是有禁则无罚则。《统计法》许多条款规定了应当怎么做，而没有规定不这么做的法律后果，致使这些条文形同虚设。如《统计法》规定，企业事业单位应当设置统计原始记录、统计台账，统计人员应当持《统计证》上岗，而对不执行这些规定的管理相对人，《统计法》未规定相应的处罚措施。二是法律主体地位不平等。《统计法》对各类型统计调查对象在统计违法的处理上不公平，对企业事业单位的统计违法行为规定可以给予警告，并处以罚款；对国家机关、社会团体的统计违法行为则只规定予以行政处分，使这些单位的统计监管难以到位，统计违法行为有禁不止。三是对民间统计调查事务、统计中介服务机构等新生事物反应迟钝、立法滞后。中国加入WTO后，各种民间调查机构纷纷登场，一些企业事业单位也根据自身生产经营的需要，擅自进行电话方式、问卷方式等多种形式的调查，整个民间统计调查市场处于混乱、无序的状况。统计中介服务机构的法律地位也不明确，一些地方在处理统计违法案件时，对统计资料真实性的鉴定，复议机关或审判机关只能依赖审计、会计师事务所进行，缺乏客观、公正、权威的效力。四是统计方法制度缺乏公开性和透明度。目前许多统计调查对象上报的统计数据不真实，原因之一是对统计指标涵义理解不清。《统计法》对定期向社会公布重要统计指标及其涵义无明确规定。五是行政干预统计执法的现象日益严重。一些地方和部门领导人受利益驱动，随意干扰、阻碍统计执法，致使统计法纪松弛，违法者有恃无恐，严重影响了统计工作的顺利进行。上述问题，导致统计执法和统计监督审查手段不硬，监督管理难以真正到位，出现了统计执法的“死角”和“盲区”。从各地执法情况来看，当前统计工作中存在信息职能硬、咨询职能软、监督职能弱的现象，统计执法的对象和范围总是局限于少数企业事业单位和个别专业统计的极个别指标，使统计执法的路越走越窄。

    三、应对挑战，进一步加强政府统计工作和统计法制建设的基本对策

    为了应对加入WTO后的新形势，我国已于2002年年初加入国际货币基金组织数据公布通用系统（GDDS）。这对我国政府统计工作特别是统计法制建设提出了新的机遇和挑战：
    所谓机遇，主要表现在：一是加入WTO和GDDS后，政府对行政管理体制改革，要求各级各部门“依法行政、公正行政”，这为加强统计法制建设提供了历史性机遇。二是我国统计采用GDDS作为发展框架，对统计工作的质量、诚信度和公开性等提出了更高更严的要求，社会各界特别是各级领导也更加重视反对和制止在统计上弄虚作假，要求严肃惩处各种统计违法行为，为加强统计法制工作提供了良好的社会环境。三是我国加入GDDS后，各级政府统计部门为适应新形势的要求，推进依法统计，必然进一步加强统计法制工作。
    所谓挑战，也集中表现在三个方面：一是随着国家全面推进依法行政，对统计法制工作的各个方面都提出了更新更高的要求：统计立法要有更高的质量，统计执法要更加规范，统计普法要更加深入，许多新的课题需要研究，许多新的制度亟待建立。二是在现实生活中，虚报浮夸、弄虚作假的现象还时有发生，在一些地方甚至有加重的趋势。统计违法行为不仅量大，而且手法不断翻新，方式更加隐蔽，统计执法工作任重而道远。三是我国加入WTO后，面临最大挑战的是政府，这必然会大大地推进政府依法行政的进程，也会引起政府执政方式的三大变化：一是由神秘政府走向透明政府；二是由“任性”政府走向守信政府，在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式；三是由权力政府走向责任政府，政府行使的每一项权力的背后都连带着一份责任，都必须对自己的行为承担法律的责任。我们的统计调查对象将由中国企业变为中国企业和享受国民待遇的外国企业的所有企业，由公民变为包括公民和外国人的自然人；统计方法、组织方式也将产生深刻的变化。政府统计部门不可能再象过去那样，主要依靠社会动员，依靠宣传教育，依靠行政命令，来开展统计工作，必须转到更多地依靠法律的强制力来保证统计工作的正常进行，更多地依靠法律规范来调整统计机关与被管理对象之间、调查者与被调查者之间的关系。在规定统计被管理对象义务的同时，要维护其权利和保障其实现权利的途径。在行使权力的同时，要清醒地认识到违法行政的法律责任。为此，各级政府统计部门应加强统计法制建设，以适应我国加入WTO后，管理统计工作的需要。

    面对新的形势，我们的基本对策应当是：
    （一）、抢抓机遇，提高认识。所谓机遇，一方面是指好的趋势、好的形势，另一方面也是指时不待我，只有及时抓到手里，才会变成好的环境、好的结果。因此，机遇还要靠我们主动去抓，实实在在，因地制宜地去抓。从当前统计法制建设来说，抓住机遇，就是要适应国家全面推进依法行政的要求，把依法统计推向新的阶段。
    从近几年统计法制工作实践看，要抓住机遇，首先要解决好以下几个重要认识问题：
    1、各级政府统计机构是统计执法的主体。这就是说，统计工作是全社会都可能参与的事情，而统计执法只能由政府统计机构实施；统计法制宣传和执法都要依靠全社会参与，而履行执法程序只能由县级以上人民政府统计部门的法制机构来执行。从这个意义上说，统计法制机构的独立性和统一性是法律赋予的，我们要以此为基础来处理上下、左右、内外的各种关系。
    2、统计执法是法与行政的统一。按照依法行政的要求，行政本身必须依法、守法，也就是说行政本身也属于执法对象的范畴。作为执法主体的政府统计部门，不仅要查处虚报、瞒报、迟报、拒报等问题，也要查处统计机构本身违法统计、违法执法等问题。从这个意义上说，统计法制机构又有统计行政自我监督的职能。
    3、统计法制建设是一项全局性的工作。是否“依法统计”，应当成为各级政府统计机构一切行为的基础。从这个意义上说，统计法制机构应当站在统计工作全局的战略性高度，为统计中心工作服务，为统计长远发展开路。
    4、统计法的可操作性首先取决于执法者。法源于实践，法依赖于实践改进和完善。无论是操作性强或差的法律，归根结底都取决于执法者如何使用。现阶段统计执法的实践要求我们：把对法的意见记录下来，以待来日；把精力集中在现有法律框架内，敢干、大干、巧干。从这个意义上说，法制工作能不能上得去，责任全在我们自己。
    5、统计法是国家意志的体现。这就是说：统计法律法规、司法解释、执法原则，必须是上下统一的。各地的具体运作都必须在这种统一性下展开,不能各行其是,各搞一套。任何对于这种统一性的破坏、背离,都不符合加入WTO和GDDS后，必须严格按规则办事、依法处理各种事务的基本要求，最终伤害的将是包括自己在内的政府统计工 作整体。从这个意义上说，在现行统计管理体制和现行法制工 作体制下，统一性是保障统计法制建设出重拳、成气候、上台阶的重要基础。
    （二）、优化环境，练好内功。针对统计法制建设面临的大环境正在变革、变化的特点，统计法制建设必须内外两条战线同时开辟，既要致力于优化环境，也要扎扎实实练好内功。
    优化环境，就是要争取把统计法制建设纳入本级政府依法行政的大系统、大举措中去，争取应有的一席之地，争取与相关部门、相关法律法规贯彻的协调一致，从而争取到有关领导、有关部门对统计工作和统计法制建设的理解、同情、支持。
    优化环境，就是要充分发挥统计法律法规的效能，运用法律武器，干几件实事、大事，干一两件能够长期运作的确有实际功能的事情。尤其是在机构改革的大背景下，更应该首先致力于解决好客观环境中正负两种因素的平衡，在维护统计的整体功能、地位、作用中求得统计法制工作的地位和作用。
    另一方面，优化环境既是为了更好地开展统计法制建设，同时也有赖于统计法制工作者本身展示出能力和水平。如果我们艺不精、谋不深、骨不硬、气不足，再好的环境和条件也会浪费掉。因此，练好内功应当成为我们统计法制工作者的一种自觉意识和行动。当前，特别要注重这样几个方面：
    1、培养大局观。统计法制建设不是一项孤立的业务，因此，我们不能局限于传统作法。要注重培养大局观，及时掌握政府统计工作发展的战略和趋势，了解统计工作的中心任务和部署，自觉为统计业务工作（包括统计工作的全过程）、统计信息咨询、统计监督审查工作等保驾护航。
    2、学习新知识。我们不少同志现在对统计法已经很熟悉，但随着统计改革与建设事业的发展，我们面前还有很多新的知识要学习。例如行政诉讼法知识、依法行政理论以及WTO知识等等。我们只有加强学习，才能保证工作上水平、上台阶。
    3、讲究策略性。如何在新形势下执行好统计法律、法规，如何依法查处统计违法案件，是我们面临的一个突出问题。有的地方查处统计违法行为不力，除了一个“怕”字，还因为缺少一个“谋”字。在坚持依法行政的原则下，如何正确处理查与不查、罚与不罚、少罚与多罚、轻罚与重罚的关系，应当以是否有利于优化经济发展环境、是否有利于统计工作大局、是否有利于统计法制建设的推进为标准。当然，不同地方、不同层次的处理方式应当有所区别。
    4、弘扬好传统。经过近20年来的统计法制工作实践，许多地方已经逐步形成了本地工作的特点和风格，在立法、普法、执法中积累了较多经验。面对新形势，我们要认真总结和反思，弘扬好传统，而不拘泥于已有的老做法、老套路，要继续发扬求真务实、开拓创新的精神，努力适应统计法制工作发展的需要。
    （三）、加快立法，创新体制。依法行政的前提是有法可依。搞好统计法律法规的立、改、废工作，加快我国统计体制改革，建立既符合中国国情、又符合国际惯例的统计方法制度、体系和方法，包括统计信息披露的方式，是加入WTO和 GDDS后依法调节统计行为、依法管理统计工作的客观要求。
    统计法律体系是由不同效力等级的行为规范所组成的，包括国家级的统计法律、统计行政法规及地方统计法规和地方统计规章等。因而，要完善统计法律体系，就必须在抓紧国家级统计法律法规制定、修订的同时，坚持不懈地进行地方统计法规及规章的制定和修订。这既是加强统计法制建设的实际需要，也是我国现行立法体制的必然要求。经过近20年的努力，现在我国已经初步建立了一个较为完善的统计法律体系，形成了一个纵横交错的统计法网。这个法律体系的建立和统计法网的形成，标志着我国统计立法工作的第一个战略步骤已经基本结束。 第二个战略步骤的主要任务就是，适应加入WTO和GDDS后的需要，按照建立社会主义市场经济体制的要求，抓紧抓好各种效力等级的统计行为规范的制定和修订工作，进一步完善统计法律体系。重点应抓好以下三项工作：
    第一，国家统计局应积极做好全面修订《统计法》的准备，从现在起，就要立即着手这方面的研究论证工作，使之修订后能够解决统计工作中的实际问题和体制等方面的深层次矛盾，能够符合国际惯例和通行准则，能够适应GDDS对统计工作公正、透明、诚信的要求。现行《统计法》有许多方面和客观实际已不相适应。《统计法》制定和修改时，我国还处在计划经济向市场经济的过渡时期，而目前新情况、新问题层出不穷，《统计法》对这些问题缺乏相应的管理办法和措施，执法机制和执法手段也很不完善，因而很难对统计工作进行有效管理。因此，修订《统计法》要在如何完善执法机制和执法手段，如何防止和惩治行政干预执法，如何保护国家秘密、商业秘密和个人隐私，如何保障统计调查、统计服务的正常开展，如何保障统计的信息化和统计人才的成长等方面下功夫。此外，在修订《统计法》时，要研究如何赋予统计机构和人员一些必要的权力，并保障独立地行使这些权力。为什么法院、检察院办案相比较而言顺利一些？原因在于法律赋予了其强有力的司法强制权。要想严格执行《统计法》，也需要有强有力的行政强制权。
    第二，要在修订《统计法》的基础上，全面修订《统计法实施细则》，制定配套的单行法规。如制定《统计协调管理办法》，重点解决政府统计机构与各级各部门的关系协调问题。制定《统计监督管理办法》，着重抓好对统计基本单位、统计人员、统计数据三个方面的监督管理。对统计基本单位，要建立统计登记制度；对统计人员，要实行持《统计证》上岗制度，对无证上岗的人员和单位，要规定行政处罚的法律责任；对统计数据，可建立信誉评定制度，将其纳入社会信用体系建设的内容。要针对当前和今后统计工作过程中可能遇到的问题制定有关监督管理办法，增强立法工作的原则性、科学性、预见性和创造性。如在法律责任上增加对行政机关、社会团体统计违法行为的处罚条款；在统计监管体制上，考虑成立一个垂直、轻型、高效的统计执法监管机构（如向各省、自治区、直辖市派驻统计特派员工作组），象金融、证券、保险等垂直部门一样强化监管。或者在国家直属的三支调查队中加挂统计稽查局（队）的牌子，作为国家统计局执法监督的派出机构，协助国家统计局行使统计执法检查的职能，以此强化对地方统计工作的监管，推进依法统计。制定《民间统计调查管理办法》和《统计信息市场运行规则》，着重解决统计信息调查和信息发布方面混乱、无序而又无法可依的问题。制定《统计资料技术鉴定暂行办法》，建立由设区的市以上统计学会领导、由统计专家组人员为主组成的统计资料技术鉴定委员会，以填补统计执法中缺少的客观、公正、中立、权威的统计资料技术鉴定机构这一空白（可参照卫生部《医疗事故技术鉴定暂行办法》进行研究论证）。总之，应尽可能地将社会主义市场经济条件下统计工作中应兴应革的事情用法律或法规、规章的形式明确和固定下来。
    第三，要抓紧地方统计立法的制定和修订工作。我国由中央实行统一领导，因而，地方立法权从属于国家立法权。地方立法主要是为了执行中央立法和补充中央立法。一般说来，在国家立法较为完善的情况下，地方立法主要是发挥具体化的作用。而在国家立法较为原则，并存在调整上的盲区和空白的情况下，地方立法则不仅发挥具体化的作用，更重要的是发挥补充功能。也就是根据地方实际，在不与国家级立法有抵触的情况下，设定新的权利和义务关系。可以说，地方统计立法工作任重而道远，在我国统计改革与建设事业中应该作出较大的贡献。
    （四）、普法先行，争取认同。搞好统计法制宣传教育，提高全民的统计法律意识，就是要提高人们对统计法律的认识和对统计工作的认同感与信任度，增强执法、守法的自觉性。这是实现依法治统，将统计工作纳入法制轨道的一项重要的基础工作，必须常抓不懈。
    统计法制宣传教育包括整个统计宣传工作的内容。要针对宣传对象，加大统计法制工作的宣传力度，创新宣传教育思路和工作方式。在采用板报、汽球、横幅及印发宣传资料等传统宣传形式的同时，还应充分利用电台、电视台、报刊、杂志、互联网、墙报、宣传车、送法下乡（赶集）和法规知识竞赛等多种群众喜闻乐见的形式广泛进行宣传。现在社会上知道统计局的人越来越多，知道统计数字的人也越来越多；但了解统计工作、统计数字的人却很少。这就很容易产生一种倾向：否定整个统计工作、否定整个统计法制建设。对此，我们要注意加强统计法制的宣传报道和统计常识的普及，做好与舆论监督部门的交流和沟通，提高宣传教育工作的针对性和及时性，该曝光的要坚决曝光，以壮大统计法制的声威。只有广泛、深入、持久地开展统计法制宣传教育的社会普及活动，才能增强全社会的统计法制观念，推进依法治统；只有针对宣传对象提供众多的宣传产品，多宣传社会各界关心的、与广大人民群众生活密切相关的内容，统计法制宣传教育才能真正深入人心。
    为把统计法制宣传教育工作进一步引向深入，在普法宣传教育上要努力实现四个转变：即实现由集中宣传教育为主向集中宣传教育与经常性宣传教育相结合的转变；由面向社会造舆论向突出重点宣传对象的转变；由正面宣传教育为主向正面宣传教育与反面宣传教育并重的转变；由注重形式向既注重形式又注重宣传教育效果的转变。
    （五）、强化执法，务实求真。加强立法，做到有法可依，是统计法制建设的前提；而普及法律，是依法行政、依法治统的基础。强化统计执法，做到执法必严，违法必究，则是统计法制建设的核心环节。统计法制工作必须通过深入、持久地开展立法、普法、执法工作为统计改革与建设事业提供良好的法制环境和法律保障。普法与执法是支撑统计法制工作的两个轮子，要搞好统计法制工作，普法与执法两个轮子必须并驾齐驱。统计执法不是为罚款而罚款，而是要通过执法来贯彻落实国家统计报表制度，树立统计工作的权威，从而达到保障统计数据的客观真实性。

    怎样才能强化统计执法？十几年来的实践表明，必须正确处理敢于执法与善于执法的关系。
    敢于执法，是统计执法工作中必须首先遵循的一个重要原则。在查处各种统计违法行为的过程中,违法者常常会找出种种理由和借口，制造种种假象，并采取各种办法阻碍执法,甚至打击报复执法人员，千方百计逃避法律制裁。对此,必须敢于碰硬,知难而进。十几年来，各级统计部门和统计人员在执法过程中不畏难、不畏权，顶住了来自各方面的压力，冲破了“人情网”、“关系网”，认真查处了一大批统计违法案件，发挥了统计法律的威慑力，取得了明显的效果。
    在执法工作中，不仅要有敢于执法的勇气，还要有正确的策略和措施。因此，善于执法，也是统计执法中必须遵循的一个重要原则。它包括两层含义：一是在执法过程中，要坚持原则性与灵活性相结合、惩罚与教育相结合，要方法与措施得当，做到不枉不纵、不偏不倚、过责相当；二是要求执法工作经常化、制度化、规范化，完善自我监督机制。对于第一点，需要靠长期的执法实践，不断地积累和丰富执法经验。同时，还要采取措施，提高执法人员的素质，使执法人员具有较高的政策水平和法律意识，具有较强的业务能力。至于第二点，则需要健全执法考核、奖惩和责任制度，进一步加强统计执法工作的规范化建设。对于各地已经形成的查处案件的程序、制度及法律文书，应进一步完善和细化，并健全和完善从举报、检查、立案、调查到处理、结案整个过程的行为准则，做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法、结案及时”。
在统计执法过程中，产生行政争议是不可避免的。一方面，由于统计行政执法涉及面广，情况复杂，因而难免出现这样或那样的违法或不当行为。如果统计执法人员的法律意识和职业道德水平不高，或者主观认识出现偏差，发生失误就更难避免。另一方面，由于统计执法往往直接影响到相对人的权益，相对人对违法或不当的执法行为理所当然地要作出敏感的反应。即使执法行为是合法合理的，相对人也可能作出错误的主观判断而表示不服。无论是何种情况，只要管理相对人对统计执法行为持有不服态度，并由主观判断转为客观事实，在统计执法中就会产生行政争议。对行政争议，我们应该有一个正确的态度：严格执行统计行政复议制度，尽可能地通过自我监督纠正统计执法中的不当行为或违法行为，或取得对方当事人的共识，以避免不必要的“讼累”。与此同时，要进一步认真学习、宣传、贯彻《行政诉讼法》，积极采取措施引进或培养应诉人才，确保在行政诉讼中处于主动地位，以解除统计执法的后顾之忧。
    各级政府统计部门还应引起注意的是，加强统计执法监督工作是推进依法行政的一项重要内容。从政府统计系统来说，加强统计执法监督包括上级对下级执法情况的监督、各级统计机关对所属工作部门及执法人员执法情况的监督。同时，还要自觉接受社会各界的监督。从监督内容的来龙去脉看，统计执法人员资格的审核、统计执法证件的管理、统计法律文书的使用、统计违法案件案卷的归档等都是重要内容，但最重要的还是对统计违法案件查处工作的监督。包括对违法案件立案情况、查处程序及处理结果的监督。可以说，统计执法监督工作目前还是一个比较薄弱的环节，有许多工作需要我们去开拓。各级统计部门应在这方面采取具体措施，切实加大监督力度，以树立政府统计部门敢于执法、善于执法、规范执法、廉洁执法、公正执法的良好形象，为推进我国社会主义市场经济持续、稳定、健康发展作出应有的贡献。

 

    1、主要参考资料：
    （1）切实加强政府统计工作，科学客观地反映“三个代表”的实践成果－－楚赋琦
    （2）坚持依法行政，推进依法治统－－信长华
    （3）破解困惑，探究出路－－谭祖德
    （4）谈谈统计数据失实的原因与对策－－谢海秋
    （5）浅谈统计执法人员的基本素质与要求－－宋长根

    2、主要参考文献：
    （1）《国内外统计法规汇集之一、之二、之三》
    （2）《统计法制理论与实践》

 

[株洲市统计局 供稿]