加入WTO与政府统计改革

    加入世界贸易组织，对中国政府管理体制是一种全新的考验。这种考验，既是机遇，但更多的是挑战。加入WTO，意味着中国将直接融入全球范围的国际竞争。这种竞争，从表面看是企业之间的竞争，但实际上是其背后政府管理方式、机制、职能和效率的竞争。在中国加入WTO的23项协议中，其中21项主要针对政府部门的职能和行为。因此，中国入世关键是政府入世。可以预料，入世后中国的社会经济生活将产生重大变化，与之相适应，政府对社会经济的管理方式及政府行为本身都将进行重大调整。统计作为政府管理的重要组成部分，同样面临一个与时俱进、不断改革的过程。要通过体制和制度方法的创新与改革，适应并反映入世给中国社会经济带来的变化，分析研判中国融入国际社会的进程和差距，确保在公开、透明和效率原则基础上，实现对社会各界的优质服务。手握世贸这张门票，如果我们看不清即将到来的严峻挑战，不能熟悉规则、掌握规则、运用规则，并按照国际通行标准规范和修正统计行为和制度方法，将无异于盲人骑瞎象，更不利于新形势下统计事业的健康发展。为此，本文围绕加入WTO与政府统计体制改革问题，展开一些分析和探讨。

一、加入WTO对现行政府统计产生的冲击

    世贸组织奉行的是一种植根于市场经济体制的经济游戏规则。这些规则，着重体现了社会经济活动必须遵循公开、平等和效率的价值取向。以此为参照，不仅我国目前的社会经济体制和政府管理方式存在差距，而且建立在上述社会经济体制基础上的统计制度也存在巨大差距。因此，政府统计同样面临一个紧迫的入世问题。统计入世，关键是在服从和服务于社会经济入世的大前提下，确定和改革统计自身的行为方式。入世后，不是国际通行的统计规则适应我们，而是通过我们主动改革使现行的统计制度与国际惯例接轨。也就是说，入世后政府统计改革必须借鉴得到各国共识的经济规则，借鉴能灵敏反映市场经济变化情况的描述机制，借鉴取得成功的市场经济国家所认定的统计理念。而要确保政府统计入世征途坦荡，改革顺畅，首要的是必须洞察两种统计制度间存在的差异，有的放矢加快改革步伐。越过世贸的门槛回头思索现行的政府统计，可以明显地感到改革面临的冲击和压力。

    1、统计理念面临重大冲击。统计理念反映了统计工作的基本思想，更决定着政府统计的行为方式。由于我国现行政府统计是基于计划经济体制而建立和发展起来的，尽管之后伴随我国市场经济体制的建立而进行了一定程度的修正和改革，但从本质上讲，政府统计思想仍属于计划经济范畴，与通行的国际统计规则相比存在较大差距。这种差距集中表现在现行政府统计的行政色彩浓厚、大而全思想浓厚和非理性意识浓厚。

    行政色彩浓厚，主要反映在政府统计职能定位的片面性和对行政权力的依附性。事实上，统计活动的目的在于对宏观经济的运行情况进行描述和监督，而作为一个国家和地方政府，其基本职责之一就是确保宏观经济整体的健康运行，这就引出了一个监督与被监督的同一性矛盾，也就是说，监督者依附于被监督者的程度越深，描述和监督失效的可能性就越大。目前我国的政府统计实际上发挥着一种政府对经济运行进行若干控制的效能，它不仅为政府提供经济政策执行情况的统计信息，而且也为实现共同的经济目标发挥一种宣传和鼓动的作用。因此在现行体制作用下，只有政府有权决定是否公布统计数据以及公布哪些统计数据，甚至在某些特殊情况，只能公布经政府领导审核认可的统计数据。从数据的来源渠道看，更多的是依赖于层层行政机构和行政手段进行数据的搜集、整理和公布，而被调查者必须接受这种行政指令。从数据的服务对象看，主要局限于政府的决策需要，而对社会公众的信息需求，事实上存在较高的制约。就相互地位而言，统计局高于被调查者，却低于统计数据的主要使用者。相比国际通行的统计理念，特别是市场化国家的基本作法，政府统计在国家机构中具有极强的独立性和中立性，在他们看来，政府统计是一种为所有政府机关、公司企业、社会团体和全体公民提供信息服务的第三产业，是一种公共的基础设施。统计部门在合法化原则基础上，将统计活动与行政权力相分离，把统计职责定位于为社会所有人提供社会经济总体的客观的基础数据，而不是拥有对微观企业的监督控制权，也不为某种特定政策提供宣传和鼓动服务，更不独享对统计数据应用分析的垄断权。由此可见，我国现行的统计实践与先进的统计思想之间存在着巨大的差距，这种差距不缩小，不仅会逐渐削弱社会对政府统计行为的信任，而且会失去国际社会应有的尊重。

    大而全思想浓厚，主要反映在政府统计对统计业务存在一种大包大揽的倾向和趋势。八十年代末九十年代初，随着政府对统计工作重视程度的提高和社会采用统计数字评价经济形势的意识增强，政府统计的涉足范围也随之膨胀。膨胀导致两个结果，一是一些原本由部门承担的统计业务逐步收归政府统计负责，政府统计成为跨部门跨行业的庞大业务部门；二是反映社会经济运行情况的宏观数据必须由政府统计部门公布，政府统计部门成为唯一权威的数据发布部门。不可否认，这种职能整合对提高统计工作地位、推动统计事业发展曾产生了积极的作用。但也由此带来两个不容忽视的问题。一是统计万能思想和数字包揽一切的思维方式，导致政府统计过分追求数据的尽善尽美，影响了统计工作本身的健康发展。用准确丰富的统计数据揭示社会经济运行情况本身无可指责，但必须要有相应的投入和环境作保障，如果信息基础不充分，过分强调统计过程的优化只能是一句空话，并最终造成由社会办统计转向政府统计部门独家办统计而又办不好统计的尴尬。二是统计部门独享数据发布权，在部门统计的数据存在问题而政府统计部门又无力核实并纠正的条件下，就会造成不合理数据得以合法化的事实，于政府统计信誉带来不利影响。反观市场化程度较高的国家的统计实践，其政府统计往往采用一种专业集中和区域分权的组织原则。专业集中，则是在所辖业务范围内集中使用专业力量和机器设备，统一调查方法，统一数据处理模式。区域分权，则是根据数据的敏感程度和被统计对象的专业化程度不同，将统计事权在政府统计和部门统计之间进行合理划分，政府统计真正实现管宏观不管微观，管总体少管支节，做到谁需要谁统计。事实上，作为统计对象的社会经济事实，是一种在不断变化的概念、习俗和理论基础之上形成的知识，统计手段作为一种相对固定和滞后的方法，不可能穷尽这些知识，更不可能无一遗漏地描述这些知识。如果不惜一切代价扩大事物的多样性，追求统计学的至善至美，将难以兼顾描述的准确性，甚至导致对统计学的滥用。

    非理性意识浓厚，主要表现在政府统计的工作范围并不是主要由法律和规定的制定者，而是主要由政府统计部门本身来决定，并且这种决定有时与实际和需要存在严重脱节。即使在社会经济环境发生较大变化前提下，统计什么、怎样统计仍没有实质性的变化，其根源就在于一种难以抛弃的历史延续的怀旧情结。这种非理性思维导致三种结果，一是襟锢于传统的工作模式，使政府统计对不断变化的社会经济统计对象缺乏一种灵敏反映和把握的功效；二是统计内容与实际需要相脱节，需要的无人统计，统计的无人需要，造成统计工作效率下降和费用成本事实上的提高；三是由于调查范围主要由统计部门决定，调查经费缺少足够的法律支持，使得统计调查费用不足甚至根本没有经费。而市场化国家的统计实践恰恰相反，其政府统计的工作范围，是在政府和社会需要的前提下，由法律、法令来最终确定，通过对调查目的、内容、方式和经费的严格限定，确保了统计数据供求双方的权利和义务。参照国际统计的成功经验，中国统计要入世，必须在优化统计工作内容和程序的基础上，有效克服政府统计快节奏与慢节拍的矛盾，要做到这一点，首要的是调整非理性的惯性思维，把统计工作的方方面面置于一种合法化基础之上。

    2、统计管理方式面临重大冲击。从本质上讲，管理方式就是对一个组织运转的控制模式，管理方式科学不科学，决定着这个组织的运转效能和社会对其活动的评价与认可程度。科学的管理方式，应该是组织内部运转协调，资源效能充分发挥，从而实现凝聚力和工作力的最大发挥。相反，不科学的管理方式，对内，必然产生组织运转的无序与紊乱，对外，必然影响到相关政策执行的一致性和权威性，从而使组织缺乏凝聚力和竞争力，造成占有资源的浪费。中国加入WTO，实际上就是把中国社会经济置身于一种更大范围的竞争，在资源占有有限性制约下，这种竞争，本质上就是一种管理方式的竞争。总结市场化国家管理的成功经验，对照WTO的具体规则，我们感到，既有的政府统计管理体制在四个方面存在较大的问题。

    一是现有的统计管理体制过于依附政府的行政管理体制，缺乏应有的独立性和灵活性。与现行政府下管一级、层层负责的管理体制相适应，目前政府统计管理采用的是一种业务集权与行政分权相结合的组织模式，凡是有政府机构存在的地方，就必然有或要求有政府统计部门的存在。各级统计部门业务上对上级统计部门和同级政府负责，并以对上级统计部门服务为主；行政上实行同级政府和上级统计部门双重管理但以同级政府管理为主。这套制度设计的出发点，在于体现统计业务制度全国一盘棋的前提下，发挥各地对本行政区域内情况更加了解，有利于统计工作开展的优势。按照政府的组织原则设计统计组织构架本身无可厚非，事实上一些市场化国家采用的也是这样一种组织方式。问题是，操作或参与这一模式运行的人员，出于对业务精度要求和行政运作后果的不同权衡，造成统计业务运行结果出现失真现象。目前各级政府统计部门的人事权更多地属于同级政府，而各级政府同时肩负着地方经济发展的责任。政府的工作者有没有成效，统计结果是一个重要的评判标准。在这一指导思想作用下，考核者要完成好考核任务，必须层层设置统计机构；被考核者要达到考核效果，必然会对统计结果倾注更大的热情，从而自然或不自然地使统计数据流露出行政命令的痕迹。这个模式运行结果带来两个问题，一是层层设置统计部门，造成机构臃肿，资源浪费，效能下降，二是统计结果进入政绩考核，造成数据失真，事业阻梗。而产生上述问题的实质，在于政府统计部门权利和义务不平衡，责任和利益不对等。

    二是政府统计部门内部事权划分不合理。表现在地方各级政府统计部门只拥有对上级政府统计部门的业务制度的被动执行权，而没有与当地社会经济运行特殊情况相适应的灵活处置权。目前各级政府统计部门执行的都是自上而下统一设计的报表制度，从指标设置、表种样式到取数的途径方法，都有严格、统一的规定，地方政府统计部门无权进行大的变动。运行结果使人们产生一种统计的不需要、需要的不统计的消极印象。诚然，站在国家的角度思考，确保全国数据的一致性和可比性非常重要，但更重要的是，管理模式的顺畅运转，必须以不过分损害地方利益为前提，或者说，其下达的工作任务必须要有与其相匹配的资源配置相协调。但目前政府统计部门在工作任务和资源配置上实行的是两条腿走路，并且两条腿一长一短。工作任务必须无条件完成，但资源占有必须各显神通、分级负担。从而引发一个矛盾，即工作任务主要用来满足上级部门需要，而资源和条件却要依靠地方政府来解决，动因和动力相脱节。结果是，在业务制度运行存在严格约束条件下，地方政府统计部门必然丧失对做好统计业务工作的积极性，要么消极，要么抵触，从而使政府统计逐渐陷入一种非良性循环状态。这种体制与市场化国家统计工作的成功经验存在着本质区别，在那里尽管也存在着业务集权和区域分权，但这种集中与分散，不仅与其行政上的管理需要相一致，而且与其资源分配相一致。集中是在保持政府统计中立性立场前提下，统计项目管理上的集中，分权则是在满足特殊需求前提下，对行业或微观数据监督控制的一种分权，因此这种事权划分，体现了权利和义务的有机统一。

    三是统计法律法规不完善，依法治统的观念和氛围没有真正形成。从本质上讲，市场经济就是一种法制经济。统计部门的各种行为只有在法律框架范围内运作，才能保证工作的顺利开展并赢得社会的尊重。事实上，这些年中国的统计法制建设从无到有，并根据统计实践中出现的新情况、新问题多次进行修订，对统计事业在法制的轨道上健康发展起到了积极的作用。但不可否认，现阶段统计法制建设无论在统计立法还是在统计执法方面都存在很多难以回避的问题。从立法角度看，现行统计法律体系最大的问题是覆面不够和责任划分不对等。覆面不够，主要表现在对统计活动进行的是一种粗线条规划，一些客观存在的统计活动找不到相应的统计法律条文对照，造成法律的操作性不强。比如说，民间统计是目前日趋活跃的统计形式，但政府统计与民间统计的业务范围如何界定、民间统计在资料获取上应遵循怎样的统计规程、民间统计数据的法律地位如何等，这些需要明确的问题在现行统计法中找不到明确的答案。责任划分不对等，主要表现在现行统计法律法规对统计违法责任的确定，重点放在了被调查者如何配合政府统计工作、如实提供统计数据上。而对调查者操作的调查内容、调查程序是否合理、调查结果如何处理以及调查者违反调查规程的责任认定上，法律规定不够详细。从执法角度看，不管承认不承认，执法过程中以罚款为目的或通过执法改善统计部门资源占有的观念的苗头或事实不容否认，以至于少数地方对统计法规工作的考核重点放在罚款金额的考核上。从统计立法的本意来说，执法和罚款只是一种手段，而绝不是目的。在法律体系中，如果对手段的使用不加以规范，或者对手段缺乏应有的约束，法律将不会是一种完善的法律，更不是一种科学的体系。在中国加入WTO的各项承诺中，其中最核心的承诺是按规则办事。要确保按规则办事，首要的是必须把规则制定好。因此，根据统计工作实践和WTO的具体规则，有必要对现有统计法律法规进行修订和完善。修订和完善应侧重于两个方面，一是拓宽统计法律覆盖面，并形成一个完整体系，使之能对全社会的统计活动进行有效规范；二是统计法律法规在具体内容和程序上做到与国际接轨，符合国际惯例，使之能够在调节加入WTO后的统计行为方面发挥更好更大的作用。

    四是统计人才培养缺乏前瞻性。中国加入WTO后，不仅经济实体处于一种更为激烈的市场竞争，而且部门行为也面临一种更大范围的竞争，并且这种竞争是一种更高层次、更加残酷的竞争。政府统计行为的竞争，说到底是一种人才的竞争。这种竞争，既要求拥有统计人才的数量优势，更要求拥有能左右竞争局势的人才质量优势。这种优势，表现在统计人员不仅具有脚踏实地、勤奋刻苦、实事求是的勇气，而且具有锐意进取、不断创新、辩明是非的灵气，更要具有统筹规划、探索问题、化解矛盾的才气。但目前政府统计部门的人才队伍建设不容乐观。从人才进入看，呆板的编制管理和相对偏低的报酬待遇，影响到高素质人才的及时补充，使统计人才出现老化趋势。从人才使用过程看，不仅缺少严格的业务技能上的再教育制度，而且千篇一律的业务制度，磨平了统计人员的创新欲望和灵气，使统计工作给人留下机械呆板的印象。从人才退出机制看，目前实行的实际上是一种以自愿为基础的退出机制，这种机制既不与工作者的工作态度相联系，更不与工作者的工作能力和工作效率相挂勾，结果使统计人员中该留的留不住、该走的走不了。因此，要使统计人才队伍建设适应加入WTO的要求，重要的必须要有一个正确的人才培养观和使用观，通过理顺机制，提高统计人才队伍的深度和厚度。

    3、统计服务能力面临巨大考验。政府统计部门的工作过程，就是一种通过对大量调查对象微观资料的搜集、整理、综合出能描述社会经济运行总体概貌的宏观数据，并将其提供给统计数据使用者的过程。撇开统计数据在统计部门内部的运转情况，统计部门实际上在被调查者和统计数据的使用者之间起着一种中介作用。由于被调查者向统计部门如实提供数据已经成为其自身必须承担的法律义务，因此，统计部门的中介作用要得到很好地发挥，关键是处理好与统计数据使用者的关系，而这种关系，又主要是以统计服务的形式来表现。从这个角度讲，统计部门实际上就是一个服务部门。政府统计部门的上述角色定位，无论是市场化国家还是计划体制国家，无论是某一国家的特有作法还是国际通行惯例，以服务作为其工作主体的本质都是一致的。区别在于，不同的国家统计服务的范围、内容和形式存在巨大的反差。以WTO规则为参照，目前我国政府统计服务存在三方面的明显不足。

    一是政府统计数据供应量与需求量存在脱节，其中特别明显的表现在供求的结构性脱节上。市场经济也可以视为一种信息经济，谁能在市场活动中拥有充分的信息，谁就能在市场经济中赢得主动，赢得优势。从理论上讲，统计部门是社会经济信息的主体部门，但从现实的印象看，统计部门并没有真正凸现出主体的职责，或者说，统计部门提供的真正有价值的信息并不能满足社会的需求。根源不在于政府统计部门的职能定位，而在于过于陈旧呆板的制度设计限制了这一主体作用的发挥。以省级政府统计部门为例，一方面我们运行着十余个统计专业、拥有上百种统计报表、搜集着数千个统计指标，分别以月、季、年为周期，进行着大规模的统计实践，应该说信息量不少。另一方面，决策层和社会各界关注的一些新的经济现象、一些新的统计分组资料，统计部门却不能提供或者难以及时提供，从而产生了一种提供的资料没有价值、有价值的资料不能提供的尴尬。并且这种尴尬，随着市场化改革的不断深化、政府部门对企业生产经营控制权威的下降和统计基层基础工作事实上的削弱，还有进一步加剧的可能。

    二是统计服务的方向定位不准确。目前政府统计部门统计服务方向的定位，产生于计划经济体制，发展于计划经济体制，是与计划经济体制的要求相吻合的。在这一体制作用下，统计工作主要定位在为政府领导的决策服务，为计划的制订以及计划执行情况的监督服务。很显然，随着中国经济从计划体制向市场体制转轨的完成，这种服务方向的定位必须相应进行调整。事实上，按照市场化国家的思维定位，政府统计作为提供信息服务的第三产业，是以一种由国家支付的信息领域的公共基础设施面目出现的，它所提供的，不仅是对国家机关的服务，而且包括市场活动中各个主体甚至公民个人的服务。正是由于这种服务的非倾向性，才赢得了社会对政府统计的信任和尊重。政府统计不同于用于企业管理的会计核算，它通过对大量微观信息的综合，实现对社会经济走势的宏观描述，从这种意义上讲，统计服务本质上就是一种导向服务。既然是一种导向，就绝不能停留在对少数人思维的左右，而应扩展到对社会大众的正确引导，或者说，统计服务对象是全社会的、是公开的。因此，调整现有政府统计服务方向是一种客观必然，它不仅是市场经济发展的基本要求，也是统计部门兑现WTO公平、公开承诺的具体表现。

    三是统计信息的透明度不够。加入WTO的一个重要承诺，就是社会经济信息在公平基础上的公开、透明。这种透明，必须以社会各界公平获取统计信息为前提，它要求统计信息有稳定的发布时间规定，有严格的发布程序和范围要求，有必要的统计技术说明。但目前我国政府统计在发布时间上存在一定随意性，政府和社会在获取统计信息上处于一种不平等地位，发布的统计数据缺乏相关的辅助验证指标和必要的质量评估报告。这种信息发布模式，严格来说带有一定的亚暗箱操作色彩，容易招来社会对统计信息准确程度的非议，进而影响到政府统计部门的社会形象。这种模式之所以难以改变，根源就在于管理体制上根深蒂固的长官意识作怪和不切实际的保密意识束缚。长官意识浓厚关键在于统计理念的错位，它的改变不是一时半会的事情，更不是单纯依靠政府统计部门一家的力量所能做到的。保密意识束缚，这本身也许不一定是一件坏事。但保密的概念必须随着社会的发展而不断赋予新的内容。按照现代的观念，保密应该侧重于对特殊时期（如战争状态）各种信息的控制，侧重于对有可能损害自身利益的核心指标（如军工技术资料）的设防，侧重于对微观或个体情况而不是宏观数据的限制。在高度发达的现代信息技术手段条件下，不加区分的保密限制不仅达不到保密要求，相反，还会影响到统计工作的发展。

    综上所述，中国加入WTO后，政府统计面临的冲击或者说压力是巨大的。这些压力，要么是统计理念滞后于社会经济发展带来的，要么是现行的组织运行模式与WTO规则相冲突造成的。因此，要使我国政府统计适应市场经济发展要求，适应加入WTO后所产生的新的情况、新的变化，政府统计改革特别是管理体制的改革至关重要。 

二、加入WTO对政府统计改革的基本要求

    不容置疑，加入WTO后我国社会经济的运行过程，就是在一个国际公认规则下与它国增进交往、共谋发展的过程。而要实现彼此间的了解、比较和共同发展，统计服务将在其中起至关重要的纽带作用。不难想象，加入WTO后，要实现成员国之间的经济比较，特别是面对解决可能出现的贸易磨擦，客观上需要我们建立国际认同的统计制度平台和信息发布平台； 加入WTO后，将有更多的外国企业特别是西方发达的市场经济国家的企业进入中国，他们熟悉国际统计规则，具有较强的法律意识，习惯于承担尽可能低的政府统计调查成本，享受尽可能多的高质量的政府统计信息服务，并能迅速影响和带动国内企业，提高社会对政府统计的服务要求。 可以肯定的是，加入WTO对中国政府统计的影响，无论是体制上、观念上还是统计手段上，都极为巨大且十分深远。因此，在诊断了WTO对我国政府统计带来的巨大冲击的同时，分析WTO对政府统计的基本要求，对我们把准方向、明确重点、主动改革，意义十分明显。立足我国政府统计现状，对照WTO规则，借鉴发达的市场经济国家的实践，加入WTO后，对我国政府统计发展的要求将主要体现在以下四个方面。

    1、统计工作框架应进行重新整合。 

    统计工作框架，主要是回答并规范统计工作在什么范围内活动，干什么和怎样干的问题。也许有人认为提出这个问题比较幼稚，因为这更多的是由社会的管理体制来决定，而不是一个单纯由部门设计来兑现的问题。诚然，任何一个部门的工作，都必须界定在社会赋予的管理体制之内，这种体制规定了这一部门的基本职责和工作权限。〖HT3H〗但是我们不能忽视两个问题，一是在既定的管理体制之内，部门的工作权责是否得到合理履行，也就是必须认真研究、解决并实现部门权责与体制的匹配问题。二是在管理体制发生变化或即将发生变化的情况下，部门的工作权责如何完成有效调整，也就是说，在转轨变型的运动过程中，部门权责如何重新定位以及向何处去的问题。

    目前政府统计对上述两个问题兼而有之，一方面，现行的管理体制已经限制并影响到统计作用的发挥，特别是管理过程中一些人为因素的存在，正在逐步扼杀统计作为一门科学的权威性，统计信誉一定程度上引起了社会的置疑。另一方面，随着中国加入WTO，一种全新的社会管理体制，特别是政府对社会经济运行的新的控制机制呼之欲出，客观上要求作为政府管理重要组成部分的统计管理机制进行相应变革。在这种情况下，有必要重新审视政府统计的工作权责，对工作框架进行新的整合和定位。

    要科学整合统计工作框架，首先必须回答好统计工作应该干什么这一基本问题。按照现在的观点和做法，统计工作就是凭借自上而下建立起来的统计机构和人员，自下而上层层搜集、整理、提供统计数据以及建立在统计数据基础上的分析研究资料的一个过程。应该说，这一界定本身并不存在原则性的问题。但问题是， 政府统计在运作过程中，由于功利主义思想的左右，在职责定位上出现了主次颠倒的趋势。 对统计基础工作、方法制度运行中存在的问题没有引起足够重视并认真加以解决，或者是看清了问题，也意识到需要改革，但改革往往停留在口头上，而没有实质性的落实到具体的行动之中。相反，对统计分析研究的热情日益高涨，把凭借统计信息参与决策或影响决策作为一个重要的工作目标来追求，层层布置，层层考核，使统计部门俨然成为政府决策的智囊机构。这里，我们没有丝毫贬低统计分析工作及其作用的任何含意和举动，相反我们也认为，在政府统计缺少应有社会地位的特殊时期，通过统计分析研究工作来迅速提高政府统计部门的社会地位和社会影响力，不失为一条极其有效的捷径。但这里 我们必须冷静思索两个问题。一是有效的统计分析必须建立在准确全面的统计信息基础之上。 统计信息不准确、欠全面，由此得出的分析研究结论将难以发挥应有价值， 统计数据是纲，分析研究是目，只有纲举才能目张。二是提高政府统计部门社会地位的途径有多种，但是搞准数据才是提高政府统计部门社会影响力的永恒主题。 如果把政府部门比作诊治社会经济运行痼疾的医院，那么统计部门就是医院里的化验室，也就是说，通过统计部门的工作，得到以具体指标为载体的大量数据，以此来描述社会经济运行的态势和问题，而诊断病因、开出救治药方则绝对不是化验室的职责。 化验室工作的好坏与成败，不以化验师是否为医生诊断提供具体的处方意见为标准，而是以化验结论是否准确到位来评判。 与此道理相同，政府统计部门应以搜集提供准确全面的统计数据为主线，并将其贯穿于统计工作的始终。

    既然政府统计是以具体的数据搜集和提供为重点，因而政府统计内部机构的权责设定必须体现并保证这一重点落到实处。但遗憾的是， 目前政府统计部门内部机构设置普遍未能体现业务优先的原则， 相反，在人员、经费和权力配置上，综合管理部门处于主导地位，业务部门的工作自然或不自然地受到了综合管理部门权力的制约，结果既影响了业务部门的工作积极性，又导致了统计工作效能的下降和各种制度方法改革的艰难推进。 既然加入WTO后，以科学的业务制度为基础的统计数据的搜集和发布是政府统计部门的主要职责，并且政府统计部门也只能以此立足于社会、树信于社会，因此在机构内部必须以业务部门为重心进行资源和权力的重新组合，任何综合部门失去的将是对业务部门无原则的指挥权和制约权，重新得到的应该是对业务部门和业务工作顺利开展的一种实实在在的服务权。

    在讨论清楚加入WTO后政府统计的角色定位后，接下来我们研究政府统计部门怎样准确扮演好这一角色的问题。我们认为，加入WTO后，政府统计作为社会经济信息的主体部门，其社会关注程度将得到空前提高，在此前提下，政府统计要履行好所承担的职责，必须注意以下三个问题：

    一是业务工作的开展必须以资源的充分占有为基础。 也就是，任何一项业务工作的开展必须要有与此配套的人员、组织和经费作保障。因为 市场经济条件下，行政指令的效能将逐步弱化，社会活动的动力将更多地来自于对等基础上的一种利益追求， 或者是参与活动的部门和人员的利益至少不被侵害。在这种观念和机制作用下，如果上级部门布置的工作任务超越了本部门占有资源的承受极限，必然导致任务无法完成或消极应付，从而使工作质量难以得到保证。由于目前政府统计系统的机构组织和人员受制于严格的编制管理，缺乏必要的弹性，因而政府统计系统对资源的占有集中表现在对业务经费的占有上。 要使工作任务落在实处，政府统计经费的核定，必须做到既要保证完成全部工作程序所必需的开支，又要保证在人员不足情况下能产生足够的补缺和调济功效。 加入WTO、实行完全的市场化管理之后，政府统计系统必须摈弃既要马儿跑又不让马吃饱的小农意识，改革目前统计业务经费总包干的落后作法，实行一种真正意义上的项目预算管理，谁组织调查，谁筹措经费，消除调查一线单位资源占有不足的担忧，使其能集中精力，优质高效地把调查工作做好。

    二是统计信息服务必须以社会需求的充分满足为最高目标。 政府统计任务的完成是以统计部门对一定份额社会资源的占有为前提条件的，而 这种占有决不是某个人或某个机构的恩赐，而是社会根据统计工作的价值标准在全社会范围内对资源进行的一种取舍和分配。 从这层意义上讲，统计服务必须以社会需求的充分满足为最高目标。由于社会需求通常以多种不同形式来表现，因而统计服务的手段和方式也要求做到多层次、多样化。党政领导的决策需要是社会需求的集中表现，自然应成为统计服务的重中之重。但社会团体和社会公众对统计服务的渴望也是社会需求的表现形式，因此政府统计部门对此种需求同样不能忽视。 对政府统计部门而言，两种需求形式不存在熟轻熟重，因而必须以同样的工作态度、同样的服务质量来对待。 可以预料，加入WTO之后，随着政府统计服务观念定位的变化，统计服务将在不断规范化的平台之上向一种更为公平、更加公开的方向转变。

    三是政府统计工作的开展必须以健全的法律为手段。 这就要求我们以WTO规则和市场经济条件下统计工作不断发展为目标，对现行的统计法律法规进行一次全面修订和补充。完善后的法规体系，既要对统计部门的机构、人员、经费等管理工作作出明确的界定，又要对业务工作范围、统计调查方法以及统计服务方式等作出具体规定。特别是对调查者和被调查者的权责要进行科学划分，使二者具有一个相对平等的法律地位。要通过统计法律法规的不断完善，使政府统计工作有法可依、违法可究。

    综上所述， 重新整合后的政府统计工作框架应该是，以搜集、整理准确全面的统计数据为核心，以服务社会各界的统计需求为重点，对内围绕业务工作这一中心进行资源的优化配置，对外采用市场化的理念和模式进行部门之间的相互协作，在法律法规的框架内，实现政府统计工作的高效运转。

    2、统计制度方法必须进行改革。 

    统计制度方法对统计业务工作的开展具有明显的制约和规范作用。从理论上讲，统计制度方法包括了国民经济核算体系、统计指标体系、统计调查方法体系和统计标准体系等内容。其中国民经济核算体系在整个统计体系中居于核心地位，对统计制度方法起着导向和统率作用；统计指标体系是整个统计体系的主体，具有广泛的内容，适应多方面、多层次的需求；统计调查方法体系是准确、及时、全面取得统计资料的根本手段；统计标准体系是提高统计制度方法整体设计水平的根本技术保证。但从目前统计制度方法的实践分析，政府统计普遍遵循的制度方法，不仅远远滞后于我国社会主义市场经济的发展进程，而且不能适应社会对统计工作提出的新的要求。突出表现在统计制度方法呆板笨重，缺乏灵敏反映社会经济运动过程中新情况新问题的内在机制；统计的无用，有用的不统，造成统计资源的巨大浪费；部门之间的统计平台不衔接，统计标准、指标含义和统计方法各行其是，影响了数据间的分析和比较。 问题产生的根源，在于统计制度方法严重脱离社会经济发展现实，制度和制度赖以生存的基础不衔接，动摇了制度方法存在的合理性。 如果考虑加入WTO后我国社会经济飞速发展的新因素，这种非理性表现将更加尖锐。因此，现行政府统计制度方法必须进行改革。 加入WTO后，中国政府统计的制度方法改革，必然朝着市场经济国家公认的国际化方向发展。通过对现行政府统计制度方法所表现出的深层次矛盾的分析，这种国际化趋势应集中表现在三个方面：

    一是统计分类标准国际化。 统计分类标准是统计工作的基础和前提，也是不同经济体之间实现相互分析、比较的桥梁和纽带。目前我国的统计分类标准虽然正加快向国际标准过渡步伐，但二者间仍存在较大差距。 这种差距主要表现在两个方面。一方面是相同名称的标准在内涵上存在质的差别，从而使二者缺乏一种相互比较的现实基础 。比如产业分类标准，尽管我国和联合国都有这类标准，但由于对产业的界定以及对相关属性认知的不同，使这种标准在两者间存在较大差异。正是部分因为这种差异，造成我国每年承担联合国等国际组织下发的一系列统计表格时，填满率较低，满足不了国际组织的要求。 另一方面，在国际社会看来一些比较重要的统计分类标准，我国目前还是一片空白， 如联合国制定的产品分类标准，联合国委托其它国际组织制定的住户消费支出分类标准、政府支出目的分类标准等。正是因为缺少这些国际分类标准，影响了对这些信息资料的深度挖掘基础，造成国内外用户无法对我国的相应经济情况进行分析和进行国际比较。因此， 我国的统计分类标准国际化，不仅要实现标准种类的国际化，更重要的是做到标准内容的国际化。 对一些与我国经济发展相适应的特定标准，也必须通过细化分组的办法，预留好进行国际比较的接口。

    二是统计指标设计的国际化。 统计指标是统计数据的基本载体，统计调查实际上也是在特定指标框架范围内所进行的一种信息搜集活动，因此统计指标设计是否科学合理，对统计工作成效具有至关重要的影响。 在统计指标设计方面，国际上较为先进的思路是：力求指标的轻型化设计，以减轻被调查者的成本负担；扩张统计推算的范围和手段，以换取被调查者对统计工作的支持配合程度。但目前我国政府统计在指标设计时，缺少的正是这种从被调查者立场出发的逆向思维。 指标求全求细，表式越多越繁，从而加大了调查单位的工作负担，逐渐诱发了社会对统计工作的抵触情绪。比如说，我们在设计企业统计调查表格时，就没有充分研究并借鉴会计核算中的现成指标，不少内容是另辟途径，从头统计，从而既延缓了统计调查的时效性，又不利于基层数据质量的提高。与此同时，不少指标的计算程序规定不科学，把大量推算放在基层单位进行，影响了政府统计在基层单位的形象。比如说工业不变价总产值计算，目前的做法是由国家统计局及有关部门以基期价格为基础规定工业产品的不变价格，各工业企业根据这些不变价格计算本企业各种不同类型工业产品的不变价总产值，并汇总得出企业的不变价总产值。而各地区工业不变价总产值则由该行政区域内所有企业不变价总产值汇总得来。这种计算方法和工作程序极其笨重，并且给企业带来了相当大的负担。事实上，现价与不变价之间具有一种以价格指数为纽带的严格的数量变化规律，统计部门完全可以依据相关的技术手段得到相应的不变价资料，没有必要从基层起步，层层统计，层层汇总。再比如，一些专业的增加值统计，主要建立在基层单位的增加值计算汇总上。而增加值统计要做到科学准确，不仅要求统计人员具有一定的理论素养，而且要求具备较强的操作技能和大局平衡观念，由于基层特别是企业统计人员的理论业务素质不高，导致增加值核算不准，甚至在个别地方出现了增加值大于总产值的非逻辑现象。解决这一问题的正确办法，在于上收增加值核算权限，由政府综合统计部门统一核算，并在下一级地方和部门科学分解，而这也是目前国际上推崇并在实践中具体实行的一种基本模式。因此， 实行统计指标设计的国际化，核心是减少基层企业统计指标填报量，并通过强化政府统计部门科学推算的功效和手段，以满足社会对统计信息的多样化需求。

    三是统计调查方法的国际化。 目前我国普遍采用的统计调查方法，是一种以计划经济体制为基础的全面统计方式，其核心就是一套以月、季、年为周期的全面统计报表。这些年，尽管我们围绕调查方法进行过一系列改革，但自下而上层层统计、层层汇总的模式没有质的变化。实践证明，这套调查方法体系呆板、笨重，不仅增加了基层单位的统计负担，而且极易遭受层层人为干扰，使数据质量的科学性受到一定程度的质疑，并且这种做法完全不符合国际惯例。科学的做法应该是，在普查的基础上，实行一种抽样调查和科学推算相结合的方法体系。抽样调查是一种已被理论和实践双重证明的科学方法，但这种方法要得以科学运用，必须要有区域性和专业性的详细结构资料为基础。而这种资料主要由普查工作来提供。但 在对待普查工作上，目前政府统计部门陷入了一种误区，即没有把普查真正看成是为抽样调查提供基础服务的重要方式，相反把普查看成是验证全面报表数据准确程度的基本手段，导致普查整体设计不佳，过多过频，项目设定以专业统计为参照，给基层单位带来一种新的事实上的负担。正是因为普查设计指导思想上的偏差，使普查结果不敢用或不能用，更有甚者，不把普查作为探求被研究总体的全面情况和结构情况来对待，而将其视为改善部门工作条件的恍子来利用，破坏了普查工作的严肃性和科学性。 因此， 现有普查体系必须打破画地为牢的专业利己主义思潮，按照普查程序和对象的相近性进行新的整合，并依据既满足抽样调查需求又避免新的重复和浪费的原则，尽最大可能加大普查的间隔周期。 对普查间隔期内数据的获取，原则上采用抽样的方法，或利用普查所得到的若干系数推断而得。可以预料，加入WTO后，这将是政府统计部门调查方法变革的一个必然趋势。

    3、数据质量将成为衡量政府统计部门工作价值的重要标准。

    统计部门的基本职责，就在于通过具体的统计调查和统计推断活动，得到大量描述社会经济总体和结构的宏观统计数据，并据此为党政领导和社会各界提供优质的信息服务。由于这种信息服务的最终归缩是进入各个层面的决策过程，并且服务效能要通过信息参与决策过程的具体程度来体现，因此统计信息质量至关重要。统计信息是否准确，不仅会影响到决策是否正确、是否到位，甚至不准确的信息资料，还会对决策产生误导，从而导致具体决策行为失效。我们常说，数据质量是统计工作的生命线，道理就缘于此。中国加入WTO，实际上是把中国社会经济置身于一种更大范围的竞争，而这种竞争，说穿了就是对信息的竞争，或者说是对准确信息的竞争。政府统计作为信息的主体部门，要维护竞争的公平性，首要的是必须保证向社会提供的信息真实准确。可以说， 统计部门这道理那道理，搞准数据才是硬道理， 统计部门只有把数据搞准，统计工作的价值才能为社会所公认。

    在市场经济条件下，政府统计部门的工作重心必须落在搞准数据上，而要把统计数据搞准，首先 必须摈弃两个错误观念。一是统计数据不准论。 认为统计工作涉及方方面面，统计数据包罗万象，以政府统计部门现有的人力、财力、权力和手段，不可能对如此庞杂的统计对象进行准确统计，加上目前实行的分级负责，层层考核的行政管理体制，不仅统计数据成为政绩考核的主要依据，而且被考核人对提供数据的统计部门具有巨大的行政制约权力，形成裁判员与运动员事实上的一体化，搞准数据只能是一种乌托邦式的美好愿望。数据准确是偶然的，而数据不准则是必然的。这种论点的错误之处就在于其盲目夸大统计工作面临的困难，看不到统计部门和统计人员在法律框架内所形成的职业道德以及长期实践积累起来的准确统计的宝贵经验，轻视了统计作为一门科学在指标间进行逻辑评判和科学推断方面的技术威力。事实上，只要我们严格依据统计制度方法开展调查，严格按照统计法律规范进行操作，就一定能得到与社会经济发展相一致的统计数据。政府统计部门目前所公布的各项统计大数没有出现趋势性的偏差就是对此的最好证明。 二是统计数据绝对准确论。认为统计数据与社会经济发展间是一个严格的函数对应关系，统计数据就是对这种函数方程的数学求解，如果统计数据不能准确描述自变量的各种细小变化，这个解就是不准确的。这种观点的错误之处就在于没有真正理解准确统计的内涵实质，混淆了统计数据准确与非准确的合理界限。 从根率理论上讲，准确统计并不等于精确统计，由于社会经济统计对象的大量性，总体内部变化方向的互异和抵销，使得最终统计结果反映的只是研究对象变化的主流趋势，因此，相对于个体事物变化而言，宏观统计只是一种期望统计。 既然是一种期望统计，那么统计结果必然与一定的概率保证相联系，也就是说， 统计结果没有准确与非准确之分，只有判定这一数据准确程度的概率率的高低之别。 实践中我们追求的准确统计，实际上就是追求在允许误差范围内的统计结果。从误差理论上分析，统计结果不准，主要是因为统计数据中包含了系统误差和偶然误差。系统误差缘于制度设计错误或执行制度时人为因素占据主导作用，导致统计数据的结构性缺陷和趋势性偏差。偶然误差则是因为非意识的工作失误而产生的一种数据与事实的偏差。两种误差的产生原因不同，其危害和消除方式也不一样。系统误差危害极大，必须借助统计理论方法的不断完善和统计工作体制的改革创新，才能逐步加以减少。偶然误差虽然对统计结果有影响，但却不会导致数据与事实间的方向性错误，它必须通过统计工作条件和工作手段的改善，通过统计人员工作责任心的提高来逐步消除。但不论采取何种方法，也不论统计人员倾注多大的努力，这两种误差或多或少都会在统计结果中有所表现。只要系统误差不是以一种强烈的方式表现出来，只要两种误差的最终表现处于一种可控制状态，那么统计数据应该认为是基本准确的。从这种意义上讲，绝对准确的统计是偶然的，相对准确的统计才是必然的。

    强调统计结果的相对准确，并不是要否定统计部门在搞准统计数据方面已经和将要付出的努力，也不是为当前部分地方和行业数据不准寻找一个借口，而是要通过明确思想认识方面的科学界定，为搞准数据提供一个合理的、相对量化的方向。事实上，尽管目前政府统计数据在宏观上没有出现趋势性的明显差错，但在个别地方、少数专业有的时候统计数据的确存在较大问题，并且已经严重滞后相对准确的数量标准，相对于政府决策和社会需求而言，这种数据不仅毫无价值可言，而且一旦采用，还会带来破坏性的负面影响。产生这种现象的原因是多方面的，消除这种现象更需要我们付出长时间的艰辛努力。在加入WTO，统计信息成为影响人们行为方式的一个重要因素的情况下，提高数据质量既是社会的普遍要求，也是统计部门体现自身价值的重要内容。可以预料，在今后日趋规范的信息社会里，搞准统计数据将是政府统计部门最为重要的工作目标。

    搞准统计数据决不是一蹴而就的事情，这既需要依靠社会的广泛参与和综合治理，更需要统计方法的科学和规范。从长远看，必须建立一套严格有效的管理体制，提高统计人员的职业道德和对统计事业的亲和感，从内因上形成有利于统计数据质量提高的内在机制。从近期看，在搞准统计数据环境不够宽松或者说提高统计数据质量面临较大困难和压力的条件下，借助外部条件变化对内部因素的挤压，能够引起社会对数据质量的关注并采取措施加以改进。 应该说，提高统计数据质量内因是关键，但外因的作用同样不可忽视，特别是在内因变化遇到阻梗的情况下，外因的变化可以加速内因变化冲破阻点，从而起到决定性作用。 从当前情况分析，外因条件就是把准中国入世的有利时机，在中国统计加入GDDS的进程中，从基础工作抓起，规范政府统计的数据来源和发布工作，达到提高数据质量的目的。

    GDDS作为国际货币基金组织正在推行的公布数据通用系统，主要是 从数据的特征、质量、完整性和公众获取四个方面，对数据从产生到发布的完整过程所作的一种外在规范。加入GDDS，既是衡量一个国家统计国际化的基本标尺，也是一个国家在提供社会经济统计信息方面对国际社会的基本承诺。 这种承诺，必须以数据的基本准确为前提，同时应该经得起相关方面和相关指标的科学检验。 GDDS的核心主要是三条，第一条是质量原则， 即提供数据的编制方法和来源，提供每个部门的分类细项，提供支持统计交叉检验并保证数据合理性的统计框架。 第二条是诚信原则， 即明确是否颁布统计法规、政府官员是否拥有数据优先权、有关部门是否基于本部门利益对数据进行解释进而误导公众、数据修正是否有公开说明、统计制度的重大变动是否预先通报等。 第三条是公开原则， 即在事先公布数据发布日程的基础上向社会各界同时公布数据，以消除上下差别、内外差别，使公众能够平等地获取数据。由此可见， GDDS不仅约束数据的公布，同时也约束数据的生产，从而对提高统计数据质量具有较大的帮助。 

    对照IMF数据标准，目前我国政府统计工作不仅在数据的发布与调整环节存在较大差距，而且在数据的生产环节同样存在较大差距，特别是现行统计制度方法体系难以支撑GDDS要求的数据标准。以政府统计目前所涉及的主要专业为例，分析两者间在数据生产领域存在的差距。 国民帐户核算 尽管是目前政府统计中国际化程度较高的一个专业，但与国际标准比仍处相对落后状态。比如服务业统计，目前尚未从制度上解决数据来源和统计方法问题，统计工作基本处于休眠状态； GDP缺少真正意义上的季度核算 （尽管目前政府统计部门按季公布GDP数据，但数据产生过程中人为推算成份较大，不能称为一种科学核算）， 并且仅仅局限于公布现价GDP和可比价增长速度，而将不变价GDP绝对量界定在保密范围，不利于社会对GDP增幅进行评估和监督。工业统计 存在的最大问题是，工业发展速度的计算和工业行业、产品分类缺乏国际可比性。目前我国工业发展速度主要通过编制不变价格的方法产生，这与国际上通行的利用价格指数对现价价值量指标进行紧缩的方法比，体现不出统计工作的便利和效能原则，并且现行的工业行业分类缺乏国际接轨标准，工业产品分类尚属一片有待开发的处女地。 贸易统计 存在的问题是对批零界定的偏差进而导致统计范围和统计口径不一致。目前我国对批零的划分主要以销售商品的用途为标准，而国外则主要依据商品的销售方式来界定。 价格指数 存在的最大差距主要表现在生产者价格指数的编制上还存在较多不合理成份，如生产者价格指数编制采用的是一种同比的方法，这不仅导致指数缺乏历史上的连续性和逻辑上的非严密性，更重要的是这种指数兼容了一定的数量结构因素，难以准确反映总体价格水平中的纯价格波动，加上指数编制操作过程中选调商品数量不足和代表规格品长期固定而产生的代表性事实上的失效，导致我国公布的指数与国外同类指标缺乏可比性。 社会人口统计 是目前国际上较为关注的重要内容，我国对这方面的统计较为重视，应该说在统计指标和统计方法上比较成熟与规范，但与GDDS要求比，其数据公布的质量、完整性和公众获取方面还存在一定距离，比如对失业率的公布，目前发布的只是登记数据而不是调查数据，从而导致数据描述与人们感受不一致。

    政府统计中专业统计存在的上述问题，虽然 从表象看主要是数据质量达不到国际标准和公众认可程度，但在本质上则是统计制度方法不接轨。 加入GDDS系统，借助制度方法上强行接轨的惯性和动力，将对我国政府统计数据质量的提高产生深远而积极的影响。可以肯定的是， 在明确数据质量作为衡量政府统计部门工作价值的重要标准之后，政府统计不仅要规范和强化数据的来源和生产，更重要的是必须在数据的发布过程中加强对数据质量特征的诠释。今后政府统计公布数据，决不能局限于单一数据的本身，而必须同时进行数据调查的范围、推算方法和误差的说明，提供统计类目核心指标的细项内容及与其相关的统计数据核对方法，以及支持数据交叉复核并保证合理性的统计框架。 也就是说，数据的生产和发布应该在公开透明的基础上， 提供一系列有助于进行数据逻辑审核的统计关系，统计指标不再是作为单一的个体来分析，而必须置于一个完整的指标体系中进行互动考察。

    4、从独立操作型向综合管理型过渡。 

    从纯粹的职能界定的角度看，中国政府统计职能划分经历了一个漫长的分分合合的历史变迁。目前政府统计涵盖了社会经济活动的方方面面，统计活动已经成了事实上的包揽一切的宏观总核算。 这种思维定位实际上就是一种统计万能的观念，它认为越是现代的社会经济活动，越是需要对以数据为表征的信息的充分占有，用统计数据评价社会经济形势和成果的范围越广，政策和计划也就越优秀，只有更多更好的统计数据才能更多更好地解决各种问题。在这种思维的作用下，政府统计部门不断扩张自己的工作职责，并逐渐把一些原属部门统计的工作内容纳入自身的业务范围，体现出一种明显的职能膨胀趋势。 这种指导思想从理论上讲并不存在原则性错误，但在具体实践中由于受多种因素的制约，导致理想与现实出现巨大反差，并影响到统计事业的良性发展，需要引起高度重视，并认真加以改变。

    统计万能的思想特别是做法在实践中是行不通的。首先是政府统计部门有限的资源限制了统计职能的无限扩张，没有资源作支撑的工作，在市场经济背景下，这将是一项不可能始终如一地保持效能和质量的工作。 只有资源和任务的有机匹配，这样的任务才是有效的任务。 其次是无限扩张的工作职责将有碍于数据质量的不断提高。 这实际上是一对互为反向的矛盾，在资源框架基本稳定的条件下，用于工作量的资源的扩张，必然引起确保工作质的资源的收缩。如果对数据的需求一味满足的话，则工作的质量和完善将肯定受到影响。相反，在数据质量成为衡量政府统计工作价值标准前提下，要确保数据质量不出现问题，必须以牺牲工作任务为代价。 关键是应该在质和量的矛盾运动中，以政府统计工作所要达到的最高目标为依据，以所能支配和控制的有效资源为基础，从质和量的平衡点出发，来科学核定统计部门的工作任务。第三，不断扩张的统计工作任务不符合变化着的社会经济的运动规律。 这种不符合，并不是指统计工作内容随社会经济的发展而作出的新的调整，而是指在扩充新的统计空间的同时依然固守传统的甚至是过时的统计内容。 统计工作和统计内容需要与时俱进，但与时俱进的基础是对旧有事物的科学扬弃。我们批判统计万能的观点，并不是讨论甚至怀疑社会经济事物的数据可测定性，而是探讨多大范围内进行这种测定的意义和价值。由于社会经济事务是一种特定环境下的构造性事务，运动和变化构成了事务的主体与本质，因此更多的数据不一定必然意味着更大的明确性和更少的疑问。如果统计追求对所有事物进行明确的、最终的描述，无异于承认事物的变化运动是能够穷尽的，很显然，这是一种极为荒谬的论点。而要摆脱这种逻辑上的荒谬，统计特别是政府统计要抓住的只能是发展变化着的事物主体，而绝不是社会经济运动的全部。

    正是由于政府统计触角的有限性和社会对统计信息需求的无限性，责任把政府统计推到了一个综合协调和管理社会统计事务的历史地位。也就是说，在新的历史条件下，政府统计必须完成由独立操作型向综合管理型过渡。这种新型的工作模式要求政府统计承担两项职能，即对具有全局意义的重大指标的独立核算，和对一般性指标或专业指标统计任务的分解和管理。 这实际上是说，现行政府统计的工作内容必须从政府统计既定的工作能力出发进行新的界定，并对工作权限进行新的调整和部分下放。 政府统计工作权限收缩以及部门和社会民间统计职权扩张之后，政府统计工作的重心有必要向综合管理倾斜，而这种管理应主要集中在三个方面。一是统计标准的管理， 即按照与国际统计接轨的要求，制定并出台一系列诸如统计指标、统计分类、统计调查、核算方法、数据发布等规范性的统计标准体系，使之涵盖从统计数据的收集、整理到发布的一个完整的统计过程。部门统计和社会民间统计只能在这种统一标准的框架之内组织和开展活动，相应的统计创新也只能在这种标准之上的具体组织活动的创新。 二是统计程序的管理， 即监测和评判非政府统计是否遵循统计工作的科学规程进行操作，统计最终结果是否经过了必要的调查和评估，调查取数是否对社会经济发展有足够的代表性，整个统计活动是否在法律的框架下体现了公开和透明的原则等。 如果说标准管理是对统计工作自身所进行的一种内在规范，那么程序管理则是把统计工作置身于社会环境之下而提出的一种表征要求，其主要目的是解决透明前提下统计数据生产的合法化问题。三是方法和手段的管理， 即解决统计调查取数的技术途径问题，以评判具体的统计调查方法是否对数据的生产产生扭曲作用，统计调查误差能否在既定方法之下进行技术描述和技术修正。政府统计部门对非政府统计工作的管理，只要抓住了上述三个方面，实际上也就既确保了全社会核算的科学性，也确保了分部门和分地区数据的可比性。

    总之， 加入WTO之后，随着社会对统计信息数量和质量要求的不断提高，政府统计不能也不可能对全部社会经济信息进行全面性的概览和预测，统计工作和统计信息范围的扩张与以此为基础的对决策支持的优秀程度之间并不存在一种特定的正相关关系，相反，只有在确保工作质量基础上的工作范围和任务核定才能为社会欢迎和支持。 可以得出这样的结论，即通过收缩和转移政府统计的部分职能，有助于调动部门和民间参与并支持统计工作的积极性，形成全社会办统计的良好氛围；通过政府统计部门对非政府统计工作的制度规范，有利于提高全社会从事统计工作的质量和水平，从而顺利实现非政府统计部门对部分政府统计工作职能的有效替代。这种变化，将一定是市场经济条件下政府统计改革的必然趋势。 

    三、与WTO相衔接的政府统计工作构想

    加入WTO后，政府统计工作必须进行实质性的变革。这种变革，应该适应并满足三个方面的目标取向，即 统计调查内容和方法必须适应市场经济运动规律，能最大限度满足社会管理和公众群体对宏观统计信息的现实需求；统计调查方法必须具备扎实的理论基础，能从数理技术上对方法应用进行评估和控制；统计标准、制度口径、主体内容具有广泛的国际基础，从而实现同类经济现象在国与国之间的相互比较。 也就是说，加入WTO后政府统计工作必须具备现实性、科学性、可比性这三大基本功效。而要实现上述功效，就要求政府统计部门有针对性地减缓甚至消除前述WTO规则对政府统计带来的三大冲击，尽可能满足入世对政府统计工作提出的四大要求，通过制度方法改革对统计技术手段进行规范，通过管理体制改革对政府统计行为和职能模式进行提升，从而使政府统计工作在新的形势和条件下有一个新的发展。

    由于新一轮政府统计改革过程中具备了政府统计部门职能收缩和非政府统计部门职能扩张的双重性，政府统计部门除承担少量宏观大数的具体统计和核算任务外，对非政府统计部门更多的是摆在一个社会管理的角色定位上。因此，本课题对政府统计工作的构想，将主要定位在政府统计部门所承担的具体业务基础上的工作设想，并从基本原则、主体内容和调查方法三个方面进行展开。

    （一）政府统计工作的基本原则

    原则是对行为的具体规范。部门工作原则的确立，必须充分考虑社会对该部门工作结果的需求变化以及在此基础上所确立的部门工作发展方向，有助于提高部门的工作效率和社会形象，并通过对隐含在具体工作之中的相关规律的高度抽象，提炼出能对未来工作发展起导向和约束作用的具体条规。原则确立之后，具体工作必须服从原则的规范，围绕原则的要求，在原则的框架内做好有关组织工作。加入WTO是中国政府统计发展的新机遇，而要把握机遇，求得发展，就必须打破传统理念，确立适应新条件的新的原则。这些原则，应主要通过以下方面来体现。

    一是中立性原则。这一原则要求政府统计将自身定位于“公共信息基础设施”地位，做到统计在不受到任何外来因素人为干扰的情况下，以服务社会为最高目标而不是对任一特定对象有所倚重。 统计的中立性必须以统计的独立性为前提，如果政府统计部门在国家机关中不具备独立的地位，统计业务行为甚至统计最终结果时不时受到政府行政命令的控制，统计的中立性将无法得到保证。 中立性包含了三个层面的要求，一是对微观数据和个人数据的保密性要求， 以保护市场条件下微观行为的商业利益，调动微观单位如实反映其生产经营情况的积极性和社会公众参与政府统计活动的广泛性。 二是统计制度方法、数据来源状况、数据质量和评估结果的透明性要求， 通过政府统计部门对统计数据的科学诠释，以实现对统计生产全过程的社会监督。 三是政府统计部门对信息发布的公开性和公平性要求， 即在相同的时点、以相同的指标、向全社会发布相同的数据。 在标准时点发布前，不应该也不允许存在特殊的群体拥有信息获取的优先权。在信息发布过程中统计部门应尽可能不使用一些诱导性的定性评价，对数据的评判应指定专门机构和人员来承担。  由此可见，政府统计的中立性至关重要，它通过对统计数据生产和发布过程的全面开放，体现出一种公平和透明的形象，有利于加强社会对统计部门和统计工作的信任。

    二是专业集中原则。 专业集中是指以业务工作性质为标志，对统计活动在部门之间进行划分并开展具体组织管理工作的基本模式。 专业集中决不意味政府统计一揽天下，而是政府统计在主导社会统计活动前提下对整个统计工作的有序整合。 专业集中包括三层含义。第一层是政府统计部门对全社会统计工作在标准、分类、制度和方法上的宏观指导与管理。第二层是政府统计部门自身对重大的宏观经济总量指标的具体统计。第三层是业务主管部门对以机构本身的调查为基础的或与具体业务活动难以分离的统计指标所进行的集中统计和管理，如劳动部门对劳动力市场的统计，金融部门所进行的金融统计等。遵循如此原则，一方面与市场经济条件下国家的政策范围相吻合，因为 在市场体制下，国家不对特定的生产量负责，政府的职能仅限于对总量指标的宏观调控， 如经济增长率、充分就业和稳定价格等宏观经济目标。政府统计部门围绕这一目标进行具体统计，能有效满足政府宏观调控的需要。另一方面，将与部门活动紧密相关的统计内容在部门之间进行有序分解，既能充分利用部门的资源优势和职能优势，同时在统一制定方法的框架内，部门统计结果可以全部地或部分地为政府统计部门所采用，并可作为宏观的总量数据公开颁布。 可以说，专业集中原则，就是对社会统计资源有效利用和对社会统计职能充分发挥的原则。

    三是区域分权原则。 市场经济决策主体的多元化、多层次化，决定了政府统计工作模式的多样化。按照中国现行的行政管理体制的设计思路，各级政府统计部门的业务工作，除了满足上一级政府对本辖区内社会经济信息的需求外，还必须同时满足本级政府和社会公众的特定需求。这种需求与当地的社会经济运动实际相联系，与当地政府组织或调控经济发展的特殊政策和措施相联系，与当地社会公众所关注的热点难点问题相联系，因而这种需求客观存在而又不具备普遍性。这种需求的满足，不能也不可能指望上一级政府统计部门的统一组织来实现，而只能通过本级政府统计部门的重新设计来完成。也就是说， 政府统计部门应该重视和发挥各级统计部门的再设计功能，上级政府统计部门在制度设计时要为下级政府统计部门预留空间，给各级以适当的灵活性，下级政府统计部门可以根据本地实际情况充实统计内容，改进调查方法，以更好地满足多层次管理的需要。作为上一级政府统计部门，应该把工作重心放在所需数据能否取得、取得的数据质量有无保证上，而不应过于限制具体的组织方式、调查方式和统计取数途径等细节问题。 当然，区域分权并非无原则的分权，而应是在统一分类、统一标准、统一原则之下的分权。遵循这一原则，能保证统计工作不偏离统一的标准框架，同时有效调动下级政府统计部门的积极性，激发统计工作的创新理念和改革行为。

    四是合法化原则。 合法化原则规范的是政府统计行为的法律地位问题，它要求任何一项具体的政府统计调查必须具备完整的法律、法规等法律基础。合法性原则包含三层含义：第一层含义是指，政府统计的工作范围不是由主管统计的部门本身，而是由法律、法规的制度者来最终确定。第二层含义是指，法律保护被调查者的权利不受任何统计调查的干扰，统计调查必须符合法定的程序，并且调查者对被调查者特有的微观数据负有严格的保密义务，任何被调查单位不会因为统计调查行为而使自身的利益受到侵害。第三层含义是指，有关调查的费用应当在统计调查之前由有关的法令来确定，被调查者不履行有关回答义务的应有明确的法律处罚条款，也就是说，法律应该明确保证合法的调查能在合法的范围内合法地进行。可以这样认为，市场经济的精髓是法制经济，市场经济条件下的任何经济活动都必须有严格的法律来支撑。统计调查作为市场经济活动信息搜集的重要手段和渠道，同样必须依靠法律来规范。只要严格遵守合法化原则的三个定义，统计调查才会拥有一个法定的宽松环境，被调查者才会有一个配合、支持统计调查的法律心志，政府统计工作才能得以顺利展开。

    五是整体协调原则。 这是保证政府统计部门内部资源配置科学、机构之间工作和信息沟通顺畅、对外效能发挥最大化的基本前提。遵循整体协调原则，要求我们必须认真处理好几个关系。一是政府统计部门内部机构之间的关系。市场经济条件下，特别是加入WTO后，政府统计的主要职责是收集、整理与社会需求相适应的统计信息以及建立在准确数据基础上的数据分析，确保统计数据全面准确是政府统计的主要任务。因此，政府统计部门的资源配置必须服从和服务于这一主流任务，强化数据收集和分析机构的职责职权，把统计业务建设放在一个非常突出的核心位置。二是处理好“两个服务”的主次关系。 从理论上讲，政府统计部门首先是一个社会经济信息的主体部门， 这就要求统计部门必须把社会需求定位为统计服务的第一需求，所谓用了纳税人的钱就必须为纳税人服务说的就是同样的道理。政府统计部门 其次才是一个政府的统计部门 ，因此统计工作和统计服务不能脱离党和政府的工作思路。必须为政府实施对社会经济运行的宏观调控提供信息服务。由此就引出了“两个服务”的关系问题。 在计划经济条件下，为政府的服务处于一种绝对主导地位，在市场经济条件下，则是对社会公众的服务处于优先地位。 就目前情况而言，由于我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期，市场运作机制尚未完全成熟，在这种背景下，向任何一种服务的偏倚都存在问题，因此两种服务必须同时并重，并且在服务的过程中努力拓展社会效益的最大化。三是处理好政府统计部门与统计调查的实施者以及与调查者之间的关系。任何一项调查任务的出台，都必须考虑调查实施范围内社会经济发展的实际情况，考虑被调查者的承受能力，只有在方方面面普遍支持配合至少没有抵触的情况下，统计调查的实施才能顺利进行。
    （二）政府统计工作的主要内容

    重新界定政府统计的工作内容，并不是要否定现行政府统计工作的完整性和目的性，而是要从新的社会经济条件出发，对政府统计工作进行新的科学定位和明确的规范。 事实上，现行政府统计经过数十年的发展，已经形成了独具特点的工作方针、调查原则、方式方法、业务体系和工作重点，只不过这一工作内容和工作模式，滞后于经济整体的改革进程，特别是其中的一些理念和行为，已经与市场经济的运作要求、与WTO的基本规则不相适应甚至存在冲突，有必要进行新的调整。对政府统计工作的重新定位，涉及到政府统计机构职能的变化、社会对数据信息的需求和政府统计业务重点的调整，有必要在对此三方面进行详尽分析的基础上进行全新的界定。

    1、政府统计工作职责的定位。

    简单地定义，任何一个向被调查者收集信息数据的过程，就是一个统计调查的过程。从这一角度讲，任何组织和个人既有进行统计调查的权利，也有“制造”信息数据的能力。但 由于大规模的、定期的统计调查需要大量的资金投入，并且由于能够综合成宏观数据的微观资料的获取有时需要一定的强制措施来保障，而这种强制性特权仅为国家机关所独有，因此一个充分的、按期的统计调查只能由政府统计部门来承担。 按照机构设置的原则和要求，政府统计部门作为社会经济信息的主渠道，肩负着搜集和发布社会经济运行宏观大数的重任，要把这一职责落实好，如前所述，政府统计部门除了独立承担重要信息数据的调查外，更重要的是对部门和社会的调查活动进行科学管理。根据统计法律法规对政府统计部门的职责界定，考虑到对社会统计活动的管理要求，以及政府统计调查活动开展和统计服务职能发挥的条件保障，政府统计部门应承担如下的统计任务：

    ①统计调查的方法、技术和法律准备， 旨在保证全社会的统计调查活动符合并体现统一的“游戏规则”，实现统计数据信息的科学性、可比性和合法性。同时通过对社会调查的法律和技术规范，避免双重或平行调查，防止同口径数据无原则多样化可能诱发的社会矛盾和对政府统计部门的不信任感，确保社会统计活动在统一分类、统一标准、统一尺度前提下的有序开展。

    ②对重要社会经济信息的统计调查。 特别是对社会和政府重点关注的问题、社会经济发展和结构变化的重要指标应由政府统计部门进行独立调查，调查结果应是对整体情况的宏观描述而不是对微观事物的具体观察。

    ③国民经济总量核算。 五大核算可用来测定一个国家和地区生产活动的总成果和总能力，描述经济事物的内在关联，有利于构造一个反映政府经济政策目标和手段的框架。由于总量核算涉及到多个部门和行业的重要宏观数据，而这种数据又以政府统计部门掌握的最为全面，因而国民经济总量核算应由政府统计部门承担。

    ④统计调查所需的名录资料。 开展这项工作旨在为统计调查指明一条清晰的线索，并为抽样调查提供科学的抽样框和推算框。市场经济条件下，单位名录以及依附于这一名录基础的相关信息，不仅是统计调查工作赖以展开的基础，也是确保宏观信息全面性和一致性的前提，可以说，没有名录资料，将难以保证现代统计调查方法应用的科学性，更难以就各种统计调查结果对社会经济运动情况真值的代表性进行量化分析与评判。

    ⑤宏观信息数据的发布。 包括政府统计结果的编制和出版，各种动态信息的新闻发布，以及依附于一定载体的对统计数据的深度挖掘所形成的研究性成果。在市场经济条件下，信息数据的发布应该具备两个条件，一个是作为政府自动化信息系统一部分的统计数据仓库，一个是能体现社会公众平等接受相关信息的友好界面（如网站）。前一个条件保证了统计服务的全面性和及时性，后一个条件保证了统计服务的社会性和公平性。

    ⑥进行数据的分析和比较。 在多数市场化国家中，为了不影响公众解读统计数据的客观性，统计部门在公布数据的同时，一般不对信息数据进行评价。而我国由于政府职能设置的不同，统计服务不仅包括纯数据服务，而且包括依附统计数据的深层次分析服务。这种分析，既有对社会经济总体本身的现状和动态分析，也有与其它经济总体之间的比较分析。由于政府统计部门拥有渗透社会各个层面的广泛的信息收集网络，因此政府统计部门有能力承担起数据的分析和比较职能。

    2、社会对信息数据的需求。

    统计工作内容必须以社会对信息数据的有效需求为前提。政府统计部门作为一个特殊的政府职能机构，除了拥有与其它政府部门相类似的社会管理职能外，同时在行使管理职能的同时，通过对社会微观单位经济活动的掌握，而制造出一种能对社会经济运行状况进行综合描述的宏观信息产品。这种信息产品能不能够满足社会的需求，能不能得到社会的认同和接受，一定程度上折射出了政府统计部门的社会地位，而这种社会地位，必须要在信息产品的社会交换、交流过程中才能得以体现。 如果统计部门生产的信息产品社会不认同、不需要，则说明统计部门的工作缺乏应有的劳动价值。 从政府统计工作的发展史来考察，正是由于不断膨胀的社会需求才有效推动了统计工作的不断进步，从某种程度上讲，正是因为有了这种需求以及统计部门针对这种需求所付出的努力，才拥有了政府统计生存和发展的空间。 所以说，分析和研究社会对统计信息数据的需求，并以此来调整和丰富政府统计工作内容至关重要。

    研究社会对信息数据的需求，重要的是必须理性地对社会信息数据需求进行科学分类。需求分类只有两种思路，一种是按照统计数据的使用者进行划分，但这种划分由于缺少对信息数据的同质性归类，难以显示不同对象在不同信息数据上的需求差异，特别是具体部门对具体信息需求的数量和范围界定存在不确定性，因此这种分类方法难以就社会对统计数据的需求状况进行有效概括。另一种分类则是以统计所描述对象的内在联系及统计指标的逻辑关系为标准进行。这种分类由于避开了数据使用者对需求数据在具体数量和范围上的变化，而仅限于统计部门已掌握或能掌握的统计产品的属性定位，因而这种分类方法具有可操作性。按照这种分类原则，社会对信息数据的需求包括了以下四个方面： 一是有关国情的描述和比较。 重在反映一国一地的资源状况、经济实力，用于不同经济总体之间的经济比较。政府统计工作除了掌握所辖总体的静态和动态数据外，一项重要职责就是将所掌握的有关自身的数据与其它总体的同类数据进行比较，从这一角度讲，统计科学也是一门比较科学。统计科学和统计工作的发展，就是从最基本的关于居民、土地、牲畜和贸易等国情的调查和比较开始的。国情资料既是最基本、最广泛的社会需求，也构成了统计调查的主体。 二是重要行业的经济活动数据。 随着工业化进程的不断推进和社会的巨大进步，社会分工不仅越来越趋于细化，社会公众对数据的细分要求也越来越高，在这种情况下，进行行业统计和数据发布至关重要。对行业经济数据的需求，重点体现在行业发展状况和结构的描述，行业占有资源循环过程的刻画和行业扩张能力的分析研究上。 三是国民经济的总体核算资料。相对于行业数据，总核算则是一种更高层次的需求。一方面，经济的发展和国家对经济干预的日益增多导致了国民经济核算的产生，另一方面，总核算为政府对国民经济运行的目标控制提供了可能。国家对宏观核算资料的需求，主要包含了国内生产总值、投入产出参数、资金流量和资产负债、循环帐户和进出口贸易活动等方面的信息资料。 四是居民生活状况的数据描述。 生产的目的在于消费，而消费的扩张又与居民生活水平的不断提高互为依存。描述居民的生活状况，实际上反映了社会经济的进步程度，对政府工作目标和重点的调整具有实际意义。因此，基于此种需求所产生的统计应是一种最基本的统计。

    3、政府统计业务工作的重点。

    根据政府统计部门职责设定和社会对统计信息数据需求，政府统计业务工作重点应集中在以下几个方面：

    ①国情统计。 包括三项内容：

    人口统计： 居民户、人口总量与结构、出生、死亡、婚姻、迁移。 

    农业统计： 耕地与播种面积、粮食总量与结构、牲畜统计。 

    名录统计： 按行业、规模、地域分类的单位数。

    ②国民经济总核算。 主要以五大核算为线索进行相关统计工作。

    国内生产总值： 按现价和不变价核算的年度、季度GDP总量、结构。 

    投入产出： 按行业编制的投入产出平衡关系、直接消耗系数和完全需求系数、影响力系数、感应度系数。 

    资金流量： 经济过程中产生的收入、税收、社会福利、按照再分配后确定的可支配收入、总消费和总积累。 

    国际收支： 进出口总量及结构，国际收支平衡表。 

    资产负债： 金融资产和非金融资产，生产资产和非生产资产。

    ③行业经济统计。 主要包括生产和消费两大环节。

    生产环节： 各主要生产行业的资源（劳动力、资金、原材料）占有情况、生产能力、生产成果。 

    消费环节： 零售额总量与指数、价格、社会服务总量与结构。

    ④居民生活统计。 城乡居民收入总量、人均资源占有情况（如住房）、受教育程度、环境统计等。

    上述内容，反映了政府统计工作的主要线索。尽管这些内容并非一成不变，有时需要根据经济的发展和公众关注的热点进行调整，但其主要方面，勾画出了政府统计业务工作的基本框架。

    （三）统计调查的主要方法

    统计信息需求和统计调查内容确定之后，统计调查方法和手段是否有效至关重要。如何根据社会信息需求和统计对象特点选择最为有效的统计方法始终是统计理论和实践过程中不懈研究和探讨的问题。由于统计调查的详细性和现实性之间存在矛盾，由于各种调查方法存在不同程度的局限性和特定情况下的适应性，更由于统计对象在市场经济环境下始终处于一种运动和发展状态，因此要在具体统计调查内容确定之前界定具体的统计调查方法显然不够科学。本课题则围绕统计调查体系的构思原则以及针对不同信息需求和调查对象所实施的调查方法和组合运用问题进行研究。

    1、统计调查体系的构思原则。

    一般来说，统计调查方法以调查活动对调查对象覆盖程度的区别可分为全面调查和抽样调查。全面调查的最大特点是能对统计数据进行非常细致的地区和专业分类，但同时由于这种调查方法的运用需要大量的资源消耗，层层汇总过程中容易受到人为因素干扰，并难以对调查结果进行有数理基础的误差评估，因此这种方法的应用必须极其慎重。抽样调查则通过对总体中部分单位的调查并据此来对总体状况进行推断，具有调查效率高、费用低且能对误差进行事前控制等优点，但由于抽样和推断必须要有总体的完整信息为前提，从而在一定程度上限制了抽样调查的应用。研究抽样调查体系，决不是为这个体系选定一个具体的方法，而是要确定一系列具有不同优劣和适应范围的方法体系。 由于全面调查的应用具有详细性但缺少现实性，相反抽样调查的应用具有现实性但缺少详细性，因而任何一种方法的单一运用都不能达到效能的最大化，理论和实践已经证明，只有两者的并存结合才是最有效的。

    判定一种方法合不合理，除了考虑方法的运用需要占有的资源状况和方法本身的效能之外，还必须对方法运用可能产生的误差进行分析。 从纯理性化角度思考，全面调查由于是对调查对象的无遗漏统计，只要调查过程不掺杂人为失误，调查结果应该是绝对准确的。但遗憾的是，由于政府统计部门掌握的资源不足以保证对所有单位进行详尽的准确统计，加上调查过程中被调查者有意无意地虚报或漏报信息数据，汇总过程中由于行政考核的利益驱动而掺入的人为因素干扰，使全面统计结果存在较大误差，并且这种误差常常以系统误差的形式表现出来。抽样调查产生误差的概率要比全面调查大，但这种误差是一种能用概率表示的随机误差，只要抽样过程中有效坚持随机原则（事实上，通过上一级统计部门的直接选择能较好地体现这一原则），加上较少的调查点能保证专业人员入户调查，因而这种方法面临的误差概率将微不足道。 对于任何一种统计调查方法来说，准确是相对的，误差是绝对的，关键是借助一种什么手段来对最终统计结果进行可靠性估计。可用的方法有两种，一种是根据与需要评估的总量指标具有平行性或逻辑性的其它数列来界定，界定的基础是在相关指标间定义一个具有递推关系的方程式，从协调程度上判定指标的准确度。一种是根据科学的数理原则，对需要评估的总量给出一个具有一定概率保证的误差区间。 尽管目前信息需求者偏爱的是具体指标的离散值，政府统计部门热恋的是点估计操作，但区间估计作为一种更为科学的态度，将越来越为社会的不断发展所接受。

    对一些分布广泛且充分暴露的调查对象，一种以高新科技为手段的新的调查方法正在逐步发展。如耕地面积、播种面积、粮食产量等数据，可以借助卫星遥感捕捉到的色谱变化来推断。这种调查不仅时效性强，能清晰掌握调查对象的动态变化过程，减少人力投入，更重要的是能规避所有人为干扰，确保统计数据准确可靠。因此在一些调查领域，这种调查方法的应用将成为一种必然趋势。

    2、调查方法的组合运用。

    如前所述，任何一种调查方法的运用都存在其局限性，因此要提高统计调查效能，必须探讨调查方法的组合运用。针对统计调查方法体系改革，国家统计局提出了以普查为基础，以抽样调查为主体，辅之以必要的全面调查、典型调查、重点调查和科学估算相结合的目标模式， 这一改革的核心实质上就是调查方法的组合运用。 由于我国经济管理体制正处于转轨期，因此统计调查方法体系的变革也需要一个过渡期。从当前情况分析，调查方法的组合运用主要有四种模式。

    一是全面调查之间的组合。 包括普查与全面报表的结合、普查之间的结合以及全面报表之间的结合。其主要形式有：在普查年份，用普查数据代替当年的定期年报；将基本单位普查与各行业的经济普查合并进行，并整合不同普查的同类指标，减少普查的工作量；运用普查结果检验、校正非普查年份的常规数据；在定期年报的基础上组织定期季报和月报工作等。需要指出的是，由于全面定期报表所固有的缺陷，在统计调查体系发展变化过程中应对此逐步淡化。框架资料及结构性数据，应主要通过间隔期相对较长的普查取得。

    二是抽样调查与全面调查的组合。 抽样调查是今后统计调查的主要方法，但这种方法必须要有全面调查提供的辅助信息作支撑才能发挥作用。因此，研究抽样调查与全面调查的组合问题应引起我们的高度重视。这种组合可从两个方面进行探讨。一种是抽样调查与全面定期报表之间的组合，其形式主要是通过对调查对象相关特性的分析，找准一个合理的切入点，对总体标志值进行分段调查。比如，对一定规模以上的单位全面布置报表，逐个进行调查，而对规模以下单位，由于其具备了面广、量大、变量离散程度高的特点，而对其采用抽样的方式进行数据的搜集。另一种是抽样调查与普查的组合，可以采用的形式有：利用抽样调查验证普查工作质量，并对普查的数据进行修正；应用抽样调查方法取得非普查年份数据，以保持整个数据的完整性和连续性；普查登记完成后实行提前抽样汇总，以提高普查资料开发利用的时效性；普查过程中，对满足一定标识的部分单位进行真正意义上的普查，而对另一部分单位进行抽样推断，最后形成统一的普查资料，等等。

    三是全面报表、普查、抽样调查与典型及重点调查的组合。 利用典型调查和重点调查对普查和抽样调查过程中发现的新生事物进行深入观察，以掌握事物发展的趋势和动向；在普查和抽样调查基础上，选择若干典型或重点专题，从质的方面调查其数量关系和成因。这类组合，目的在于通过把握重点、解剖麻雀，使统计资料更为丰富和生动，并有效提高统计分析研究水平。

    四是各种调查方式与科学推算的组合。 这种组合需要两个条件，一是假定已知总体与未知总体之间具有相同的结构关系或逻辑关系；二是推算未知总体必须要有已知总体的丰富资料为基础。比如，可以用已知的增加值率和产值速度来测算分产业的月季度增加值总量；运用拉格朗日插值原理对历史残缺资料进行整理和修订。事实上，这种组合是将未知总体纳入已知范畴的幻方手段，由于它必须满足严格的假定条件，因此运用这种组合手段时，必须注意分析事务发展的动向和规律，避免理论值与实际值的严重错位，一般来说，依据这种方式得到的数据主要用于分析研究目的，而如果需要向社会公开发布，必须要有特别的技术说明。

    如前所述， 在市场经济条件下，政府统计具有鲜明的双重性。面对微观单位进行统计调查时，它作为国家行政机构的一部分行使职权。在统计数据的开发利用方面，由于信息数据的完全社会化，因而面临其它机构和团体的充分竞争。而这种竞争，正是由于具备了信息接触的平等条件，政府统计部门才不拥有明显的竞争优势。政府统计部门要提高社会地位，必须把着力点放在具有社会需求的准确、全面的数据提供以及确保这些信息数据获取的科学的调查方法的研究上。 这既是政府统计部门任何时候都不能忽视的问题，也构成了本课题对WTO条件下政府统计业务工作研究的主线索。



"加入WTO 与政府统计体制改革"课题组
主持：黎新明
执笔：李绍文
课题组成员：黎新明、李绍文、陈智勇、王忠好、唐双全、曾晓林、郭文峰