强化基层统计能力问题的探讨

    当前由于统计数据质量而引发的种种社会、政治问题，已经引起了中央的高度重视，统计部门不能出假数、统计数据要真实可信。万丈高楼平地起，统计数据来源于基层，数据质量高低取决于基层统计能力的强弱，因此，加强和改进统计基层基础工作，强化基层统计能力，已成为我们的当务之急。　

一、基层统计能力脆弱的主要表现

    基层统计能力脆弱主要表现可概况为：一弱（基础薄弱）、二重（负担重、压力重）、三差（人员素质差、设备差、福利待遇差）、四难（有法难依、违法难究、执法难严、数据难准）。

    一弱：基础薄弱。
    我国当前建立的是集中统一的统计系统，它由三部分组成，即政府统计系统、部门统计系统和企业事业统计组织。三部分统计系统只有县级以上政府建立独立的统计机构，而部门统计系统、企业事业统计组织绝大部分是虚设机构，这些机构的统计人员绝大部分是由单位的会计或出纳兼职。通过近年来统计执法检查发现大部分单位存在“三无”（即无统计上岗证、无统计岗位管理制度、无统计台账）现象，单位兼职统计人员任意撤换，非常不稳定，严重影响统计报表的上报。如：执法检查中某单位第一季度《劳动报酬》统计报表由单位出纳负责上报，第二季度领导又指使单位会计人员负责上报，结果该单位第二季度报表迟报时间达20天。

    乡镇统计是农村统计的基础和数据源头。当前农村统计存在许多弊病，主要表现：
    1、乡镇统计站名存实亡（或无名无实）。以往年努力建设起来的统计信息网络在县乡机构改革中受到很大冲击，机构改革以后，乡镇七站八所被撤销或合并，乡镇统计信息网站“五子”（牌子、章子、班子、房子、柜子）大都消失，乡镇统计力量弱化。

    2、乡镇统计员兼职多，任务重。绝大部分乡镇没有专职统计人员，统计人员是身兼数职，统计工作或由团干兼、或由计生专干兼、或由乡镇经管员兼。农村所有的统计任务、甚至企业和事业单位的统计，都由乡镇统计人员来承担。另外乡镇统计人员还要承担包村包点等中心工作和一些临时性工作，兼职多、负担重，能拿出几分精力搞统计工作可想而知。

    3、乡镇统计人员调动频繁，不利于统计业务素质提高。乡镇兼职统计人员一般2－3年调动一次工作，频繁的一年换5次，等乡镇兼职统计人员业务有了一定基础后又换掉了，严重影响乡镇统计人员业务培训。

    4、乡镇统计人员待遇差、积极性不高。当前大部分乡镇财政十分紧张，不要说大型普查经费，就连正常的统计业务经费都很难保证，每次到县统计局交报表，不要说出差补助，就连上城的交通费都要自己垫支，严重挫伤了乡镇统计人员的工作积极性。

    5、乡镇难见到村级报表、村级难见到统计报表，农村最基层村级统计令人担忧。在当前全面统计报表仍占据主体地位的农村统计，村一级统计报表应该是农村统计的数据最源头，统计人员一般是村会计（或村秘书）兼，据保靖县统计执法检查发现：乡镇难见到村级报表、村级难见到统计报表，部分村会计长期外出打工或做生意，村会计对本村全年经济发展情况知之甚少，据对该县村级秘书调查摸底（调查村数占71％）发现：村会计外出占12％，工作3年以下、文化程度初中以下、年龄40岁以上分别占57％、66％、54％（即“三过半”现象）。统计基础薄弱，基层统计力量无法满足目前的农村统计工作需要。

    二重：负担重、压力重。
    负担重主要表现在市县统计专业人员少与工作任务重的情况不适应。目前统计人员结构呈现“倒金字塔”形，越是基层，统计人员越少（县市统计局行政编多的10－12个，少的7－8个）。近年来现行的统计方法制度又在某种程度上加重了基层统计部门的工作“负担”。　如：目前的抽样调查和重点调查大部分工作依赖企调队、城调队系统布置。然而，县级没有相应的机构。这部分工作，自然就全部由县统计局承担，造成县级统计部门工作负荷增大，又如：现行工业统计报表越来越多，统计要求越来越高（企业景气问卷调查表要求单位法人代表直接填报）。据有人专项调查显示：按各县市统计局从事常规统计报表任务的专业人数（除局长一人、县委县政府中心工作一人、普查工作二人），统计局月人均采集数据量8362个，数据处理量3657个，综合数据量1252个。仅常规统计报表任务一项，各县市统计局的工作任务就已经很重了。再加上国家周期性普查工作任务，使县级统计机构接踵不暇，工作负担重。

    压力重主要表现在行政干预 (领导干预)上。统计加入GDDS系统后，要求统计数据定期向社会公布，这样基层相应重视了本地区经济发展指标数据，各地区领导们无形中就产生了对比、攀比心理，导致基层行政干预加大，县市统计工作压力成倍加重。“横向比较要先进，纵向比较要前进”――即所谓“两进”现象。在上级或主管领导的授意、暗示和诱导下，统计人员明知在数据上弄虚作假是违法的，但"端人碗、服人管"，“乌纱帽”掌握在人家手里。在无形的压力下，只得顺着领导的意图调改数据。

    三差：人员素质差、设备差、福利待遇差。
    乡镇、街道统计队伍不齐，没有专职统计人员，更谈不上专业技能。部门统计队伍不稳，人员变动频繁的问题也十分突出。当前乡镇（或单位）基层统计人员由于各自单位临时任务多，以致岗位变动频繁、在岗周期短、稳定性差，大都未经过专业专门训练或上岗培训，业务素质差。基层统计条件差，没有专项调查经费，没有必要的办公设备，办公室、统计资料柜缺少，电脑更无从谈起。

    县市级统计部门专业人员虽比较稳定，但学统计专业的不多，由于统计部门福利待遇差，平时真正能专研业务、工作认真负责的不多。一些地方的统计经费只能勉强保业务运转，逢年过节没有一分钱发给干部职工，平时下农村搞调查、工作出差、工作用车严格控制，存在“要马儿跑得快，又要马儿不吃草”的反差现象。据花垣县统计局反映：当前统计业务费实际拨付数只占任务需要数的50％，统计业务经费缺乏是基层机构运作困难的一个重要因素。统计工作手段老化、工作设备差，计算机及其配置离人手一台有很大距离，50％的县市存在专业人员共一台电脑现象，统计信息化建设远远落后于经济发达地区。县级统计部门办公用车十分紧张，近一半的县市无一台办公用车。　

    四难：有法难依、违法难究、执法难严、数据难准。
    2003年湘西州共检查329个行政企事业单位，截至11月20日止，已立案查处51件，占检查单位16％，已结案47件，其中责令改正的9件，通报批评29件，经济处罚9件，平均罚款金额0.19万元。在统计执法过程中普遍感觉到的就是统计执法检查力量薄弱，统计违法案件查处难度大。有法难依、违法难究、执法难严的主要原因：一是统计法本身的缺陷。《统计法》对国家机关、社会团体的统计违法行为只规定予以行政处分，未规定较处分更据震撼力的处罚措施（统计部门也并无直接处分权，案件上报有关部门，有关部门一般是敷衍了事，最后统计部门只好直接做出“通报”批评，可想而知这一通报批评的份额），使这些单位的统计监管难以到位，统计违法行为有禁不止；二是统计执法环境不佳，行政干预（或行政不重视）统计执法的现象日益严重。一些地方和部门领导人受利益驱动，随意干扰、阻碍统计执法（或认为不就是要交一张统计报表和要一个数据，有什么罚款的？那么严重？批评教育就可以了。）致使统计法纪松弛，违法者有恃无恐，严重影响了统计工作的顺利进行；三是统计执法队伍软件、硬件有待进一步加强。有一次我带队检查花垣县看守所上半年劳动工资统计报表，看守所同志那全身崭新的警服好威武！我们执法检查人员穿的便服暗自一比，心里顿时产生一种苦涩的滋味（矮人一截吗？！），工商、税务、国土有执法服装，我们同样是执法部门，为什么不能配服装？

    有法难依、违法难究、执法难严产生的直接后果就是数据难准。县统计局工作人员一次向某民营企业主催报统计报表时，民营企业主直言不讳地答道："交报表没有时间，怪了!做报表难道比我赚钱还重要?!"。　
　　
二、 强化基层统计能力的建议

    强化基层统计能力，指通过采取强有力的措施，使基层（县及以下）统计能力（工作职能、统计监督力等）得到有效的巩固和显著的提高。　强化基层统计能力具体讲有五个强化、提高五大能力。

    1、强化体制提高保障力。
    温家宝总理强调：要改革统计管理体制，提高国家统计工作的权威性，加强对地方统计工作的监督检查。党的十六届三中全会《决定》指出：完善统计体制，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。强化基层统计能力的关键是完善统计管理体制，为基层统计工作提供强有力的后勤保障。

    改革统计管理体制的设想：按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，纵观国外管理模式（美国――横向分散型与纵向分级负责的统计体制； 日本――横向分散型与纵向集中型的统计体制；法国――横向分散式与纵向垂直集中的统计体制；德国――横向集中型与纵向分级负责的统计体制），依据我国国情（国土面积大、人口众多、地区之间经济总量不平衡、市场经济体制的社会主义国家），建议建立横向集中型与纵向分级垂直管理型模式。横向由独立于各主管部门的统计机构负责统计工作，纵向建立健全农村基层统计网络，乡镇一级设置专职统计人员，加强“源头”统计基础建设，实现统计基础工作规范化。这样即能有效地避免主管部门的行政干扰，避免分散型统计体制易出现的数出多门、口径不一、重复遗漏现象，又强化了全国统计工作的综合协调能力，将统计信息、咨询、监督三大功能集中于政府综合统计系统，最大限度地避免重复调查，节约调查经费，减少统计调查对象的负担。对于维持集中型统计体制建立起来的一个相当庞大的政府综合统计系统问题，可考虑分级垂直管理，即上划一级（或两级）的办法解决，乡镇统计由县一级负责、县一级由地区（州）一级负责，依此类推。这样即避免了人员众多，难以管理问题，又降低了统计调查成本过高，减少基层统计行政干扰问题。
　　
    2、强化法制提高监督力。
    进一步加强立法，完善统计执法监督机制，大力加强基层统计的监督职能，强化基层部门的统计监督力，确立和加强统计活动的超脱性、独立性地位，赋予基层统计部门更多、更大的执法权，如统计数据调查检查权（统计执法检查中有的单位拒绝检查）、直接划拨违法单位和个人银行户头资金的强制执行权、作出具有一定影响力的行政处分权（不然违法单位对于统计部门的任何警告不当一回事）等，同时建立健全国家、省、地市、县四级统计执法机构，建立健全一支素质过硬的执法队伍，在人员编制、经费来源及执法队伍软硬件建设方面提供强有力的保证（一定要配置执法服装――执法部门要有执法部门的样子），以解决长期困扰统计部门执法无机构，有法难依、违法难究的问题，达到依法兴统的目的。当然要从根本上强化基层统计执法能力，提高基层统计监督力，维护统计部门的严肃性和权威性（统计之所以不引起重视，重要原因就是执法力脆弱，权威性差），需要从统计管理体制改革入手并有所突破、有所创新。执法力要加大、权威性要提高，不外乎体现在影响当事人的“两子”，即票子和帽子上，为此有两种选择：一是统计执行垂直管理；二是统计部门脱离政府组成局，并入“人大”（“人大”职能与统计部门职能有相似之处），试想：还是目前的条条归条条，块块归块块，同级监督同级，地方统计局领导归地方任免，能有几位敢碰硬钉子的！即使有，那也肯定不会很多，而且他们肯定不会持久。
　　
    3、强化信息化提高作用力。
    统计部门搞准数据是基础，发挥作用（搞好信息、咨询服务）是根本。进行统计改革的最终目的，就是搞准数据、搞好优质服务，只有数据搞准了，服务提高上来了，才会受到领导的重视和社会的支持。统计信息是统计发挥作用的基础，统计信息化建设是统计现代化建设的核心，是统计发挥作用，搞好优质服务的重要途径。当前基层统计之所以不受到领导重视，重要原因就是信息化建设落后，统计信息作用力发挥太低。强化基层统计信息化建设，一要加大投入。抓住国家加速国民经济信息化和电子政府建设的机遇，与统计体制改革相配套，加快基层统计信息化的硬件建设，建立丰富、开放、实用、方便、及时的统计信息网络服务体系，搞好信息服务，努力提高统计作用力；二要充分利用信息技术改造传统的统计工作方式，把丰富的统计信息资源整合好、开发好、管理好，努力打造“统计信息”品牌，充分发挥出统计作用力。　

    4、强化宣传提高影响力。
    基层统计部门在"二五"、"三五"及当前的“四五“普法期间，由于受到统计部门自身权限的影响，普法面非常窄，农村乡镇、个体工商经营户普法率低，城镇行政、企业事业单位统计普法缺乏一定深度，统计影响力比较低，造成了多年来统计工作有法不依的现象时有发生，统计数据造假行为屡见不鲜。加大统计普法力度，采取各种措施，强化宣传提高基层统计影响力，努力营造实事求是者荣、弄虚作假者耻，浓厚的、良好的统计文化氛围。为此建议：一"工欲善其事，必先利其器"，对内建立健全严格的统计数据质量审核制度、责任追究制度、工作人员自查自咎制度等，大兴调查研究之风，深入基层、深入群众，了解真实情况，发现和研究社会经济运行中出现的带苗头性、倾向性的问题，充分发挥统计信息、统计咨询、统计监督三大职能作用，达到有为有位的目的；二对外，以纪念《统计法》颁布20周年为契机，把"四五"统计普法引向深入，尤其注重对各级领导干部和企事业单位负责人的统计法宣传，广大基层统计人员要争做学法、懂法、守法的模范，同时利用各种新闻媒体，各种形式的专家讲座、报告会，统计人员上岗培训等有效途径，广泛开展统计实务知识、及统计法律法规的普法、执法宣传活动，进一步提高全社会遵守统计法的自觉性，做到家喻户晓，努力营造出一种实事求是者荣、弄虚作假者耻，浓厚的、良好的统计文化氛围，提高统计渗透力、统计影响力。

    5、强化制度提高战斗力
　首先，强化统计制度方法改革，减轻基层统计负担，着力提高基层统计战斗力。基本设想：一个中心，即以提高统计数据质量为中心，建立科学、规范、简捷、实用、高效，既符合我国国情和湖南省情又能与国际统计接轨的统计制度方法体系；两个理顺，即一按照"谁调查、谁负责、谁出钱"的原则，理顺国家、地方统计调查主体之间的权责利关系，确保统计调查经费落实到位；二理顺政府综合统计与部门统计之间的关系，建议由政府一把手亲自挂帅，加强政府综合统计的组织领导与综合协调能力；三种方法，即一是全面统计报表，改革方向是逐步缩小全面统计报表制度的实施范围，并向重点调查方法全面过渡。不能取消（对于调查对象较少的县市也不失为一个较理想的方法），但指标设计应少而精；二是统计专门调查方法，包括普查、统计抽样调查、重点调查及典型调查，改革方向是以普查为基础，以经常性的抽样调查及其他统计专门调查为主体，普查间隔期应拉长，同时大力推广和广泛运用科学的抽样调查方法。如目前的服务业统计、农产量统计、劳动统计、建筑业统计、固定资产投资统计等难以统全的专业均可改用抽样调查方法，指标设计增加反映结构调整、经济效益、科技进步、生活质量、可持续发展和社会全面进步等方面内容的指标；三是综合统计分析，改革方向是作为一种补充性的统计调查方法，当前特别要加强县级国民经济运行情况的综合统计分析评估研究工作。　　

    其次加强基层统计队伍建设。以人为本，统计队伍是统计事业不断发展的决定性因素，要把统计队伍建设放到战略高度上考虑，努力培养和造就一支坚持原则、精通业务、作风扎实的统计队伍。同时做好思想政治工作，稳定职工队伍，建立一种具有强大吸引力的奖励机制，使统计部门形成上上下下讲大局、讲团结、讲调查研究、讲深入基层，比学习、比贡献、比作风、比进步的良好风尚。　　　
　

[湘西州统计局毛光文  供稿]