邵阳市养老路径探究

　　邵阳市从1998年开始，正式步入老龄化社会，人口老龄化程度不断加速，老年人口基数大、增长快，并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。截止2016年底，全市60岁以上的老年人口达128.9万，占户籍总人口的15.53%(户籍总人口830.18万)。其中80周岁以上高龄老人19.21万，占全市老年人口的14.9%；失能和半失能老年人18万，占全市老年人口的14%；城乡空巢老人39万，占全市老年人口的30.3%。为了应对人口老龄化不断加深发展趋势，全市高度重视养老事业发展，努力探究养老路径，初步构建起了政府主导、属地管理、村（社区）运作，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的具有邵阳特色的社会化养老服务体系。

　　一、基本情况

　　（一）出台了养老服务业发展的扶持政策。2015年，全市出台了《邵阳市关于加快推进养老服务业发展实施意见》（市政发[2015]3号），明确了全市“十三五”期间养老服务业的发展目标、工作任务和保障措施，从土地保障、资金补助、人才培训、税费减免等方面提出一系列优惠政策，进一步扩大扶助的范围，提高扶持标准，扶持政策日趋完善。各县市区政府也纷纷出台了加快推进养老服务业发展的政策性文件，有效地推动了全市养老服务业的平稳较快发展。

　　财政部门不断加大对养老基础设施建设的投入。市本级财政2014年投入552万元，2015年投入1789万元，2016年投入2184万元，支持养老院建设。一是加大公办养老机构人员经费的保障。对市第一福利院和第二福利院的人员经费全额纳入财政预算并逐年提高，市本级财政2014年拨付资金1308万元，2015年拨付1324万元，2016年拨付1378万元。二是加大对养老机构护理人员的培训力度。2014—2016年财政投入培训资金45万元，培训人员400多人。三是重点对“三无”老人、优抚对象、五保老人、低收入老人经济困难的生活费实行补助。

　　对社会力量兴办并取得设立许可证的养老服务机构，采取“以奖代补”的形式给予一定补助。在全市城区总规划范围内，凡社会力量新建的民办养老机构，经验收合格取得设立许可证后，由市本级财政和区财政一次性对每张床位分别给予600元和400元的建设补助。同时，对民办养老机构实行运营补助。市城区内凡取得设立许可证的社会力量投资兴办的非营利性养老服务机构，市区政府按照收住本市户籍老年人的实际人数及服务质量、管理水平,予以一定的财政补助。对民间资本建有居家养老服务信息平台、呼叫系统和应急救援服务网络的日间照料中心和居家养老服务中心，服务对象达到100人以上的，市、区财政分别一次性给予3万元的建设补助。

　　（二）机构养老服务业持续发展。全市在大力发展公办养老服务机构的同时，高度重视对民办养老机构的扶持，通过民办公助、购买服务、政府补贴等形式，鼓励引导社会资本参与养老机构建设，支持民办养老机构发展。

　　截至2016年底，全市养老院共有床位1.68万张，其中公办养老院203家，床位1.36万张，入住1.02万人，入住率75%；民办养老院43家，床位0.32万张，入住0.28万人，入住率87.5%。养老院运营主要有以下几种模式：一是开展医养结合。全市将推动医养结合发展作为养老服务业改革的重点，支持有条件和新建的养老院引进医疗机构，设置医疗服务功能区，开展医养服务。医疗机构积极支持和发展养老服务，全市二甲以上综合医院基本上开设老年病科，增加养老床位数量，做好老年慢性病防治和康复护理。二是推行公建民营。采取“政府搭台，社会唱戏”的模式，政府建好基础设施，鼓励社会资本参与运营维护管理，通过委托管理或有限合作等方式，签订运维合同，明确双方权责和义务，实现养老院顺畅运营。目前全市部分新建的养老院率先在全市运行这种新的经营模式，大幅减轻了社会资本的投入压力，从而让社会资本更专注于服务管理，得到了服务对象的普遍好评。同时，社会资本的参与可以让政府一心抓监管，较大程度减轻了政府在人员和服务保障等方面的压力。三是实施民办公助。由民间资本全额投入建设，自主运营管理，政府加强监管，同时，在资金扶持、用地、税收等方面政府给予支持，在建设和运营过程中按照全市《加快养老服务业发展的实施意见》的政策规定给予财政补贴，同时，对新建民办养老机构，凡经考核评定纳入政府为民办实事的项目，省、市民政部门将从福彩公益资金中给予适当资金补贴。但目前全市民办养老机构的发展尚处于起步阶段，大型民办养老服务机构缺乏，全市运营的民办养老院共43家，上规模、多功能、有档次的较少。

　　（三）社区居家养老服务扎实开展。全市在社区居家养老服务机构建设、购买服务、助老志愿服务等方面，制定专门鼓励政策和实施细则，并逐年加大投入，推动居家养老服务不断创新发展。截止2016年底，全市共建有城乡社区居家养老服务机构1344个，床位数8500张。其中，城市社区日间照料中心288个、农村互助幸福院及养老服务站672个、城乡养老服务示范点384个。

　　（四）医养结合养老全面启动。全市积极探索医养结合养老的新路子，通过采取医疗机构与养老机构结对协作、养老机构内设医务室、医院开设养老护理部等方式，大力提高医养结合养老护理水平。市第一福利院筹措资金6000多万元，在2015年新建了一座医养康爱综合服务大楼，建筑面积1.3万平方米，增设养老服务床位350张。市第二福利院（宝庆精神病医院）利用自身的医疗条件优势，投入资金7000万元，在2016年修建了一座养老服务大楼，建筑面积1.7万平方米，开设医疗养老床位500张，有效缓解了全市失能、半失能老人的医疗养老供需矛盾，较好地发挥了公办养老机构的医养结合养老的示范引领作用。各县市区公办养老机构以提升养老服务质量为目标，努力推进医疗卫生与养老服务相结合，成功探索了公建民营养老服务运营模式。北塔区、绥宁县、新邵县民政局福利中心充分依托康乃馨等省内知名民办养老服务公司，在机构内开办了老年人医院，打造了集养老、医疗、疗养、休闲娱乐于一体的现代化、人性化的养老机构，为老年人提供优质养老服务，取得良好的社会效益。隆回县民办医疗机构“魏源医院”利用老年病科建立了医养结合的“魏源老年公寓”，各类服务人员达159人，收住各类自理、半自理或失能、失智老人300多人，受惠群众覆盖了隆回县城及所有乡镇。

　　二、存在问题

　　（一）认识不足

　　1、对社会养老事业发展紧迫性的认识有待进一步强化。就目前认识水平看，明显存在着上热下冷、喊得多做得少、城市发展速度快于农村等问题。对老龄化问题自上而下没有争议，也意识到解决问题的紧迫性，但由于老龄事业发展是一个系统性、长期性任务，在落实时有些地方因强调经济效益或者中心工作，对老龄事业重视不够。

　　2、养老观念有待进一步转变。因为长期受家庭养老观念影响，部分老年人固守家园，宁可受空巢寂寞之苦，也没勇气走出家庭，到养老中心等机构安度晚年；也由于担心社会非议，老人子女不愿送老人到社会养老机构养老，导致部分县级以下的养老机构，虽然数量少，但老人入住率仍然不高。

　　3、居家养老服务平台建设有待进一步加强。在城市老的中心小区，作为养老服务平台的服务设施原先没有列入社区规划，缺少足够的场地开展养老服务。而城区内家庭式的养老服务机构，因难以提供消防等资料，而不能取得养老机构设立许可证，但在实际工作中却又难以取缔，养老服务管理存在很大的安全隐患。

　　（二）资金不足

　　1、政府资金投入有限。开展居家养老服务，资金来源主要包括政府拨款、社会捐助、福利彩票资助和民营资本。养老产业本身就带有公益性质，运营初期主要依靠政府的资金投入，这些资金既要保证养老设施的基础建设，又要给予养老机构一定的补贴，还要支付老年人的生活、医疗、护理等多项补助，就显得捉襟见肘，杯水车薪，导致养老服务质量大打折扣。如社区服务站需要支付给护理工人工资，但工资额度较低，很多员工不愿意做，或提供的服务明显不足，变相地降低服务，但提升工资幅度，服务资金则更加短缺。

　　2、社会资本参与度不高。由于养老产业投入大，回报周期长，是一个收益微薄，甚至是无利可图、带有公益性质的行业，社会资本还处于观望、徘徊、等待阶段，参与度不高，养老资金的市场化运作程度还有待于进一步提高。

　　3、老人消费能力不足。通过对养老市场调研发现，全市养老市场潜在需求大，但有效需求小，形成这种格局的主要原因是养老供给成本高和老年人消费能力不足的矛盾，特别是处在“未富先老”的尴尬时期，各项养老保障措施不够健全，老人经济来源相对单一。而政府提供养老供给主要起到托底作用，着重关心“腰部”以下的老年人群，对绝大多数老人来说，有偿服务的支付仍需靠自己。

　　4、养老和医疗保险互通支付的渠道不畅。全市90%以上的老人参加了养老保险，97%的参加社会医疗保险，但老人居家养老的医护费用却难以在医疗保险中支付，缺乏转换管道，特别是对一些失能半失能老人的护理费用，这无疑降低了老年人支付养老费用的能力。

　　（三） 人才不足

　　1、护理人员缺口较大。据市民政局提供的资料，全市养老服务需要护理人员约2.2万人，但现有持证上岗的专兼职养老护理人员总数只有2000多人，缺口高达2万人，尽管每年都组织免费的养老护理培训，但生源较少，招生难，很多人不愿意参加这样的培训，有的即便是参加了培训，结业后却转行干别的工作了，留不住人。

　　2、高层次养老管护人才缺乏。邵阳市没有开设养老管护专业的学校或者专业，选择老年服务专业的学生少之又少；有的即便进入养老机构工作，一般都干不长，说走就走，辞职现象比较普遍，这就造成了全市高中端养老护理人才匮乏，始终处于中低位档次徘徊，影响了养老整体品质的提升。

　　3、养老服务志愿者团队不足。虽然，全社会对养老产业关注度比较高，也有庞大的社会志愿者团队，但真正志愿从事养老服务方面的团队数量仍然不足，参与度不高，队伍还不够壮大，缺少专业的服务团队，社会化组织程度较为薄弱，削弱了社会对养老事业的关爱程度，影响养老服务质量的提高。

　　三、对策建议

　　（一）思想认识上更新发展观念。邵阳市老龄化呈现出人口快速老龄化、老年人口高龄化、老年人家庭空巢化、部分老年人失能化等“四化”趋势。随着“银发浪潮”的到来，要解决老龄化问题，过去由政府包建包办包管的纯福利性质的养老机构体制已经不再适应当前时代的发展。要大力推行“福利+市场”的双轨机制，调动全社会力量积极创办养老机构，推动养老事业走“专业化、规模化、集约化、标准化”发展路子。与此同时，建议各级政府加快在养老机构发展中的角色转变，充分发挥协调者、监督者而不是竞争者的作用；民政部门应舍得牺牲本部门利益，主动从“有利可图”的福利事业中退出来，为社会成员进入福利领域让出空间。

　　（二）发展目标上强化体系建设。更普遍的社会化养老，应该是在完善的社会化服务的基础上的居家养老——老人生活在家庭里，但是大量具体的养老服务，是由社区、专业机构、公益组织和市场来提供的。这既减轻了儿女的负担，又保证老人能够享受家庭的温暖。这恰恰是国际上的普遍模式，即便在养老机构最发达的国家，在养老院养老的比例也不过5％—7％，大部分老人还是居家养老，享受各种社会化服务。具体到我国，养老事业应该在三个层面上发展。第一是托底层面，公办养老院和民办的公益性养老院，主要保证失能老人、失独老人、贫困老人的养老，正如国务院文件所要求的，公办养老机构要充分发挥托底作用。第二是高端层面，少量高收费、盈利性的民办养老机构，满足少数富裕家庭的需要。最关键的是第三个层面——普惠性层面，实现居家养老的社会化、市场化和产业化，满足大部分老年人的养老需求。当然居家养老离不开社区的服务。目前社区服务的内容主要包括生活照料、医疗、保健、康复、文体，以及精神慰藉等等。现在一些空巢老人请了保姆，只能起到生活照料的作用，不仅服务内容单一，而且还要协调关系，成本也比较高。如果由社区统一安排经过培训的人员上岗，服务人员按照事业分工，可以同时为几家老人服务。与此同时，社区进行统一管理，统一收费，不仅服务质量高，而且也可减轻老年人的经济负担。所以说，在发展现代养老事业的目标定位上，建议构建“以居家养老服务为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的社会化养老服务体系。

　　（三）资金筹措上创新投入机制。进一步建立和健全以公共财政为主导，彩票公益金、慈善捐赠资金、社会资金相结合的养老事业经费筹措机制，支持信贷等资金投向养老服务设施建设。在政府层面，建议在财力上给予更大力度的支持，安排更多的财政专项资金支持敬老院、福利院、光荣院、救助站、社区居家养老服务中心等养老服务设施建设，提高养老服务补贴标准，扩大政府购买服务的覆盖面。在吸引社会资金层面，建议进一步放宽准入门槛，完善、落实社会兴办养老机构的扶持优惠政策，特别是社会办养老机构的建设用地、建设补偿、税收、用电、用水、电信业务收费，用工培训支持，以及符合条件的社会兴办养老机构所属医疗机构纳入城镇职工基本医疗保险定点单位，享受农村新农合补助等方面的扶持优惠政策，通过公办民营、民办公助、合资联办、股份制经营等方式，鼓励支持社会力量创办一批老年公寓、敬老院等，提供更多的社会化养老服务产品。

　　（四）政策服务上健全保障体系。更加重视养老事业专门法律的研究，构建与我国老龄化现状相适应的法律保障体系，将城市与农村、公办与民办、营利与非营利性等各类各种所有制养老机构纳入有关法律规范的范围，完善养老机构的管理体制，明确养老机构的准入资质，规范经营服务行为，为社会养老机构可能出现的纠纷提供法律依据。进一步加强养老服务类人才的培养，制定养老服务标准，建立认证体系，强化行业管理，不断拓展养老服务内容，切实提高养老服务的质量和水平。

　　[供稿：邵阳市统计局  范跃东]
[审核：徐    林]
[责编：钟军德]