对益阳统筹城乡社会发展的再思考

　　党的十八大报告指出“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣”。近年来，益阳经济和各项社会事业快速发展，人民生活水平迈上了新台阶，城乡面貌发生了巨大变化。但同时必须看到，当前益阳经济社会发展中还存在着一些困难、矛盾和问题，突出表现在：产业结构与就业结构矛盾突出，城乡收入差距继续拉大，经济增长与社会事业发展相对失衡等。在新一轮发展中，益阳如何依托国家战略的实施，坚定不移地实施工业立市、农业稳市、三产活市、人才强市、生态美市“五大战略”，不断提高产业竞争力，加快推进城市化进程，实现城乡统筹发展，是摆在我们面前的迫切任务。

　　一、经济社会快速发展为城乡统筹奠定了坚实基础

　　（一）经济快速增长，财政实力持续增强。“十一五”期间益阳生产总值年均增速为13.6%，居全省第7位；财政收入年均增速为22.5%，也是居全省第7位。2013年全市GDP1123.1亿元，同比增长10.5%,增速居全省第五位；财政总收入86.1亿元，同比增长14.7%，增速居全省第6位。

　　（二）农业生产增长强势，农民收入稳步增加。“十一五”期间益阳农林牧渔业总产值年均增速为6.5%，居全省首位。2013年达到336.4亿元，同比增长3%，居全省首位。农民人均纯收入增加到了10129元，首次超过万元。

　　（三）工业生产增长迅速,经济效益不断提升。“十一五”期间工业经济总产值年均增速为19.7%，居全省首位。2013年工业实现增加值507.8亿元，增长12.1%，增速居全省第2位。规模工业综合效益指数337.6%，比上年提高11.9个百分点，产品销售率达99.5%。

　　（四）教育成绩显著，科技实现跨越。2013年，全市有各级各类学校1293所，在校学生535835人，全年共录取大学新生18386人。全市共争取各类科技计划项目110项，获得项目资金3704万元；共有32项成果获科技进步奖，完成高新技术产业增加值117.4亿元。

　　（五）文体卫全面推进，环境保护初显成效。文化事业有新突破。大力实施文化强市战略、公共文化服务体系逐步完成，文化软实力不断增强。安化茶马古道入选“第三次全国文物普查百大新发现”，兔子山遗址发掘跻身于2013全国十大考古新发现。“花鼓大戏台，一年三百场”，全年完成“演艺惠民”送戏下乡360场，覆盖全市社区和乡镇。卫生事业有新成就。2013年争取项目126个，总投资1.71亿元。共有364.37万农民参加新型农村合作医疗，参合率99.72%。疾病预防与控制工作效果明显，市妇幼保健院荣获“全国三八红旗集体”荣誉称号。体育事业有新发展。全民健身运动深入开展，成功举行了益阳市大众运动会等多项体育活动。竞技体育强势发展。环境保护有新成效。2013年投入资金近4亿元，完成污染治理项目60个，“两河”治理初见成效。化学需氧量、二氧化硫、氨氮、铅完成减排目标。创建省级优美乡镇8个，省级生态村63个，完成减排项目82个。

　　二、加快统筹益阳城乡经济社会发展的现实意义

　　（一）是人民共享改革发展成果的重要保障。社会物质和精神财富由人民创造由人民共享，实现全体人民物质上共同富足、精神上的共同富有，这是社会主义的根本原则。党的十八大报告提出，“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。”虽然改革开放后益阳经济快速发展，生产总值从1979年开始，年均增长率为10.3%，但是农村，无论在居民收入，还是在教育、文化、卫生、就业等社会事业以及基础设施建设方面都远远落后于城市。只有加快城乡统筹，增加农民收入，使农村居民在收入、教育、文化、卫生、就业中享有平等的机会，才能让全体人民共享改革发展成果成为可能。

　　（二）是建设全面小康的现实需要。省委、市委对益阳全面建成小康社会进程提出了明确的发展目标，益阳虽属于洞庭板块，但农业增效难、农民增收难、农村社会进步较慢的问题没能得到有效解决，城乡差距、工农差距扩大的趋势尚未根本扭转。2013年全市城乡居民收入之比为1.87：1，如果综合城镇居民享受的各种社会福利，城乡居民收入比会更高些。城乡差距较大的根本原因在于城乡二元结构没有完全突破，城镇化速度相对滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性的纠正，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济发展带动力不强，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村。所以，在全面建成小康社会的新阶段，我们必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，以城带乡，以工促农，以工业化和城市化带动农业、农村现代化，形成城乡互补、共促、共同发展的格局，推动农村全面小康建设。

　　（三）是建设“丽都益阳”的战略选择。全国经济的增长，将逐步从投资拉动为主转向消费需求拉动为主，扩大内需成为经济持续快速增长的关键。而当前城市化和农村发展滞后，农民增收缓慢，购买力低下已经造成我国生产能力特别是城市生产能力的相对过剩和内需不足，这不仅会使国民经济快速增长的“链条”断裂，而且可能会酿成严重的社会问题。对益阳这样经济欠发达的地区，情况更是如此。只有全市统筹城乡经济社会发展，让全市农民共享工业化、城市化的成果，让城镇成为农民发展新空间，增加农民收入，让农民洗脚上岸成为市民、提高农民消费层次，提高农民购买力，才能实现市委市政府提出的打造“丽都益阳”的目标。统筹城乡发展能从三个方面推动“丽都益阳”建设。一是积极推进具有非农劳动技能的农民进城务工经商，让更多农村人口到城镇安居乐业，实现从农村型消费向城市型消费转变；二是加大农业基础设施建设、实行农业产业化经营，提高农业生产效率，增加农民收入，提高农村购买力；三是加快农村劳动力向二三产业和农村人口向城镇转移，促进工业化的发展和城市经济的繁荣。

　　（四）是实现新跨越的客观要求。2013年益阳城市化率达到了43.3%，根据经济社会发展的规律，城市化水平接近50%开始出现城乡一体化的趋势，益阳已经进入工业化的中期阶段，城乡关系、工农关系越来越密切，统筹城乡经济社会发展显得更加紧迫，也更有条件。因此，我们必须把统筹城乡经济社会发展作为益阳再上新台阶的一个大战略，把发展现代农业、推进城市化、推进新型工业化和生态宜居城市的各项举措整合起来，进一步发挥城市化在区域经济社会发展中的龙头作用，加快推进城乡一体化的改革和结构调整，形成城市与农村相互促进、农业与工业联动、经济与社会协调发展的格局,把统筹城乡发展作为经济社会发展的强大引擎来打造。

　　三、统筹城乡经济发展面临的主要困难

　　（一）城乡居民收入差距逐年拉大，城乡消费水平差异明显。对2008－2012年（2013年由于国家统计制度方法调整，城乡居民收入历史数据正在调整中，此处数据利用2012以前的进行比较）的全市城乡收入进行对比分析，从表1可以看出来，在这段时间内，城乡居民收入之间的差距依然很大，并且收入呈扩大趋势，基本上每年差距呈千元递增，到2011年已经超过了万元。

　　城乡消费水平差异明显。在消费总量上，农村居民与城镇居民相比，差距甚远。2012年我市城镇居民人均消费支出达到13737元，农村为6427元，城镇是农村居民消费水平的2.14倍，其他年份情况大致相同。在消费结构上农村主要用于保障衣食住行，用于文化教育娱乐及服务上不到城镇的一半。

　　（二）产值结构与就业结构矛盾突出，农业生产效率低。从（表2）产业生产总值构成来看，连续五年来，三次产业的生产总值构成所占比重变化不大，而且农业产值所占比重较小。2013年第一产业46.4%的人，只创造了19%的GDP，其生产力水平非常低下；第三产业以33.5%的就业人数创造35.8%的GDP，也落后于第二产业以20.1%的就业人数创造45.2%的GDP。产业产值结构与就业结构的矛盾突出成为导致城乡居民收入差距的一个最根本的原因。2013年，全市第一、二、三产业的增加值分别为213.5亿元、507.8亿元、401.8亿元，而三次产业的就业人数分别为119.1万、53.2万、86.8万，由此可见，农业人口占人口大多数，而农业产值比重小，农业效率低是城乡差距的主要原因。

　　（三）城乡基础设施差距缩小，但农村依然脆弱。近年来全市农村基础设施建设取得了长足的发展，农村的基础设施、环境建设等方面有了明显的改观，但与城市相比差距依然明显。农村公路的“通达问题”还没有得到全面解决，“通畅问题”还没有得到彻底改善。农村供电可靠性没得到保障。生活垃圾集中无害化处理还是起步阶段，农村污水（包括生产生活污水）以直泻式排放为主，基本上不经过任何处理。农村清洁卫生的自来水还没有完全普及。

　　（四）产业聚集度不高，城市化缓慢。产业集群已发展成为当今经济区域经济发展的重要组织形式，集群内的企业通过互动的合作与交流，发挥规模经济和范围经济的效益.能够产生强大的溢出效应，带动某一地区乃至整个国家经济的发展。越来越多地区，都把产业集群作为产业发展，特别是中小企业发展，拉动地方经济增长、拉动农村工业化和城镇化的重要战略方式。然而，从表3可以看出，城镇化与工业化之间的比与世界范围内1.4~2.5的合理比值比较，存在较大差距，说明益阳的城镇化进程仍滞后于工业化的发展。造成城市化滞后于工业化的主要原因是，从制度层面讲，是因为户籍制度、土地流转制度以及社会保障制度改革的相对滞后限制了农村人口的自由流动。从产业层面看，则是因为产业聚集度不够，一些零星的小企业散布在农村，导致部分非农劳动力滞留在农村。益阳虽然有9大省级以上工业园区，但各工业园区内企业关联度不大，尚未建立真正的企业集群。

　　（五）农村社会保障体系逐步完善，但差距依然明显。覆盖城乡所有居民的基本养老和医疗保险制度初步建成，保障了城乡低保对象和困难群众基本生活，有效缓解了农村居民就医难的问题。但是与益阳统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求还有较大的差距，特别是农村社会保障水平还不高、覆盖面不宽、发展不够平衡。目前，全市仍有部分农村贫困人口生活在贫困山区。土地养老功能在弱化。老年农民依靠种植或养殖收入来自己养老已变得越来越不稳定，土地收入在农民收入中的比例相当低，有的地方甚至低到三分之一以下，农民收入主要来自打工所得收入，由于公共财政支持不强、基金保值增值困难、保障水平过低等，农村养老问题将日益突出。

　　（六）与省内各市比较，益阳统筹城乡发展的任务更重。从地区生产总值看，2013年益阳为1123亿元，但与其它兄弟市相比，总量仍然较小，在全省仍排第十位，人均GDP全省为36763元，益阳为25774元，比全省平均少10989元。从居民收入看，2013年益阳城镇人均可支配收入为18928元（新口径），全省平均为23414元，比省平均少4486元，农村居民可支配收入10129元，这说明与兄弟市相比益阳城乡居民的富裕程度还比较低，城乡差异还比较大。

　　四、加快推进益阳城乡统筹发展的对策建议

　　城乡差距的形成是一个历史的过程，问题的解决不可能一蹴而就。统筹城乡发展，现阶段不能要求城乡同样繁荣，而是要遏制城乡差距扩大的趋势，创造条件逐步缩小差距，不能牺牲城市来换取农村的发展，而要加快农村城市化、农业产业化以及农民市民化的进程，形成以城带乡、以工促农、城乡互动，共同发展的格局。

　　（一）依托国家战略，用全新的视野，促进城乡统筹发展。国家级长株潭城市群“两型社会”示范区益阳东部新区、环省会城市、洞庭湖生态经济区建设和安化纳入武陵山区区域发展与脱贫攻坚规划试点县这些都是国家战略，给益阳尽快改变贫困落后面貌，确保与全国同步实现全面建成小康社会目标，充分发挥自身比较优势，逐步缩小区域发展差距，提供了千载难逢的契机，对实现益阳崛起新跨越具有重大而深远的意义。面对国家战略带来的宝贵机遇，必须以全面建成小康社会为统揽，紧紧围绕建设丽都益阳这个目标，切实抓住和用好各种机遇，重整产业格局，强化创新驱动，增强在全省经济发展的地位，拓宽区域发展的视野，提高城市辐射能力，扩大城市辐射范围。要把益阳中心城区打造成“带动全市经济发展的核心增长极”，把中心城区扩展为常居人口100万人口以上的大都市。让中心城区建设成为引领洞庭湖生态经济区、辐射湘北、支撑全市的现代区域经济中心城市和具有“洞庭明珠”特色的现代文明和美城市，对促进益阳统筹城乡经济社会发展具有重要的先导和示范意义。

　　（二）深化制度改革，用过硬的机制，保障城乡统筹发展。十八届三中全会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为统筹城乡发展，实现制度突破提供了契机。城乡统筹发展经过多年实践已进入了攻坚期和深水区。必须冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,进行体制、机制改革创新，才能真正保障城乡统筹发展。制度创新包括产权制度、价格制度、户籍、就业制度、福利保障和教育等等。产权制度创新：当前城乡产权制度不统一使城乡之间的劳动力转移面临巨大障碍，使城乡之间的生产要素优化配置难以顺利进行，阻碍城乡协调发展，必须建立平等一致的产权制度。价格制度创新：是用统一的自由价格制度代替现在价格机制。须按照现代市场经济的要求，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价。户籍、就业制度创新：必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享受当地居民的权利，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。福利保障和教育制度创新：凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，作为中华人民共和国公民的农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权等。

　　（三）统筹城乡社会事业和社会保障，用平等的理念，促成城乡统筹发展。城乡社会事业的统筹发展，一直是城乡协调发展的最大难题。必须树立全市“一盘棋”的观念，统筹城乡社会事业发展规划。一是要加大对乡村基础设施的建设力度。加快城市基础设施向农村延伸，强化城乡空间联系，尽快形成城乡系统配套、相互融合的基础设施。二是要统筹城乡生态环境建设，建立人与自然和谐共生的生态城市。加快推进生态环境城乡一体化进程，形成城市、乡村和农田相互协调、互为补充的生态环境体系。三是要优化整合各类社会资源。提高城乡社会事业和公共服务的共享。

　　建立完善的社会保障体系，一是要在全市范围内建立多层次的养老保险制度，推进城乡养老保险协调发展。建立健全农村社会养老保险、被征地农民生活保障与城镇企业职工基本养老保险等社会保障制度间的相互转换和衔接机制。二是要进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，建立和完善新型农村合作医疗制度。要在农村建立以大病统筹为主的农村合作医疗制度，提高农村合作医疗制度的社会化程度和抗风险能力，并逐步与城镇职工医保接轨。三是要改革传统的城乡社会救助体系，建立城乡一体化的社会救助体系。进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步扩大覆盖面，提高救助标准。抓好城镇“三无”对象和农村“五保户”对象的集中供养。

　　（四）强化三个文明建设，用明确的目标，加快城乡统筹发展。城乡二元结构不仅表现在经济发展水平、城乡居民收入水平的差距，更表现在城乡文明程度、城乡居民整体素质的差异上。农民到市民的身份转换也许较为容易，但观念的转变和素质的提升却是一个十分漫长的历史过程。因此，我们必须抓好农村的“三个文明”建设。一是要加快乡镇管理体制改革，促进基层政府职能转变。进一步精简机构、优化职能、提高效率，尽快从过去单纯抓经济，转变到为老百姓作好服务和办实事上来。二是要加强基层民主建设，增强广大农民的民主意识，完善村民行使知情权、参与权、决策权、监督权的自治机制，特别是确保村级政务、财务公开透明，保障农民的民主权利。三是要深入开展文明城市、文明社区和文明家庭创建活动，摈弃愚昧落后的生活方式，倡导文明健康的生活方式，促进城市现代向农村辐射，使农村居民拥有文明、富裕、健康的生活。

　　（五）切实转变政府职能，用正确的政绩观，实现城乡统筹发展。必须切实转变政府职能，把工作重心从直接参与和推动经济建设与经济增长转变到改善民生、促进人的全面发展和经济社会全面协调可持续发展上来，把维持经济秩序和经济调控，维护社会公正和社会稳定作为主要职能。要进一步减少经济发展指标，增加社会发展指标，积极建立以原材料、能源和水资源消耗率以及环境污染排放强度、全社会劳动生产率等作为新政考核指标，积极探索以绿色GDP为主要内容的国民核算体系。

　[供稿：益阳市统计局王俊武  刘晓艳]
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