从2002年到2012年，在国家和省里各项扶贫政策的支持下，湖南农村贫困地区的经济进一步发展，农村居民的生活水平稳步提高，但与全省平均水平相比，仍然相对落后，扶贫任务依然艰巨。

　　目前，湖南纳入国家、省扶贫工作范围的县市区共有48个，由40个连片特困地区县和重点县、8个省扶贫开发工作重点县组成。分别是凤凰县、泸溪县、古丈县、花垣县、永顺县、保靖县、龙山县、桑植县、慈利县、通道侗族自治县、沅陵县、麻阳苗族自治县、辰溪县、芷江侗族自治县、新晃侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、会同县、中方县、溆浦县、隆回县、城步苗族自治县、邵阳县、新邵县、新宁县、绥宁县、洞口县、武冈市、新化县、涟源市、平江县、石门县、安化县、桂东县、汝城县、安仁县、宜章县、炎陵县、茶陵县、江华瑶族自治县、新田县、祁东县、永定区、武陵源区、江永县、宁远县、双牌县、双峰县、吉首市。

　　湖南的少数民族主要集中在这些贫困县，涵盖了一个少数民族自治州和7个少数民族自治县。2012年，全省48个扶贫工作重点县共有1005个乡镇、2.06万个村民委员会，占全省的比重分别是48.2%、49.5%。国土面积11.25万平方公里，占全省国土面积的53.1%。年末总人口2700.4万人，占全省总人口的37.6%。其中，少数民族人口597.75万人，占全省少数民族的89.1%；乡村人口2386.8万人，占全省41.8%。乡村从业人员数1351.44万人，其中，农林牧渔业从业人员数843.78万人，分别占全省的42.3%、45.4%。

　　一、贫困问题的主要特征

　　（一）自然环境和生态环境较差。部分贫困地区境内群山丛集，石灰岩和荒漠化现象明显，土壤瘠薄，耕地质量差，2012年贫困地区的荒漠化面积168.98万亩，石漠化面积1125.44万亩，荒漠化和石漠化面积之和占全省国土面积的4.1%。贫困县粮食单产比全省平均水平低47公斤/亩左右。自来水受益村11565个，通电话的村20527个，通有线电视的村13126个，分别占全省56.2%、49.4%、46.8%。

　　（二）贫困人口总量大，而文化素质普遍偏低。湖南农村贫困状况呈现出贫困人口基数大、贫困成因复杂、分布点多面广等特点。根据国家确定的2300元的农村贫困新标准，对农村住户调查数据进行测算：2012年，全省贫困人口767万人，农村贫困发生率为13.4%。其中48个扶贫工作重点县贫困人口523.64 万人，占全省的68.3%；贫困发生率21.9 %，高出全省8.5个百分点。贫困县农村低保人口121.89万人，占全省农村低保人口的43.3%。农村劳动力文盲、半文盲4.42万人。中学生在校人数111.56万人，占全省41.2%，农业技术人员1.74万人，占全省40%。

　　（三）经济总量小，人均经济指标低于全省平均水平。一是县域经济总量小。贫困县地区国内生产总值3802.47亿元，占全省GDP的比重的17.1%，人均地区生产总值为14079元，为全省平均水平的42.1 %。贫困县财政总收入272.26亿元，仅占全省财政总收入的15.3%。贫困地区平均每市县的财政总收入为5.67亿元，只及全省平均水平38.8%；贫困县人均财政收入1008.4元，为全省人均财政收入的40.6%。年末金融机构各项存贷款余额3841.82亿元，占全省27.5%。贫困地区规模以上工业企业只有2821个，仅占全省22%。二是村级经济基础差。目前，湖南省贫困县域村委会中绝大部分是经济“空白”村，由于村级经济极为“虚弱”，绝大数村无法担负起引领贫困农民群众脱贫致富的重任。

　　（四）基础设施建设和社会事业发展滞后。2012年，贫困地区尚未通公路的自然村有3.45万个，未通电的自然村5563个，病险塘库33.07万口。普通高等学校23个，占全省的比重为19%，村小学现有危房面积150.44万平方米。每万人拥有的卫生技术员人数32人，比全省平均水平少3人。饮水困难农户201.2万户,占该地区总户数的25.5%。

　　（五）城乡居民人均收入偏低。尽管近年来贫困地区的居民收入有所增长，但是总体来看还是低于全省的平均水平。2012年，贫困地区城镇居民人均可支配收入15884元，为全省平均水平的74.5%，农村居民人均纯收入入4318元，为全省平均水平的58.0%。

　　二、贫困问题的基本成因分析

　　湖南贫困问题是多种因素综合作用的结果，主要原因有：

　　（一）自然原因。地理区位不利、自然条件较差是湖南贫困地区贫困的客观原因。湖南48个贫困县由37个武陵山区和罗霄山区连片特困地区县，20个国家扶贫开发工作重点县（其中17个与以上山区连片特困地区县重复），8个省扶贫开发工作重点县组成。这些贫困县集中在湘西、湘西南地区以及周边的山区，是江南丘陵向云贵高原山地的过度地带，区内山峦重叠，岭谷交错，山多地少，耕地零散，土层贫瘠，植被破坏严重，水旱灾害频繁，水土严重流失，恶劣的自然环境是这些地区人口贫困的一个重要原因。再加上地理位置偏僻，又远离中心城市，交通极为不便，因此在获得资金、技术、人才、商品等发展经济的要素方面受到限制，从而导致贫困地区处于一种孤立、隔绝的贫困封闭状态，经济发展受到极大限制，资源优势转换不成经济优势，严重影响贫困地区社会经济发展进程。

　　（二）社会历史原因。现阶段的贫困也受历史因素的影响，包括人口众多、决策失误、生产效率长期低下和禁锢人们思想观念的户籍制度等等，造成了大多数城乡居民长期处于贫困状态。这些历史因素及其造成的贫穷后果均不是短期内能够消除得了的。尤其是观念、技能等方面的落后更是一个长期制约因素。以湖南省武陵山贫困地区为例来说，该区处在湖南省西北部，云贵高原的东缘，包括湘西自治州的全部和张家界市、怀化市的部分县市，是湖南省集中连片特困地区，也是国家重点扶持的集中连片贫困地区之一。历史上这一地区开发较晚，发展迟缓。交通闭塞、文教不兴，成为建国初期湖南省最贫苦的地区。目前，部分贫困人口仍然生活在历史形成的贫困之中。

　　（三）地区经济发展不平衡的原因。地区经济发展不平衡是湖南经济发展进程中的一个重要特征，东部、中部、西部地区呈梯形发展。改革开放以来，湖南重点发展大中城市及其周边的经济政策，使长株潭区域、一点一线区域与西部山区的经济发展水平差距迅速扩大，发展不平衡的一个直接后果就是居民收入水平的不平衡，这是西部地区贫困人口比重高、程度深、数量大的重要原因。从减缓贫困的角度看，不平衡区域发展政策对贫困地区的发展所产生的影响是双重的，尽管东部地区发展从某种程度上带动了西部的发展，但其所带来的消极影响也不应视而不见。东、中、西部地区差距的扩大不仅不利于中、西部地区的发展，而且最终也会对东部地区发展产生不利影响，从而影响全省经济的整体发展。

　　（四）人力资本方面的原因。贫困地区科学文化教育的发展赶不上人口的增长，教育投入严重不足，部分儿童不能及时入学，识字率、医疗卫生保健和社会福利设施水平很低，严重制约着人口素质的提高，导致文盲率高，营养不良，人口素质差，熟练劳动力短缺，科技人才匮乏。人力资本水平较低，从根本上制约着湖南贫困地区经济社会生态环境的可持续发展。主要表现在：削弱了对科学技术的吸纳能力，阻碍了先进实用技术的应用，从而制约了粗放式生产方式的转变和经济运行质量的提高，在很大程度上限制了获得其他资源的能力，因而不得不更加依赖于自然资源并掠夺性地开发和快速地消耗自然资源。同时，思想观念落后，眼光短浅而更加倾向了产生竭泽而渔的行为。另外，部分地方扶贫工作缺乏长期有效的社会经济发展战略，尤其在扶贫和社会经济开发规划、计划、项目的安排上，注重短期效益，发展速效产业，区域发展主导产业选择变动频繁，缺乏阶段上的稳定性，无力顾及长远目标和增强潜在后劲。

　　三、对策和建议

　　（一）把握政策精神，主动做好政策对接前期工作。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的发布与实施，给全面推进扶贫开发和区域经济发展提供了强大的政策支持，新时期扶贫开发的目标任务和政策措施已十分明晰。2011年以来，国家先后出台了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》和《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，湖南作为武陵山和罗霄山片区的中心地带和重要一极，连片特困的县无疑迎来了加快发展的历史性机遇。为此，必须做好规划、政策、措施和扶贫的对接研究，做好对接前期工作，以便将规划和政策落到实处。

　　（二）有效构建扶贫机制，搞好产业扶贫。扶贫工作的核心与灵魂是产业化扶贫机制的有效构建。只有以产业为支撑,把产业化经营作为新时期扶贫开发的主攻方向，贫困农民长期脱贫致富的目标才能实现，扶贫开发的根本宗旨才能得到充分体现。根据湖南实际，今后产业化扶贫工作要重点做好三个方面的工作：一是科学确定扶贫主导产业。要着力培植好1-3个规模大、发展前景好的扶贫主导产业，油茶、茶叶、生猪、乡村旅游（农家乐）等可作为重点扶持产业。二是以特色为主攻,大力发展特色经济。要发挥比较优势,整合优势资源,提高科技含量,把资源优势转变为经济优势,优化农副产品结构,发展龙头加工企业,发展绿色无公害优质农产品,完善服务市场体系,推进农业产业化。三是加强农民组织化建设。要把发展农民专业合作组织建设作为推进农村经济体制创新的重要措施抓实抓好，有效化解农业生产中存在的“大市场与小生产”的矛盾，通过“公司+农民专业合作组织+农户”等农业产业化经营模式的不断完善，有效提升农业生产的组织程度。

　　（三）搭建好基层班子，做强集体经济。大力发展扶贫产业、做强村级集体经济，而扶贫产业的建设与发展往往需要资金、技术、资源和新型农民等要素的有机结合，需要一个强有力的村级班子引领才行，否则分散的贫困农民很难形成合力，很难在市场经济的大潮中站稳脚跟，产业的发展也就无从谈起。所以，要以农村基层组织班子建设的成果来促进农村各项事业发展，落实扶贫开发“工作到村、扶贫到户”的政策本义，切实加快农村社会脱贫致富步伐。

　　（四）建立扶贫项目监测评估系统，搞好扶贫效果分析。扶贫资源的投入涉及到产出、结果和影响三个方面，而扶贫部门除了进行一部分项目验收活动以外，均无法提供系统的有关产出、结果和影响的分析报告，这为确保扶贫资源的投入真正受益于贫困群体造成了管理层面上的障碍。由于缺乏这样一个系统，扶贫投入过程无法做到及时地反馈和纠正，很多项目实施了但效果如何，产生什么影响均无法了解。建议扶贫规划过程引入项目逻辑框架管理法，对各种产出效果和影响设定指标，然后扶贫部门按照指标的实现与否进行监测与评价。建议启动项目管理能力建设计划，建立起符合省情的简单、易行的项目管理框架。

承办：农经队
执笔：邓海波
核稿：李跃辉
责编：左华文