2016年中央“一号文件”首次提出农业供给侧结构性改革，这是中央对农业发展作出的重大部署，2017年中央“一号文件”再次聚焦农业供给侧结构性改革。作为农业大市的常德来说，深刻认识农业供给侧结构性改革的背景、短板、基础、路径，对于加快推动常德传统农业向现代农业转变、农业大市向农业强市转变具有重要意义。

　　一、推进农业供给侧结构性改革，已经刻不容缓

　　全国经济进入新常态后，经济下行压力不断加大，各行各业都在推进供给侧结构性改革，农业当然也不例外，作为农业大市，常德改革面临的压力更大，新世纪以来，全市第一产业增加值增速自2004年创出7.8%的高点后，开始一路下行，2015年全市第一产业增加值增长3.1%，增速位居全省末位，比2004年回落4.7个百分点，回落幅度甚至超过同期第二产业回落幅度，第一产业增加值在全省的排位也由2004年第一位滑落到2015年的第二位，2016年全市第一产业增加值增长3.4%，虽然略有回升，但结构性矛盾仍较突出。具体来说常德农业面临三个方面的压力。

　　1、国际市场的压力。近年来，国际大宗商品价格不断下降，原油价格从每桶147美元最低跌到20多美元，目前仍然徘徊在50美元左右，直接拉低了汽油、柴油、化肥、农药、农膜、除草剂等以石油为原料的农产品生产成本，特别是拉低了大宗农产品海运价格，导致国际进口农产品价格大幅下跌；而国内随着中央对“三农”支持力度加大，粮食最低收购价从2008年起年年上涨，“一降一升”导致了国内和国际市场粮食价格差距越来越大，国内主要农产品价格明显高于国际市场，大宗农产品粮棉油糖肉价格全面倒挂，小麦、大米、玉米和大豆等主要农产品近几年国内的价格比国际价格高出30％—50%，个别品种甚至达到60%。像常德主产的大米，2016年12月初泰国100%B级大米曼谷离岸周均价每吨为385美元，折合成人民币为2670元/吨，按每公斤稻谷折合0.7公斤大米算，泰国稻谷价格为93.5元/50公斤，2016年我国中晚籼稻最低收购价为133元/50公斤，我们的价格比泰国高42%，这使得我国的农业竞争力在国际市场处于劣势，农产品进口压力越来越大，粮食产量、进口数量、库存量“三量齐增”，出现国内增产的农产品进仓库、进口的农产品大量消费的令人困惑现象。当然由于有进口配额限制和粮食最低收购价“双重保护”，常德农业还未受到冲击，但作为农业大市必须未雨绸缪，通过供给侧结构性改革，提高我们的农业竞争力。

　　2、政策层面的压力。一方面我们担负着保障国家粮食安全重任。全市耕地不到全国的0.4%，产出的稻谷却占全省的八分之一、全国的1.7%，产出的油菜籽占到全省四分之一、全国的3.7%，出栏生猪占到全省的十分之一、全国的0.9%。全国每六十碗米饭，就有一碗里面装的是常德大米，按照目前全国人均粮食消费量134.5公斤计算，常德2016年生产的382万吨粮食可以养活2700多万人。虽然当前看粮食有结构性过剩，但未来随着城镇化进程加快，大批农民进城从农业生产者变为消费者，全面放开“二孩”后人口的增长，粮食的刚性需求将会逐步增加，而且由于国际粮食贸易量小，13亿的人口大国不可能将“吃饭”问题交给国际市场，因此常德必须推进农业供给侧结构性改革，提高农业生产效益，多产粮、产好粮，为保障国家粮食安全作出更大的贡献。另一方面，按照WTO规则，对农业的补贴支持不能超过农业总产值的8.5%（即WTO黄箱政策），而我国的农业补贴幅度已经逼近国际贸易“黄线”，补贴空间越来越小，补贴政策也逐步调整，像2016年玉米收储制度就已经取消，全市种植广泛的早籼稻最低收购价由2015年135元/50公斤降至2016年的133元/50公斤，这是自粮食最低收购价政策实施以来首次调低价格，虽然幅度不大，但信号导向却很明显。2017年中央农村工作会议又提出要推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，农产品的价格将更多由市场来决定，这必将对全市农业生产产生重大影响，因此我们应当提前把握政策动向，加快推进农业供给侧结构性改革，掌握发展主动权和市场先机。

　　3、农民增收的压力。家庭经营性收入一直是全市农民收入的“大头”，2016年常德农民家庭经营性收入占到总收入的45.8%，成为影响农民增收的最大因素。全市城乡居民收入比2008年达到3.6：1的历史峰值后，之所以下降到2016年的2.08：1，很大程度上也是缘于2008以后粮食最低收购价格不断提升，家庭经营收入的不断增加。但近年来，随着劳动力成本、农资成本、土地租赁成本的上涨，自然灾害频发，农业生产正面临“高投入”“高成本”、“高风险”的“三高”困境，据调查，2016年全市早晚两季水稻成本1400元左右，扣除成本后的每亩纯收益不到800元，按全市的情况一般农户种5亩田，一年纯收入只有4000多元，而2015年公布的农民工人均月收入为3072元，也就是说一户农民辛苦耕作一年的收益只相当于外出务工一个多月的收入。未来农民增收将面临农产品价格“天花板”和成本“高地板”双重挤压，增收将变得越来越困难，因此必须推进农业结构性改革，降低农业成本，提高农业效益，增加农民收入。

　　二、推进农业供给侧结构性改革，短板不容忽视

　　1、产业结构短板。一是种植业结构不优。从一般发展规律看种植业占第一产业产值的比重应该是稳中趋降，但常德的种植业比重“不降反升”，2016年达到45%，比2005年上升2个百分点，在种植业内部则呈现“粮食一粮独大”、“产量多而不优”特点，2016年全市稻谷产量占到了全市粮食产量九成以上，特别是列入国家调减重点的玉米，十年间面积增长了86.0%，产量翻了一番，玉米增量占到全市整个粮食增量的16%。另外，全市稻谷产量虽全省第一，但优质稻产量仅占稻谷产量的一半，比全省平均水平低10多个百分点。二是畜牧业发展面临瓶颈。虽然全市畜牧业发展总体保持稳定，但增长明显放缓，特别是受“猪周期”影响，起伏波动频繁。2016年，全市肉类总产量65.5万吨，比2005年仅增长7.2%，其中猪肉、牛肉为正增长，羊肉、禽肉均为负增长。三是渔业比重下降明显。2016年，常德渔业产值占第一产业总产值比重为8.8%，较最高年份的2006年下降5.2个百分点，是近十年来农林牧渔业中唯一个比重下降的产业，而且常德虽然渔业资源丰富，产量较大，但渔业效益并不突出，2015年常德水产养殖面积比岳阳多20%，但水产品产量却比岳阳少6%。四是林业发展相对薄弱。全市森林资源丰富，但2016年全市林业产值只占第一产业产值比重2.3%，是农林牧渔中比重最低的产业。

　　2、资源环境短板。一是农业面源污染严重。近年来，虽然常德粮食产量持续增长，但与此同时，农用化肥、薄膜、农药使用量也在不断增长，2016年常德农用化肥施用量比2005年增加17.5%，农用塑料薄膜使用量比2005年增加31%，农药使用量比2005年增加9.7%。我们一直引以为傲的粮食产量全省第一背后是农用化肥施用量全省第一的尴尬现实，而且全市的化肥施用量占全省的比重（15%）明显高于粮食产量占全省的比重（13%），常德粮食产量是长沙的1.5倍，但常德农用化肥施用量却是长沙的2倍多。化肥、农药、地膜的大量使用，使得肥越用越多、土越伤越深、地越种越差，地膜“白色革命”变成了地膜“白色污染”，农业面源污染日益严重。二是耕地保护形势仍然严峻。2015年，全市耕地面积505.9千公顷，虽然从账面上看比上次调查数据有所增加，但这很大程度是调查手段、调查方法改进而导致的账面增加，实际耕地并未大幅增加，而且既使账面增加，全市的人均耕地仍然较少，不到全国人均耕地的80%，特别是近年来因城市建设需要推行耕地占补平衡，占的是大多是城郊良田，补的大多是山沟劣地，相当数量的耕地灌溉困难，质量不高，耕地保护形势仍然十分严峻。

　　3、生产要素短板。一是农业生产后继乏人。改革开放以来，随着农村大量青壮年劳力进城，留在农村的大都是“386199部队”，70后不愿种田，80后不会种田，90后不提种田，00后不知种田，“谁来种田”成为人们普遍关心的问题，特别是作为劳务输出大市、农业大市、老龄人口大市的常德来说，这一问题更为突出、更为尖锐。全市农业从业人员在1990年达到222万人的峰值后，已经连续20多年下滑，2016年全市第一产业从业人员下降至152万人，较1990年下降近70万人，而且即使留在农村里的这152万人，年龄结构也日趋老化，还在务农的农民中，50岁是壮劳力，60岁是主力，70岁还下地，很多村里已经很难看到年轻人。更重要的是常德人口老龄化与农作播种面积同步增长，2010年人口普查数据显示，常德60岁以上老龄人口超过100万，所占比例全省最高，与此同时，全市农作物播种面积从2000年的1051千公顷增加至2016年的1225千公顷，面积增长全省最多，两相叠加，使得常德农业老龄化问题更加突出，农业后继乏人问题令人担忧。二是农业技术人员青黄不接。近年来，基层农技推广体系“线断、网破、人散”现象虽有所改变,但基层农技队伍年龄老化、知识退化、作用弱化问题却仍然突出，基层农技推广人员平均年龄都在50岁左右，有的推广农技还停留在“望闻问切”的原始状态，靠“一张嘴，两条腿，走遍千山和万水”搞推广，基层农技推广人员青黄不接，面临很大的人才缺口。三是农业发展资金流失。近年来，随着农民收入的提高，农民储蓄存款快速增长，但存款资金却持续流向城市，2016年全市第一产业完成投资54亿元，只占整个固定资产投资的2.7%，2016年12月底除市辖区外的7个县市存贷比仅为38.9%，较市辖区低19个百分点，县域涉农资金“虹吸”效应明显，大量剩余资金转存上级行，受贷款门槛制约，有贷款需求的农户和农村微型企业很难以得到金融支持。四是农业基础条件依然薄弱。虽然近几年农业基础条件有所改善，但小型农田水利建设历史欠账较多，水旱灾害频繁，农业靠天吃饭的现状还没有得到根本性的改变，目前全市灌溉水利用系数为0.5，这意味着使用1立方米水仅有0.5立方米被农作物吸收利用，明显低于全国0.53的平均水平，更低于发达国家0.7至0.8的水平。

　　4、农产品加工短板。一是鲜活农产品多、加工农产品少。尽管全市农业资源丰富，但却只是农业生产大市，不是加工大市，多数农产品出售的还是原始产品，农产品附加值低。2015年全市剔除烟厂后规模以上农产品加工产值与农业产值比为1.35：1，大大低于全省2.1：1的平均水平，在环洞庭湖四市中，全市第一产业增加值位居第一，但2015年剔除烟厂后的规模农产品加工工业总产值仅为荆州一半、岳阳三分之一，在环洞庭湖四市位居末位。二是小微企业多、龙头企业少。2015年全市农产品加工企业有4900多家，但规模以上企业仅有359家，其中年收入过亿的龙头企业只有118家，过十亿的只有5家，过50亿的只有1家，全市粮食加工企业有1000多家，但2015年产销超过10万吨的只有5家，大多数加工企业规模偏小、布局分散，难以形成产业聚集优势。三是产品多，品牌少。虽然全市农产品“三品一标”认证达到924个，但其中很多都是传统产品，特色品牌、名优产品较少，真正有影响的品牌严重不足。

　　5、规模经营短板。一是农村土地流转不畅。土地承包经营权一定30年后，虽然有利于稳定农村承包关系，但也抑制了农业规模经营，一些地方“在家的没田种，在外的不愿种”“人在权不在、权在人不在”的情况较为普遍。有的农户效益一好自己种，效益不好让人种，土地流转随意性大，流转程序不规范，农村土地流转难、流转乱问题较为突出。二是农业种养大户不多。近年来，全市种养大户虽然较快增长，2015年，全市各类大户达到23万多个，但相较157万农户来说，大户的比例不到15%，而且在价格下行、成本上升的情况下，种养大户比较效益不断降低，经营风险不断上升。三是农民组织程度不高。2015年全市农民专业合作社成员达到20多万户，但仍有超过80%的农户没有加入合作社，而且即使目前已经组建的2600多家合作社，也面临多而杂、规模小等问题，一些合作社运行不规范，有些合作社甚至变成了“空壳社、一人社”。

　　三、推进农业供给侧结构性改革，重在优化结构

　　推进农业供给侧结构性改革，并非是简单的做加减法，产量调多调少，而是要以市场为导向，以创新为动力，把产量、质量调优。具体来说就是要优化五个结构。

　　1、优化农业种养结构。一是树立大粮食的观念。常德自古以来被誉为“鱼米之乡”，是全国农产品商品基地，所以长期以来，我们有着很深的“粮食情结”、很强的“粮食使命”。但随着经济发展，居民生活水平的提高，食物消费结构的升级，人们的口粮需求逐步下降，肉蛋奶、瓜果菜等副食品消费逐步增长，形成对口粮的替代。因此，我们应当树立大粮食观念，打破“粮食情结”，不仅要重视稻谷等粮食作物，更要重视果、菜、肉蛋等“副食品”，特别是在粮食上面不要再简单追求粮食面积、粮食产量，而应从科技、从创新上做文章，藏粮于地、藏粮于技，扩大粮食高产创建和早稻集中育秧规模，扩大优质稻面积，提高粮食单产，提升粮食综合产能。二是优化种植业内部结构。全市种植业内部结构主要以粮食、油菜、棉花、蔬菜为主，播种面积分别占全市农作物播种面积的57%、25%、7%、8%，四者合计占到全市农作物播种面积的97%，粮棉油产量均位居全省第一，但蔬菜产量位居全省第8，不到长沙、永州的一半，蔬菜产业短板明显。因此，全市种植业结构调整应该向自己优势产业调、向种植效益高的产业调。譬如，新疆棉花单产高、质量好，2015年棉花亩产达到122.6公斤，常德亩产只有100公斤，吉林省的玉米亩产超过400公斤，常德仅307公斤，棉花、玉米常德均不占比较优势，而且目前市场需求低迷，特别是玉米价格持续下滑，但是我们在水稻、油菜上还是有比较优势的，所以我们应该运用市场的力量，适度压减玉米面积，调整优化水稻、油菜面积，同时抓住“双百城市”建设契机，大力发展蔬菜、水果产业，扩大蔬菜、水果面积。另外，近年来，草食动物市场需求量大，需要饲草业配套发展，全市有很多丘陵可以改造人工草地，按照农牧结合、种养配套原则，我们可以因地制宜发展饲草业，在有条件的地方试点推进“粮改饲”。三是优化养殖业结构。目前全市肉类总产量中猪肉产量占比达到69%，牛羊肉占比不到7%，因此，我们一方面要进一步巩固生猪养殖业，加快规模养殖步伐，推动生猪规模养殖向适养区转移。同时更要大力发展牛羊养殖业，提高牛羊肉在肉类中的比重。另外，水产养殖一直是全市的传统优势，但养殖效益不高，今后，我们应重点发展高效水产养殖，积极发展特色水产养殖，因地制宜推广“稻渔共生”综合种养模式。

　　2、优化农业产业结构。2015年中央一号文件首次提出“推进农村一二三产业融合发展”，这为我们农业产业结构调整指明了方向，作为全市来说，优化农业产业结构就是要做强一产、做优二产、做活三产，推进农业与二、三产业融合。一是要大力发展农产品加工业。进入新常态以来，全市工业下行压力不断加大，烟草、有色、装备三大支柱产业纷纷遭遇增长瓶颈，增速从2014年开始逐渐回落至个位数甚至负增长，但与此同时，全市农产品加工业却逆势上升，保持两位数增长，2014年、2015年、2016年上半年农副食品加工业增加值分别增长15%，21%，25%，呈现加速上升态势，农产品加工业发展态势不断向好。因此，全市应当立足农业资源优势，把握2017年中央“一号文件”加快发展现代食品产业机遇，将现代食品产业提升至战略性支柱产业的高度，突出做好龙头企业、知名品牌、加工园区、重点区县四篇文章，力争打造百亿加工企业、千亿食品产业、两千亿加工产业。二是大力发展农产品物流业。目前全市农产品大部分品牌销售仍在本地打转转，阿里巴巴、义乌市场做到了全球买、全球卖，而常德的很多农产品却在本地买、本地卖。因此，必须大力发展农产品物流，打通线上、线下两个渠道。线上可采取借船出海、造船出海方式，鼓励企业、专合组织、产销大户借助阿里巴巴、京东及各类农产品销售网等电子商务平台拓宽农产品销售渠道，扶持湘佳牧业网上商城等一批本土电商平台打造垂直电商；线下重点建好农产品物流园区、农贸市场两个平台，采取节会促销、平台展销等多种方式，推动常德农产品走出去。三是大力发展乡村旅游。当前农民增收最快捷、最方便的就是乡村旅游，乡村旅游不光前景广阔、而且绿色环保，2015年全国乡村旅游人次达到22亿，比2014年增长了10亿人次，乡村旅游开发潜力非常大，是农业供给侧结构性改革的重要机遇。因此，我们应当把握机遇，重点推进鼎城“五朵金花”、桃源枫林花海等具有城郊优势、特色资源的乡村旅游开发，加强规划指导，因地制宜、突出特色抓好农业园区、休闲农庄等建设，推动乡村四变、打造八可景点，即推进农园变公园、农景变风景、农房变客房、农产品变旅游品，打造一批可看景、可赏花、可通车、可住宿、可吃饭、可上网、可体验、可购物的乡村旅游景点。

　　3、优化农业品质结构。一是加快农产品品种升级换代。随着居民消费结构的升级，我们的农产品消费已由过去数量型向质量型转变，从媒体报道的国人抢购日本大米到海外抢购奶粉，说明我们的农产品不是数量上的过剩，而是质量上不如人。像我们产的大米一斤卖几块钱卖不动，泰国“茉莉”香米、日本“越光”米一斤卖100多元照样热销，所以我们要进行供给侧结构改革，提升农产品质量，而提升质量首先必须加快品种升级换代。一方面要调动科研院所、龙头企业等创新主体的积极性，加强新品种、优势品种的研究与开发，另一方面要加大优质农产品品种的推广力度，加快促进农作物品种和畜禽品种升级换代。二是推进农业标准化。没有农业标准化，就没有农业现代化，现在的一些农业名牌像西湖龙井茶等无一不是农业标准化的结果，全市标准化虽然走在全省前列，但标准仍然不全、不细、不高，需要进一步完善标准体系，扩大标准化基地，努力实现主要农产品生产、供给全过程标准化覆盖。三是加强农产品质量安全监管。当前“舌尖上的安全”越来越被人们关注，2008年的“蛆柑”事件、2013年的“镉米”事件都曾给全市农业生产带来严重影响，特别是“镉米”事件影响至今仍未消除。作为农业大市，我们在食品安全上应采取严格的标准、更严厉的措施，加快推进农产品质量安全溯源信息平台建设，严格农产品生产各环节监管，全力构筑“从田间到餐桌”农产品质量安全防线。四是大力培育农产品品牌。持续推进“三品一标”认证，整合品牌形象，加大宣传力度，着力培育金健大米、汉寿中华鳖、桃源大叶茶、石门柑橘、澧县葡萄等地域品牌，规范整合“常德米粉”“常德酱板鸭”等“德”字号品牌 “走出去”，扩大常德农产品品牌美誉度和影响力。

　　4、优化农业经营结构。一是适时适度发展规模经营。规模化经营是农业发展的根本出路。当前我们农业后继乏人，并不是说没人种地，而是没有年轻人种地，而没有年轻人种地的主要原因就是种地比较效益偏低，一家一户种个三五亩地最多能赚个三五千块钱，但如果规模化经营种个三五十亩或者三五百亩，收益就远远超过打工收入，所以越是没人种田，就越是有人想种田，地越少越没人愿种，多了才有人想种。因此我们必须推进规模经营。在这方面，我们常德既有优势，也很迫切，因为全市的种植面积全省最多、老龄化率全省最高，农业老龄化最为突出，我们有着规模化经营更好的基础和条件。当然规模化经营必须要适度而且要适时，因为我们的市情仍是人多地少，而且我们现在从事农业的这部分劳动力大多年老体弱，在就业市场没有竞争力，向其他产业转型很难，必须依靠市场的力量，以时间换空间，按照这部分劳动力自然退出农业的进程，适当加以引导，逐步适度推进规模经营。二是积极培育新型农业经营主体。农民千家万户，市场千变万化，如何让小生产适应大市场，最主要还是要把农民组织起来，积极培育专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体，加大扶持力度，加强规范引导，促其健康发展。三是完善农业社会化服务体系。积极培育新型农业社会化服务主体，完善农技推广、动植物弊病防控等公益性服务体系，支持开展土地托管、代耕代种、联耕联种等社会化服务，扶持统防统治、农机作业、农资供应、产品营销等社会化服务组织。

　　5、优化资源供给结构。一是加强农业生态环境保护。实施化肥和农药零增长行动，坚持化肥减量提效、农药减量控害，全面推进测土配方施肥，提长农作物肥料利用率，加强病虫害防控能力建设，减少化学农药使用量。推进农业面源污染治理，加强畜禽粪污和病死畜禽处理设施建设，积极推进地膜科学合理使用，引导农民使用可降解地膜，建立完善废弃地膜回收再利用体系。开展重金属污染耕地修得综合治理，提高耕地质量。二是着力培育农村人才队伍。推进农业供给侧结构改革重点在农民，关键在人才，要坚持培养与引进双管齐下。一方面，在传统农民中积极培养新型职业农民，建立教育培训、规范管理、政策扶持“三位一体”的新型职业农民培育体系，健全职业农民认定制度；深化校企合作、产教整合，面向农村兴办各类技能型培训班。另一方面，积极引进新农人，鼓励支持第一代农民工“返乡归农”，积极吸引农业科技人员“扎根于农”，规范引导工商资本“投资兴农”，大力推动村官、“三支”人员、扶贫干部“驻村帮农”。三是提升农业综合生产能力。加大科技对农业的支撑作用，巩固基层农技推广体系，健全“人权、财权、物权”管理体制；提高农业机械化水平，加强农机化公共服务和机耕道、维修网点等农机应用设施建设，因地制宜发展设施农业。四是加大农业投入力度。加大财政投入和资金整合力度，确保农业农村财政投入总量持续增加，比重稳步提升。创新农村金融、保险服务模式，积极构建政策性农业信贷担保体系，加大金融服务“三农”力度，解决新型经营主体“融资难、融资贵”问题。完善农业保险制度，逐步扩大农业保险覆盖范围，提升政策性农业保险保障水平。五是加大农田水利设施建设力度。加快推进大中型灌区配套与节水改造，完善小型农田水利设施，加强农村河塘清淤整治，积极推广先进适用节水灌溉技术，提升农业用水效率。

[供稿：常德市统计局]
[审核：徐  林]
[责编：钟军德]