提高我国财政货币政策的搭配效果

——财政政策和货币政策的搭配与协调研究(下)

来源:    发布时间:2003-12-09

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    近年来我国财政货币政策搭配的实践

    1998年以来,国际国内形势发生了很大变化,有效需求不足一度成为我国经济生活中的主要矛盾,为了缓解日益明显的需求不足压力,国家对宏观经济政策,特别是财政货币政策作了相应调整,由原来实行适度从紧的财政货币政策转变为实施积极的财政政策和稳健的货币政策。从实际操作看,两者的配合有了新的创意和特点:

    (一)财政货币政策搭配方式发生了重大转换。1998年开始的积极的财政政策与稳健的货币政策在实施中主要以财政政策为主,货币政策为辅,这是在特定时期下财政货币政策组合采取的一种特殊方式。主要基于国际、国内面临较为严峻的环境:有效需求明显不足、经济增长速度下滑、货币政策作用部分失效。因此,财政货币政策的搭配不同于过去一直沿用的主要依靠货币政策,辅之以财政政策的组合方式,而是加大财政政策扩张力度,同时佐之以货币政策来促进经济发展的组合模式。与西方一些国家扩张的财政政策不同,我国的积极财政政策是以财政支出为主,而不是以减税为主来发挥财政政策的作用。

    (二)财政货币政策搭配形态出现了新变化。1993年下半年至1997年,财政政策与货币政策实行了适度从紧的搭配。这一搭配是针对当时金融秩序混乱、财政信用关系不顺、财政收入增长不适应国民经济发展的需要而做出的选择。1998年以来的搭配不同,政策的着力点是扩张,可以说是多管齐下。但是,相对于以往的松动型政策而言,在此次积极财政政策的执行过程中,政府公共支出的扩张并非属于税收融资型,即在多收的基础上扩大支出,而是一种债券融资型,即靠增发国债来扩大公共支出。货币政策的松动也不单纯局限在某一方面,而是从增加贷款规模、放宽贷款投向、下调利率、降低存款准备金率等多个层面齐头并进。

    (三)政策力度较大、政策工具较多。五年来,财政政策适应形势的发展变化,内容不断充实完善,运作方式更加成熟,为保持经济的较快增长发挥了重要作用。一是通过发行建设国债,直接增加政府投资。1998至2002年共发行长期建设国债6600亿元,国债项目总投资规模32800亿元,到2002年累计完成投资24600亿元 。二是通过增加行政事业单位职工工资、提高“三条保障线”等措施增加了居民消费需求。1999年以来,我国连续三次较大规模地提高了机关事业单位人员的基本工资标准,月均水平由1998年的400元提高到2001年的823元。三是发挥税收政策的作用。1998-1999年三次提高出口退税率,从1999年11月1日起,恢复对居民本币和外币储蓄新发生的存款利息征收所得税,到2002年累计征税超过700亿元。在货币政策方面:银行为国债项目配套贷款达1.32万亿元,为国债资金的2倍;连续5次降息,使国债能够低成本的发行。另一方面,通过财政发行2700亿元特别国债,提高了国有独资商业银行的资本充足率。从搭配的角度看,财政货币政策不仅在各自的领域内发挥作用,而且作用范围彼此交叉,一定程度地体现了财政政策和货币政策合力的效果。

    (四)政策的着力点既有总量方面的,也有结构方面的。在总量方面,1998至2002年,财政支出年均增长19%,财政赤字从1998年的960亿元上升到2002年的3150亿元。今年中央财政拟发行1400亿元的长期建设国债,赤字预算为3198亿元。与此同时,中央银行出台了一系列刺激信贷投放的政策。1998年,中央银行大幅度下调存款准备金比率,法定存款准备金比率由原来的13%下调到8%,商业银行由此增加的可用资金超过2000亿元;中央银行多次降息,鼓励商业银行扩大对企业和其他经济单位的贷款;取消了国有商业银行的贷款规模管理,使国有商业银行能够根据实际需要和自己的资金能力,自主决定对企业和其他经济单位的贷款;为建设银行、农业银行、国家开发银行等调增了对基础设施、农业、水利和环境等方面的再贷款规模,同时对部分中小商业银行发放了一定数量的再贷款。中央银行还加大了货币市场的改革力度,取消了各地外汇调剂中心,有关业务并入中国外汇交易中心。在结构方面,一是以基础设施建设为重点的财政建设性支出的扩大与以上述领域为重点的信贷投入的增加相互结合,突出了结构调整的重心。二是在财政增加行政事业单位人员工资,增加国企下岗职工生活费和离退休人员养老金的同时,银行放宽了个人消费信贷。先后通过推行个人住房按揭贷款业务,以及开办个人汽车消费抵押贷款业务等一系列鼓励措施,刺激居民消费。

    财政货币政策搭配中存在的主要问题

    近几年来的实践表明,我国财政政策与货币政策搭配的总体效果是好的。有效地抵御了亚洲金融危机的冲击;在国内外复杂多变的环境下保持了国民经济的较快增长;促进了经济结构的优化升级;扩大了就业;增强了经济发展后劲。然而,作为宏观调控两大支柱的财政政策和货币政策,目前的状况不容乐观,两者在深层次和高水平上的配合协调还做得不够。主要表现在:

    (一)在积极财政政策的操作中,财政资金用于直接投资的多,用于间接(如财政贴息)投资的少。据统计,1998~2002年,财政部门累计发行建设国债6600亿元,这些资金直接用于各类建设项目。从操作层面看,财政资金直接投入项目中,对项目本身是十分有利的。一方面,项目的组织者积极性高,因为财政资金是无偿的和有保证的,从而可以加快项目进度,使资金迅速转化为固定资产。另一方面,财政投资的项目基本是无风险的,这也是项目进展快的一个重要因素。但是,从财政资金的带动效应看,直接投资不及间接投资。事实上,直接投资的带动比是1:1,即1元钱的财政支出带动1元钱的投资。而间接投资的带动比要高于直接投资,具体比值取决于间接投资的方式。财政贴息是常用的财政政策工具,是一种间接投资方式,我国也在使用。它的特点是带动效应强,而且与产业发展和经济结构调整紧密联系。我国财政贴息(有时称贷款贴息)规模与财政直接投资相比太小,比如,1999年财政贴息支出为61亿元,相当于同年国债投资的5.5%。如果适当增加这部分支出,可以起到更好的效果。当然,财政贴息在技术操作上难度大些,需要做大量的基础性工作,但作为一个方向,应逐步加大它的分量。

    (二)在国债资金的使用中,有的国债项目比较超前,项目效益低,而一些急需加强的方面没有得到及时改善。这些年来,随着国债资金的投入和带动,我国基础设施得到明显改善,为经济的长远发展打下了坚实的基础。但是,由于国债项目分散,战线较长,项目论证和督查工作不够扎实,致使有的国债项目效益较低。比如,有的地方新建或扩建机场后,旅客太少,远达不到供给能力,亏损严重;高速公路情况也类似,有的地区营业收入甚至难以满足日常公路保养和维修所需。这些年各地还利用部分国债资金搞了不少建材和钢材项目,现已出现能力明显过剩现象。此外,形形色色的园区到处都是,有些园区的基础设施是政府投入的国债资金。园区建设也存在一定程度的盲目性。另一方面,一些急需加强的公共领域投入不足。在我国,公共卫生发展与经济发展不协调,长期滞后于工业化、城市化和对外开放步伐。其中一个主要问题是资金投入不足。我国的公共卫生总费用占GDP的比重较低,据世行统计,1990~1998年中国这一比重为2.0%,比世界平均水平低0.6个百分点,也低于经济水平与中国相当的土耳其(2.9%)、墨西哥(2.8%)等国家。从国家财政投入看,2002年卫生事业费635亿元,占当年财政支出的2.9%,相当于财政基本建设投资的1/5。由于资金投入不足,公共卫生发展难以满足广大人民群众,特别是农村贫因地区居民的需要。今年初,非典大面积传染就是一个深刻的教训。我国基础教育仍很薄弱,九年制义务教育并未真正落实。有的贫困地区小学生、初中生毕业比例持续下降,不足50%。可以设想,如果我们把多一点的财政资金向公共卫生和基础教育倾斜,总体效果一定会好一些。

    (三)货币政策的传导机制有待强化,实际中存在一定程度的启而不动、控而不止的现象。货币政策传导机制是指中央银行根据货币政策目标,运用货币政策工具,通过金融机构的经营活动和金融市场传导至企业和居民,对其生产、投资和消费等行为产生影响的过程。从中国的实践看,中央银行制定货币政策是形成货币传导机制的起点,其政策调整主要集中在对基础货币、利率和信贷政策导向等方面。商业银行面对中央银行货币政策的调整,根据自身的经营原则,对企业和居民的贷款总量、投向及其利率浮动幅度做出相应调整,以期影响他们各自的行为,最终对宏观经济产生影响。1998年以来,信贷货币运行状况大体分为两个阶段。第一个阶段是1998年至2002年上半年。此间,为了配合积极财政政策,货币政策也在适度松动,出台了一系列刺激信贷投放的政策。比如,连续多次下调银行存、贷款利率;鼓励消费贷款和房地产贷款。然而,中央银行的货币政策并没有产生多大的实际效果。统计资料显示,1998~2001年,金融机构各项贷款分别增长16.4%、11.6%、13.4%、11.6%,明显低于1993~1997年平均增长27.6%的水平。货币供应量情况类似。2002年上半年,信贷投放仍然偏少,金融机构新增贷款8300亿元,仅比上年同期多增1240亿元。第二个阶段是2002年下半年至现在。进入2002年下半年后,虽然中央银行没有出台新的扩张性货币政策,但信贷实际投放量却大幅度增加,从而结束了长达四年多的启而不动的局面。从贷款发放看,去年新增加的1.8万多亿元的贷款中,有近1万亿元是8月份以后集中投放的。今年1~10月份,新增各项贷款25332亿元,比上年同期多增加11069亿元。货币供应量速度也大幅度提升,M2由去年6月末的14.3%上升到目前(10月末)的21%;M1则由14.9%上升到目前的19.6%。与此同时,房地产、汽车等行业出现了一些过热苗头,投资率达到相当高的水平,并继续攀升。今年以来,中央银行针对过快的资金投放,发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》;从严控制了居民消费信贷的标准。由于这些措施尚未产生明显效果,从9月21日开始,上调存款准备金率1个百分点。其效果如何,有待进一步观察。

    (四)在财政政策与货币政策的搭配中,仍存在着明显的行政措施痕迹,经济手段不健全。在实施积极财政政策的初期,由于内需不足的矛盾相对突出,银行“惜贷”现象明显,为了尽快启动经济,当时采取了“三家抬”的做法。“三家抬”要求中央财政出一部分资金,地方财政配套一部分资金,银行按比例提供一部分贷款。这种方式虽然见效快,但行政命令的色彩重,不规范,总体效益不一定好。行政措施用得多从另一方面反映了我们的经济手段不够健全,不够得力。这其中既有经济手段本身针对性不强的问题,也有体制的弊端使得经济手段失效的问题。

    提高财政货币政策搭配效果的几点建议

    (一)加强国民经济统计信息工作,为正确实施财政政策与货币政策提供依据。目前,我国统计资料不少,但适用的、可靠的不多。有些关键数据存在明显的矛盾,比如,从某些数据看,经济已经过热,而从另外一些数据看,经济不但不过热而且还偏冷;还有些重要数据口径不全或者缺少基本的分组。这种现状不利于宏观经济判断,在此基础上形成的财政政策与货币政策也很难谈得上科学合理。因此,要切实重视宏观管理的基础工作,把加强国民经济统计信息工作放在突出位置上。

    (二)全面了解我国税源,为制定中长期可行的财政政策提供基础。财政政策既要考虑财政收入,又要考虑财政支出,相比之下,财政收入是最基本的,因为财政支出往往受制于财政收入。进一步地,从财政收入构成看,我国财政收入的主体是税收。2002年全国各项税收17631亿元,占财政收入的比重为93.2%。因此,在制定财政政策时,要加强对税收的分析研究。当前,财政部门面临的一个难点是了解税源不够,即不太清楚我国一年可缴纳的税收大体有多少。另外,税收与经济增长的关系也较模糊,年度间波动很大,给预测税收带来了较大困难。为此,需要进一步深入研究和测算我国的税源现状及潜力,为制定中长期可行的财政政策提供基础。

    (三)加强对财政债务风险的研究。制定适合我国实际的赤字率和债务负担警戒线,避免财政政策操作的盲目性。同时借鉴国际财政统计方法,全面准确反映财政现金流量及其对国民经济的影响。

    (四)有步骤地推进利率市场化。我国同业拆借利率、国债招标发行利率以及二级市场债券交易利率已经市场化,这为下一步推进利率全面市场化奠定了基础。但由于目前我国金融市场尚不成熟,商业银行市场化还未完成,因此,利率市场化改革必须稳妥而有步骤地进行。现阶段,可以考虑进一步扩大国债发行利率市场化,实行贴现率市场化,在有条件的地区可以扩大商业银行大额存贷款利率浮动幅度,完善中央银行基准利率体系。

 

研究单位:国家统计局国民经济核算司课题组