退耕还林是党中央和国务院为实现经济与人口、资源、环境协调发展作出的重大战略决策。自2002年以来，常德市石门县积极落实国家政策，千方百计巩固退耕还林成果，生态环境得到明显改善，有力地促进了区域经济发展和社会进步，深受广大群众拥护，为绿色湖南、幸福常德、生态石门构筑了坚实基础。但存在一些问题不容回避，值得关注。　 

　　一、退耕还林基本状况

　　（一）退耕还林线长面广。石门县地处湘鄂边陲，武陵山脉东北端，西南与湖南张家界市桑植县、慈利县毗邻，西与湖北恩施州鹤峰县接壤，北与湖北宜昌市五峰县、松滋市交界。全县国土面积3970平方公里，辖20个乡镇（区）、5个农林场、712个村居，总人口67.2万人，其中乡村人口59.4万人；70%以上国土面积为山区，山区人口占到全县人口的45.2%。2002年被确定为退耕还林县，至2006年共完成退耕还林任务16.9万亩，其中退耕地8.5万亩、荒山6.3万亩、封山育林2.1万亩；涉及21个乡镇（区、场），403个行政村，36884户农户，110652人。

　　（二）巩固退耕还林项目顺利完成。为巩固退耕还林成果， 2008-2012年，国家安排巩固退耕还林成果项目，计划总投资5571.7万元。其中，国家投资3196万元，地方自筹2375.7万元。目前，5个年度项目已全部实施完成，实际完成投资6139.36万元，其中国家投资3196万元，地方自筹2493.36万元。通过项目实施，共新增灌溉面积21047.7亩；新建、改造无性系良种茶园7999亩，新造工业原料林1189亩、毛竹697亩、油茶1918.9亩、柑桔532亩；建设沼气池515台，安装太阳能热水器2710台、节能灶362个；实施补植补造10600亩。通过项目的实施，退耕还林区和农户生产生活环境得到改善，生产得到了发展。

　　（三）成果巩固任重道远。尽管国家实施了巩固退耕还林成果项目，但由于退耕还林区线长面广，农户众多且居住分散，项目资金显得杯水车薪，困难退耕农户仍大量存在。据调查表明①，在进入调查范围的退耕还林农户中，困难退耕还林农户占调查总农户数的42.58%。困难退耕还林农户占退耕还林农户的比重超过50%的乡镇（区）有壶瓶山镇、南北镇、罗坪乡、雁池乡、维新镇、东山峰管理区，其中壶瓶山镇达99.34%。在雁池乡横断山村了解到，该村退耕还林495亩，涉及125户440人，年户均现金收入1700元（不含外出务工收入），加上外出务工收入也只能解决基本生存需要，一旦生病就会退到温饱线以下。部分困难退耕还林农户存在毁林返耕的意愿。困难退耕农户在退耕还林区域的大量存在成为巩固退耕还林成果的根本隐患，巩固退耕还林成果任重道远。

　　二、退耕还林农户的盼望

　　一盼退耕还林补助机制更长效。现行的退耕还林补贴标准是国家在2000年开始实施退耕还林工程时，按照当时的物价水平和经济社会发展状况制定的。随着农村社会经济的发展、粮食及其他农副产品价格的上涨，退耕还林补助标准明显偏低。国务院[2000]24号文规定“还经济林补助按5年计算，还生态林补助暂按8年计算”，后调整延长补助5年至8年。按生态建设周期来看补助期限偏短，补助到期后农民的基本生活面临困难，尤其是退耕面积较大的村和极少数“全退户”②，一旦停止补助，基本口粮将难以保证，毁林复耕存在潜在风险。农户期望适当延长补助年限，并形成随物价水平上涨提高补助标准的增长机制。

　　二盼巩固退耕还林基础设施项目更大气。石门县是典型的山区县，地质地貌复杂且石漠化情况严重，全县共有岩溶面积168784公顷，占国土面积的42.51%；境内溪河均属山溪性河流，径流量受降水季节的影响变幅较大，易涨易落。石门县困难退耕地区和贫困户绝大多数集中在中部和西北部高寒山区的乡镇，这些地区农业生产条件恶劣，人均耕地少，农业基础设施严重滞后。目前全县尚有8个不通汽车的无路村，78个村仅有勉强能通农用车的土路③。这些无路村、土路村有70多个是困难退耕村。南北镇黑头岩村，全村300多人，只有一条沿溪行的土路，村民农产品运输和出行相当困难；太平镇二坊坪村离公路20多公里，农民卖猪要请七八个壮年劳力抬下山。退耕还林地区农业靠天吃饭现象严重，防洪抗旱能力弱。全县有13.5万人存在饮水不安全问题，在中部和西部山区这一问题尤为严重。所街乡的麻纳峪村，全村无一条地表水渠，生产生活用水全靠雨水和山泉水，稍有干旱，农业生产就会减产。退耕区农户期望进一步加强基础设施建设，改善生产、生活环境，为增收脱贫创造有利条件。

　　三盼产业引导调整投入更给力。石门县大部分困难退耕区都缺乏能稳定增收的产业，过着“养鸡下蛋，换零用钱；养猪好过年，栽田种地保肚儿圆”的生活，经济收入极其有限。加上多年来封山育林野生动物繁殖较快，现有耕地种植的农作物经常遭到破坏，严重的导致颗粒无收，人畜争粮的情况时有发生。壶瓶山镇大棚村，全村140户退耕户，靠传统的农业生产生活，不仅粮食种植面积少、“望天收”，还要与野猪争夺粮食。该村某退耕户一家3口，儿女双亡，70高龄的老两口与仅有12岁的孙女相依为命，生活十分贫困。去年种植了2亩面积的玉米，为了避免野猪的破坏，搭棚守夜48晚与野猪争口粮。有部分农户被迫自主移民，形成空心村。农户期望政府在产业调整投入方面对退耕还林地区重点倾斜，形成一方致富产业。

　　四盼农民技能教育更深入。石门县困难退耕农户普遍文化程度偏低，他们接受新技术能力低下，加上生活在山区及边远地区，信息渠道不通，导致他们还处于“日出而作，日落而息”的原始生活状况。罗坪乡蓝公田村30—40岁的农民中，有高中文化水平的不足15%。在家想不出致富好门路，出门也谋不到高薪职业，无非是钻矿井背矿石，或是工地上卖苦力，打工收入很低。农民期望加强技能教育培训，畅通信息渠道，增加脱贫致富的能力和机会。

　　三、巩固退耕还林成果的几点建议

　　（一）提高补助标准，构建巩固退耕还林成果的长效机制。针对当前补助标准偏低的情况，建议参照当前物价水平适当提高相关配套补贴标准，延长退耕还林困难户补助的享受期限5—10年，对历年以来退耕还林户因物价上涨补助缩水受到的无形损失给予一定补偿。对困难退耕农户给予适当政策优待和相应的资金扶持。对他们的子女给予教育补贴、申请低保，对他们的创业项目给予政策上的照顾和资金上的补贴，尽快使他们解决长远生计问题。建立健全生态效益补偿机制。逐步将退耕还林地纳入生态效益补偿范围，调动广大退耕农户参与生态建设的积极性。同时延长巩固退耕还林成果项目实施年限，以口粮田建设为基础，以产业发展为支撑，逐步缩小退耕区与非退耕区的贫富差距，有效巩固退耕还林成果。

　　（二）调整项目结构，提高基础设施建设项目比例。从调查的情况来看，石门县困难退耕区急需实施田间道路、农田水利工程、主导产业基础配套设施及困难退耕农户危房改造等基础设施建设，而巩固退耕还林成果专项规划中基本口粮田项目投资额已所剩无几，要解决这一问题难以为继，但后续产业中央投资还有1200多万的额度。建议对退耕还林贫困户较多的困难退耕区给予政策上的倾斜，适当调整部分后续产业资金用于加大基本口粮田建设项目的投入，一方面用于困难村的田间道路建设，提高村组公路农产品运输能力，打通村组经济动脉；另一方面加强农田水利基础设施建设，大力实施小水窟、小水池、小塘坝、小水渠、小泵站“五小水利”工程，改善农田水利灌溉条件，也可解决高寒山区水源难寻、水源不足问题。同时，要加强小河流域治理、山洪地质灾害防治以及水土流失综合治理，优化农业生产环境，降低农业灾害发生率。

　　（三）实施移民巩退，提高国家专项投资补助标准。部分退耕区因受自然条件限制无法实施口粮田和产业项目，只有通过移民工程解决生计和发展问题，而原规划中移民工程补助标准太低无法组织实施。根据现行物价水平测算，建议将巩退移民补助标准提高到3-5万元/人，鼓励居住在高寒边远山区、深山峡谷地带的退耕贫困农户分批实施生态移民、易地移民，向中心村集聚。结合新农村、小城镇和生态建设，统一规划集中居住地，因地制宜、实事求是确定迁居方案，妥善解决好生态和扶贫移民的生计与发展问题，确保搬得出、安得稳、能发展、可致富。并进一步统筹整合各种资源，集中投入，加快贫困农户整村搬迁步伐，从根本上改变边远山区退耕贫困户的生存状况。

　　（四）加强产业扶持，增加退耕还林农户收入。发展退耕还林后续产业，是增加农民收入的重要渠道。要进一步立足区位优势，遵循市场规律，因地制宜发展和培植特色优势产业，增强退耕农户的“造血”功能。一是发展特色农业。加强对困难退耕地区茶叶、柑桔、油茶、烤烟、高山蔬菜等支柱产业的扶持力度；同时，大力发展农村经济合作组织，对贫困村建立和贫困农户加入农村合作组织给予特殊扶持，解决农产品与市场信息不对称和优质不优价的问题；二是大力发展林产品加工业。推进林业产业化经营，不断提升林产品附加值，带动困难退耕农户增收致富。三是发展生态旅游。重点围绕乡村山水风情、生态休闲、民族文化等旅游组团，在雁池、所街、罗坪建设一批旅游产品基地，要确保每个村有1-2个增收产业基地。

　（五）开展科技扶贫，提高退耕贫困人口素质。一是要进一步加大对农业科技培训的投入，开展农村实用技术培训，使大多数退耕贫困人口掌握一至二项实用技术和操作技能。二是要抓好劳务输出。建立退耕贫困人口扶贫培训基地，狠抓劳务输出培训，加大智力扶贫力度，为退耕贫困农民外出自寻就业门路创造条件。同时，通过培训基地的推荐将他们源源不断地输送到省内外企业务工，增加退耕贫困农民的收入。三是要注重乡土人才培养。通过项目、资金、培训等方式扶持致富带头人，鼓励创业兴业；有针对性地开展农村经纪人培训，加强信息服务。建立村干部后备库，鼓励“三支一扶”和大学生村官扎根农村，成为农村致富能人。通过狠抓技术扶贫、劳务扶贫，使退耕贫困人口的素质得到普遍提高，管理能力普遍增强，经济收益普遍增加。

　　注：①数据来源县发改局《石门县困难退耕还林地区和困难退耕还林农户摸底调查》资料。调查对象为14个乡镇（区），198个村，26615个退耕还林农户。调查时点为2012年12月31日。困难户标准为人均耕地小于0.5亩，人均年纯收入小于2300元（省定贫困线标准）。调查农户占全部退耕还林农户72.2%。

　　②全退户是指该户所有耕地全部退耕还林。

　　③数据来源于2012年统计年报资料。