农村土地实行有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，也是农业现代化建设的必由之路。近年来，苏仙区以发展现代农业为取向，以推进规模经营为动力，以实现农民增收为目标，积极引导和规范农村土地流转，取得了多方面的综合成效。

　　一、苏仙区土地流转的现状与特点

　　苏仙区是一个农业大区，农业户数5.6万户，农业人口21万人，土地总面积1342平方公里，其中耕地22万亩。人多地少、田块小而散和农村劳动力向非农产业大量转移的现状，制约着农村经济发展和现代农业建设。针对这一状况，苏仙区依托蔬菜、食用菌、水产、油茶、楠竹、油桐、畜禽等优势产业，加快农村土地流转步伐，促进了土地资源与科技、人力、资本等资源优化配置和组合。目前，全区土地流转面积达15.2158万亩，占土地总面积的7.6%。其中，耕地46320亩，旱地2956亩，林地86500亩，荒地3962亩，山塘水库12420亩；分别占土地流转总面积的30.4%、1.9%、56.9%、2.6%、8.2%。

（一）苏仙区农村土地流转的主要形式。一是互换。由于土地不集中，分散经营，不便管理，承包户根据各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块自愿交换，同时交换相应的土地承包经营权。此类流转面积41230亩，占流转面积的27.1%。二是转让。承包方有稳定的职业或收入来源，经承包方和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他从事农业生产的农户，转让后原土地承包关系不变。此类流转面积8324亩占流转面积的5.3%。三是转包。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，土地承包义务仍由原承包户承担。此类流转68640亩占流转面积的45.1%。四是出租。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，受让方履行土地租赁合同约定的权利和义务。此类流转20180亩占流转面积的13.3%。五是入股。经济组织、村、组、承包方之间相互联合入股、投资投劳、投土地（将入股土地按面积折算成股金），共同参与管理，风险共担，收益按投资比例分配。此类流转6866亩占流转面积的4.5%。

　　（二）苏仙区农村土地流转的主要经营模式。一是龙头企业带动型。即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”模式，发展规模经营。全区向龙头企业流转面积达68098亩，占流转面积的44.8%。二是主导产业带动型。即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、专业化、规模化农产品生产基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全区蔬菜、食用菌、畜禽、水产等优势产业流入面积达到17738亩，占流转面积的11.7%。三是合作组织带动型。即通过建立协会、组织，采取股份制经营或统一培训、统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营。全区此类流转达23060亩，占流转面积的15.2%。四是集体经济带动型。即依托集体经济组织，采取经济合作联合社或股份合作联合社，以及农村土地承包经营权入股等企业化形式，推动规模经营。全区此类流转面积达386亩，占流转面积0.3%。五是社会资本带动型。即积极引导有一定社会影响力和经济实力的致富能人回乡创业，通过他们的资本和号召力带动当地农户进行土地流转，集并土地，创办农业公司，实行“统一规划布局、统一技术操作、统一病虫防治、统一订单销售。

（三）苏仙区农村土地流转取得的成效：一是促进了适度规模经营。家庭联产承包责任制极大地调动了广大农民群众的生产积极性。但是随着农村经济和社会结构的改变，这种一家一户以家庭经营为主要形式的生产方式已经不适应生产力的发展要求。通过土地承包经营权流转的方式，有效地解决了保护农民利益与土地适度集中的矛盾，促进了农业产业化的发展。二是调优了产业结构。苏仙区蔬菜、食用菌、畜禽、水产业经济效益高、发展前景好，已成为全区四大农业优势产业。土地流转的持续推进，有效扩大了四大优势产业的发展规模。三是改善了农业生产条件。政策项目和民营资本的双向注入，有效解决了过去一家一户无法解决的灌溉、道路、电力等问题。四是推动了农业生产要素的合理流动。一方面，土地流转进一步促使土地向种田能手和优势板块基地集中，向农产品生产企业集中，农村分散、闲置的耕地、荒地、山林资源得到合理有效利用；另一方面，发展适度规模经营聚集了土地、资金、市场等资源，给农业注入了新的社会资源、先进技术和管理经验，实现了生产要素的最佳配置。五是转变了农民的收入增长方式。通过土地流转，农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。从调查了解的情况看，一方面农民通过流转土地，一般每亩每年可以得到200元—600元不等的租金收入，有的土地流转收入甚至高于自己传统作物收入。另一方面，企业和外来业主通过租赁土地，为本地农民创造了更多的就业机会。

　　二、苏仙区农村土地流转存在的主要问题

　　放活土地经营权，合理流转土地是为了更好地稳定农村土地承包关系，发展规模经济，使“农业增效、农民增收”。但在实际操作中存在着一些不容忽视的问题，需要引起高度重视。

　（一）思想认识有待提高。一方面在思想认识上有误区。有的简单地把搞活土地流转与稳定土地承包权对立起来，认为不宜提倡，免得影响土地承包权的稳定；有的则是心有余悸，担心现在流转了将来还要“翻烧饼”，有的认为土地流转是农民自己的事，法律上明确规定“既不能强迫农民流转又不能阻碍农民流转”，所以政府没必要去参与和干预；有的则认为政府就是要在土地流转中“分点肉吃、舀瓢汤喝”，借此发展集体经济，特别是帮助化解村级债务。基于以上认识，一些乡镇、村干部在土地流转中缺位、错位、越位的现象比较突出。　　另一方面，流转双方各有担心。农户有“两怕”：一怕丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”。部分农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。二怕土地流转后得不到土地被征用时的全部补偿费。承包方也有“两怕”：一怕政策不稳定。二怕农户“扯皮拉筋”，跟千家万户农民打交道，要处理各种各样的矛盾和问题，前“两怕”让农民不愿拿出土地流转，后“两怕”导致承包方不敢大胆投入、大规模搞开发。

　　（二）流转操作有待规范。存在的主要问题是手续不规范。很多土地流转行为还是农户之间的口头协议，很少经过村组集体并报乡镇经营站登记和合同鉴定，流转的权、责、利不很明确，出现纠纷，很难调解。有书面流转合同的，也存在约定不明、权利义务不具体、流转期满处理办法不明确等问题。

（三）服务机制有待健全。土地流转还没有形成完整的市场体系，乡镇服务机构作用没有完全发挥，尤其是缺乏连接流转双方的中介服务组织，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面小，信息传播渠道不畅，“要转的，转不出；要租的，租不到”，这在很大程度上延缓了土地流转的进程。此外，农民的土地流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制。

　　（四）政策扶持有待加强。对作为土地转让方的农民而言，由于缺乏养老保险等社会保障，农民有后顾之忧，担心土地流转到期收不回而丧失了土地承包经营权，失去了赖以生存的基础。对作为土地受让方的业主而言，由于农业自然风险和市场风险大，比较效益低，一些业主不愿冒险搞土地集约经营投资农业。因此还需要出台具体政策，采取得力措施，加大扶持力度，以解除农民的后顾之忧，调动龙头企业和业主参与土地流转的积极性。

三、推进苏仙区土地流转的建议和思考

　　（一）深化思想认识，把握流转原则。土地制度是农村最根本的制度，必须与社会经济状况和生产力水平相适应。改革开放后，我国农村实行以家庭承包责任制为基础、双层经营的基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，有力地促进了农村生产力的发展。但随着农村经济的快速发展，一家一户的小农经营模式与现代农业的大生产越来越不相适应。我们一方面必须充分认识推进土地流转的重要性和紧迫性。要看到，在稳定和完善农村基础经营制度的基础上，推进土地流转、发展适度规模经营，是建设中国特色农业现代化的必由之路；没有土地流转和规模经营，就没有农业现代化，就没有农民的长期增收。另一方面，也要清醒地看到，土地流转受许多客观因素的制约。人多地少是我国的基本国情，土地不仅是农民的生产要素，而且是重要的社会保障，农民视土地为“命根子”，在社会保障体系不健全的情况下，农民不会轻易放弃土地；同时，农村二、三产业发展水平还比较低，农业机械化程度也不高。这些因素决定了土地流转、规模经营必然是一个渐进的过程，不可能一步到位。如果不顾客观条件，过快地推进土地流转，就会酿成严重的社会问题。

　（二）培育市场主体，引导流转走向。一是扶持壮大龙头企业。重点扶持和培育壮大一批规模效益大、产业关联度高、带动能力强的农产品生产加工龙头企业，将分散的土地集中起来统一向龙头企业流转，使企业与农户形成利益共享、风险共担的经济共同体。加大招商引资，吸引农业龙头企业参与农村土地规模经营，共建社会主义新农村。二是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为依托，通过村级组织协调、散户资源协商相结合的办法，将散户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励干部向农民租地搞示范、农村经纪人典型引路等方式，带动农民自愿转租承包，引导普通农民向规模化发展，逐步发展成为种养大户。三是大力扶持农村专业合作组织。加大引导扶持力度，大力发展“专业合作组织十农户”的产业经营模式，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。积极引导农技人员和供销社创办各类专业合作组织，既发展在专业合作社基础上组建的松散型专业协会，又鼓励发展经济利益紧密联结的专业合作社；既发展生产服务型的专业合作组织，又鼓励发展产销结合型和产加销一体化的专业合作组织。

（三）出台支持政策，激发流转活力。推进农村土地流转需要有一系列的政策支持。当前可以考虑以下几条政策措施：一是出台补贴政策激励土地流转，可以从粮食直补、粮种补贴、综合补贴、农机具补贴等惠农政策中增加对土地流转的补贴项目，也可以单设一项土地流转补贴。二是从银行贷款、财政支持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转。

（四）完善保障机制，消除流转隐忧。一是健全农村社会保障机制。土地流转的最后一道屏障是社会保障。社会保障体系不建立不健全，农民对流转土地就会始终瞻前顾后，犹豫不决，甚至提心吊胆。要坚持“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖，最大限度地发挥土地的经济功能。二是建立农村劳动力向非农领域稳定转移机制。

（五）加强平台建设，规范土地运作。一是规范土地流转政策。严格坚持土地承包30年不变的政策，不得改变承包土地的农业用途，不得超过流转承包期的剩余期限，切实维护农民的经营自主权。一切以农民增收、农业发展为主线，流转收益归原承包农户所有，不得擅自截留、扣缴，采取有效措施解除农民后顾之忧。二是规范土地流转服务。建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，积极开展土地评定、评估、登记等工作，充分发挥中介服务组织在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。三是规范土地流转手续。在平等互利、协商一致的基础上，土地流转双方签订书面流转合同，明确流转土地的面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等。四是加强土地流转档案的监管。建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作。

 [供稿：苏仙区统计局 曹小毛]
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