在大力发展现代农业的新形势下，农村土地实行依法有序流转是维护农民权益，增加农民收入，确保农村农业和谐稳定的需要；是丰富发展农村土地联产承包制的重要内容，不断优化经济结构调整，有效促进农民向二、三产业转移，推进农业规模化、机械化、集约化和产业化经营的需要。对当前土地转包、转让、互换、入股、出租、股份合作等土地流转模式状况进行调查分析，对加快我市现代农业发展具有十分重要的意义。
一、全市土地流转的基本情况
近年来，随着工业化和城镇化进程加快，全市农村土地流转取得了长足进展。据郴州市农经部门统计，截至2011年年底，全市农村土地流转达438.43万亩，占全市土地总面积的17.2%，比上年增加268 万亩，增长157%。土地流转涉及农户26.64万户，比上年增加6.39 万户，增长31.5%。其中耕地流转65.76万亩，林地流转238.3万亩，分别占全市耕地面积和林地面积的19.6%和13.7%。流向方为专业合作社、企业和其他主体，他们分别占土地流转总面积的13.0%、2.9%、6.6%，共计22.5%。农村土地流转加速了农业生产要素的合理流动，改善了农业生产条件，改变了农业生产经营模式，增加了农民收入，促进了城乡统筹和新农村建设。郴州市农村土地流转具有如下特点：
（一）流转面积增加，流转速度加快。2009—2011年郴州农村土地流转面积分别为105万亩、170万亩、438.43万亩，其环比分别增加65万亩、268万亩，增长62%、157%，增幅上升95个百分点。其中2011年比2009年增加333.54万亩，增长3倍多，年均递增达178 %。
（二）流转形式多样，出租转包为主。当前全市土地流转形式主要有转包、转让、互换、入股、出租和其他等形式，以出租、转包流转为主。2011年全市土地流转出租率、土地流转转包率分别为49.2%、26.4%，两者合计达75.6%；而转让、互换、入股分别为3.3%、7.8%、9.0%。其中土地出租流转达到七成以上的有宜章县、嘉禾县、安仁县、临武县，分别为87.9%、83.3%、75.6%、73.3%；土地转让流转高出全市平均水平的有汝城县、桂阳县、永兴县、北湖区，分别为49.0%、38.0%、36.4%、26.8%。在65.76万亩流转的承包耕地中，出租为26.82万亩，占40.8%；转包为26.84万亩，占40.8%；出租、转包流转合计占全市土地流转总面积的81.6%。
（三）受让主体多元，企业备受亲睐。早期土地流转一般由亲邻间、零散型、小宗地转包、转让，操作简便易行。随着农民专业合作社和农业产业化的发展，专业合作社和企业受让土地越来越多。2011年全市流入企业的土地达127.5万亩，占全市土地总流转面积29.1％；流入专业合作社的土地为57.2万亩，占13.0％。流入专业合作社和企业用于耕种的耕地面积达16.81万亩，占全市耕地流转总面积的25.6%。
（四）养殖流转最高，项目规模增大。在全市2011年438.43万亩土地流转中，从土地使用性质看，可分为耕地、林地、养殖水面、四荒地、其他（含农场）等类型，其流转面积分别为65.76万亩、238.30万亩、39.75万亩、60.88万亩、33.75万亩，其中养殖水面流转面积占全市养殖水面总面积的51.8%，其流转率最高；其次四荒地占44.6%、耕地占21.3%、林地13.7%、其他（含农场）13.3%。从流转规模看，截止2011年底，全市500亩以上的流转项目820个，流转面积达120.57万亩，项目规模达1470亩/个，比2009年的820亩/个增大650亩/个；50-500亩的流转项目5711个，流转面积达178.3万亩，项目规模达312.2亩/个，比2009年的175亩/个增大143亩/个；50亩以下的流转项目155746个，流转面积达150.73万亩，项目规模达9.7亩/个，比2009年的5亩/个增大4.7亩/个。
（五）手续逐渐规范，中长期限居多。随着土地流转政策不断深入和流转实惠增多，农民对土地流转重要性的认识不断提高，依法维权的意识不断增强，土地流转口头协议逐年减少，书面合同逐年上升。2011年全市签订流转书面合同的土地2009年占54 %、2010年占67%、2011年占73.8%。从流转期限看，2011年438.43万亩土地流转中，以10年以上流转期限居首，达到258.72万亩，占土地流转总面积的59%；5-10年期限的63.14万亩，占14.4%，两者合计达73.4%，比2009年上升25个百分点。
（六）流转模式形成，经营效益凸现。随着现代农业的不断推进，一些企业或专业合作社将流转土地主要用于发展特色农业经济，土地流转模式基本形成。一是龙头企业带动型。即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式，发展规模经济。如安仁县生平米业、坪上食用菌、东南阳光、湘众药材种植有限公司等企业的土地流转面积均达3500亩以上。二是主导产业带动型。即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品生产基地，带动和辐射周边，形成规模效益。如苏仙区蔬菜、食用菌、畜禽、水产等优势产业流入面积达到17738亩，占流转面积的11.7%。桂阳、宜章、嘉禾、安仁等地利用土地流转，实现了土地农用效益的最大化，如“烟稻轮作生产模式”、“稻稻油轮作生产模式”。三是合作组织带动型。即通过建立合作社，采取统一培训、统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营。全市2011年此类流转达57.2万亩，占流转面积的13.0%。安仁县的禾市乡龙头优质稻种植专业合作社、清溪星火蔬菜合作社、坪上食用菌农民专业合作社、安仁现代烟草农民专业合作社吸纳流转土地均达500亩以上。四是集体经济带动型。即依托集体经济组织采取股份合作联合社，采取以农村土地承包经营权入股等形式，推动规模经营。按照自愿流转、村组协商、连片开发、依法有偿使用的原则，安仁县军山乡冷水村流转土地3000多亩、龙海镇水垅村流转地1000余亩办起了“千亩油茶示范园”，实行村集体经营。五是社会资本带动型。即积极引导有一定社会影响力和经济实力的致富能人回乡创业，由此带动当地农户进行土地流转，集并土地，创办农业公司，实行“统一规划布局、统一技术操作、统一病虫防治、统一订单销售”。国家取消农业税后，土地流转逐渐出现有偿转让。土地流转让农民获得相对稳定的有偿流转收入。从调查了解的情况看，农民通过流转土地一般可以得到200元/亩年—1000元/亩年不等的租金收入，一般高于农民自己传统作物收入。同时，企业和专业合作社通过租赁土地，为本地农民创造了更多的就业机会。
二、农村土地流转存在的主要问题
（一）思想认识不高，流转意识不强。一是土地流转认识不高。土地流转有利于促进规模经济发展、农业生产条件改善、农业生产要素合理流动、产业结构优化及农民增收。但目前有的乡村干部认为土地流转是农民自己之间的事，多一事不如少一事，没有认真研究、主动参与、积极引导；有的认为土地流转工作政策性强，农民敏感，处理不当易引发社会矛盾纠纷；有的农民小农经济思想意识比较严重，小富即安，满足于守土经营的现状。二是政策宣传力度不大。有的农户对国家土地承包和流转政策了解不够，担心土地流转出去后会失去土地，宁愿撂荒也不愿将土地流转出去。三是依法流转意识不强。有的农户随随便便将土地转送或转赠给他人，既未经村委会同意或备案，也未签订土地流转书面合同，发生土地纠纷时，合法权利得不到有效保障；有的农户即时签订了土地流转合同，见土地受让方收成大、效益好，就擅自毁约，损害受让方利益。
（二）政策措施不多，行为规范不严。一是土地流转没有专门立法。目前，指导农村土地流转的法律主要有《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。在具体实践中，内容和程序还不够明确具体，导致许多地方出现有法难依现象的发生。按国家有关政策，享受粮补是“谁种田，谁收益”。但实际操作中，往往是土地承包者享受粮补，导致“粮补”引起的土地流转纠纷时有发生。在规模土地流转过程中，涉及到临时用地、调整规划、招商服务等缺少配套政策和项目资金支持，农民权益难以得到保障。加上我市地处丘陵山区，土地条块分割明显，土地集中连片难，受让方为得到相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，加大了土地流转的难度和成本，制约了规模经营的发展。二是流转程序不严。主要表现在农户与农户之间的土地流转以口头协议比较普遍，一般一年一定，土地纠纷案件时有发生，双方权益难以得到有效保障。2011年全市农村土地流转鉴定合同的比例只占73.8 %。有的乡镇政府或村级组织为了把项目引进来，“出面”协商帮企业低价租地；有的直接低价租赁农户的承包地，再进行转租或转包，导致农民利益受损；有的还存在改变流转地用途现象。如有的企业将租来的耕地用来发展工业或者其他产业项目。土地流转一旦出现纠纷，调处难度较大。有的纠纷案件村级组织调解不了，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决。
（三）保障制度不力，土地流转不畅。老辈农民有恋土情结，认为只要有土地，生活就有保障；有的宁可粗放经营，甚至不惜抛荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是国家实行种粮补贴后，有的农民将私下转出或赠送的土地收回，自己领取“粮补”；有的农民对土地流转政策误解，认为土地流转就是对承包地的重新调整划分；有的怕土地转出后，政策变化会失去承包权，担心将来生活没有保障等，致使土地流转不顺畅。
（四）服务体系不全，速度成效不快。一是服务机制不健全。目前，全市为农业种养规模经济发展的土地流转等专门服务体制机制有待完善，尤其要增强面对特大自然灾害和重大动植物疫病灾害的应急处置能力，以尽量减轻经营户的经济损失。二是基础设施不完善。目前，全市农田水利设施老化，存在路难走、水难灌、电难通等现象，不利于土地有效流转和规模经济发展。有的经营大户还反映，连片耕种缺晒场、少仓库，晒谷收粮很不方便。三是土地流转信息平台缺乏。现实情况中，存在想流转土地的农户寻找流转对象难，想扩大规模的种植大户、合作社、龙头企业却苦于与农户谈判费时费力，难以保证连片规模发展。土地流转服务体系不全，已严重制约了土地流转速度和土地规模化经营成效。
三、促进农村土地流转的几点建议
（一）强化宣传，提高思想认识。要结合土地流转咨询、流转价格评估等开展土地流转法律政策宣传教育活动。尤其要加强对基层干部土地流转知识培训，增强依法有序开展土地流转意识，提高土地流转管理水平，切实保障农民和受让方权益。采取各种宣传手段，加强对农户和受让方的宣传，提升他们对土地依法依规流转重要性认识，切实享受和认真履行土地流转中应有的权利和义务，促进土地流转工作规范有序进行。
（二）强化引导，提高流转效益。一是培育经营主体。在法律政策允许范围内，注重把农村土地流向优势产业、连片经营、区域综合开发等方面。扶持发展专业大户、农民专业合作社等经营主体。抓住郴州成为全国湘南承接产业转移示范区机遇，大力引进农业和产业化龙头企业及项目，参与土地规模经营，延伸产业链，形成“产供销一条龙”，促进产业提质升级。二是搞好分类指导。要充分发挥郴州城郊乡镇的地缘优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业、观光农业和高效农业。各地要根据自身产业特色，积极引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业规模；积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民，依法将承包地流转给种养大户。同时，积极引导村组农户以互换形式改变土地小而散的问题，让土地集中连片，切实提高耕种规模效率。着力指导流转双方在充分依法、自愿、协商的基础上，建立合理合法的流转关系和利益关系。三是加强政策扶持。对符合现代农业发展方向的土地流入经营大户，财政部门应给予财力支持、金融部门应给予信贷支持、发改和农业部门应给予产业项目支持、科技部门应给予技术支持等。
（三）强化保障，提高生存指数。一是完善社会保障。积极推进城乡养老、医疗、生育、伤残等保险和社会救济、社会福利、社会互助等社会保障制度的建立和完善，尽量避免或减少已经进入城市就业、放弃土地经营的农民再次返乡与民争地。特别要重点解决农村60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心土地流转。对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险基金，提高自我保障能力。二是增强谋生技能。要加大职业教育和“阳光工程”培训力度，着力提高农村劳动力创业和就业能力，确保农民有稳定非农职业、稳定非农收入，逐步淡化对土地的依赖性，推进土地流转和产业化经营快速发展。
（四）强化服务，提高流转效率。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，强化土地流转服务管理工作。一是明确职责。强化县、乡、村、组土地流转职能服务，及时掌握土地流转中出现的新情况和新问题，妥善解决有关具体问题。认真落实职责职能，乡镇成立农村土地流转服务中心，负责农村土地流转的政策咨询、收集发布土地流转信息、指导流转合同的签订，对流转合同的登记、变更进行备案审核、调处土地流转纠纷、建立流转台帐档案等工作；村级设立土地流转服务站，负责核实和上报土地流转信息，引导农户开展小规模土地流转，督促指导农户签订流转合同，调解流转纠纷，建立流转台帐档案；组级设置土地流转信息员，负责本组流转信息的采集和上报。二是规范管理。依照《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定，以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理工作制度和流程。以不改变农村土地性质和用途作为先决条件，积极贯彻落实基本农田保护制度和土地保护法；充分尊重流转双方意愿，保障流转双方的合法地位，着力规范土地流转申请、登记、备案、公证等各项工作程序，逐步实现土地流转必须签订规范化流转合同，必须实行由村委会备案、乡镇土地承包管理部门登记的管理制度。三是完善机制。积极探索市场调节土地流转的长效机制。通过村级土地流转服务站，接收农户申请托管的土地，合理利用抛荒地，然后由企业或专业合作社进行规模化、产业化经营。通过县级土地流转信息库、乡镇土地流转服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。强化信息服务，迅速把土地流转出去，有效解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾和土地抛荒问题，使土地流转步入有序的市场化轨道，提高土地流转效率。
[供稿：郴州市统计局雷银菊 张盛军]
[审核：刘雁]
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