“城中村”问题是我国“城乡二元结构”的特殊国情下，因城市发展引发的一种特殊现象。“城中村”作为以血缘关系和地缘关系为纽带形成的社区，它的封闭性、独立性和排他性不仅影响城市一体化进程，也成为城市健康和谐发展的痼疾。当前，苏仙区“城中村”普遍存在着房屋老化，建筑安全度低，建筑密度大，布局不合理以及“脏”“乱”“差”等严重问题，已成为制约城市化进程和“三城”建设的一大瓶颈。加快“城中村”改造进程，从根本上改善人居环境和生活质量，是加快城镇化进程中亟待解决的一大难题。

一、苏仙区“城中村”基本现状

“城中村”是传统体制和政策因素综合作用的历史遗留现象。近年来，苏仙区城市化进程十分迅速，城市面貌日新月异，但历史造成的“城中村”现象依然十分突出。苏仙区处于郴州市的中心城市区域，也是郴州市中心城区105平方公里规划控制区域内，基本形成了四普庄、龙门池、南塔岭、锁石桥、上白水、下白水、卜里坪、白鹿洞等8大“城中村”组团，涉及到白鹿洞、苏仙岭、卜里坪、王仙岭、观山洞等街道辖区内28个组（社区），共3774户，9480余村（居）民，房屋建筑面积达90万多平方米。“城中村”改造涉及面广、任务重、难度大，其现状特征主要表现在三个方面。

一是房屋老化严重。据调查，苏仙区“城中村”建房时间大部分在二十世纪六十年代末至八十年代初，且布局错乱，施工质量差，普遍存在着一定的安全隐患。

二是“脏”“乱”“差”现象十分突出。苏仙区“城中村”大都是农转非居民，居住人口综合素质较低，尤其是临时租住人口多，鱼龙混杂，社会治安、计划生育、环境卫生等工作管理难度大，造成城中村“脏”“乱”“差”现象十分突出。

三是市政设施不配套。苏仙区“城中村”由于过去没有科学合理的规划，造成道路普遍狭窄，交通不便，消防隐患突出，其建筑抗震安全未设防，公共厕所、垃圾转运站、排水、绿化、路灯等市政设施不配套，“城中村”居民对当前现状十分不满，改造愿望十分强烈。

二、苏仙区“城中村”改造中存在的困难和问题

目前，苏仙区“城中村”改造工作正在积极稳妥的大力实施，但改造过程中出现了诸多新问题，新矛盾，主要表现在四个方面。

一是认识上的困惑。目前，“城中村”已成为进城务工人员的主要容纳地，也是人口密度最高区域之一。以苏仙岭街道办事处的杨家巷“城中村”为例，其常住人口155人，但承租人口达308人，全村69户中98%的有房屋出租，有60%的依靠房屋出租维持基本生活，房租月收入也从几百元到上万元不等。而这种以租为业的思想在“城中村”的村民中很有市场，将近90%的村民希望通过建房来取得租金收入，并把建房作为最大投入。村民对城中村改造的态度也日趋复杂，甚至有些困惑。据调查，有80%以上的受访者期待“城中村”改造或者搬迁，但又担心失去房租收入；有20%的受访者表示保持原状，但又渴望加大基础设施改造，改善其居住环境。

二是资金投入问题。“城中村”改造是一个庞大的系统工程中，就苏仙区而言，涉及安置人口9480余人，房屋拆迁面积90万多平方米，仅拆迁安置费用就要超过10亿元，整个改造工程需要大量的资金投入。同时，“城中村”改造项目相关手续费用偏高，就朱家组“城中村”改造项目而言，仅国土、林业、社保三个部门到省、市办理相关审批手续费用就达300余万元，大大增加了土地开发成本。另外，受国家信贷资金政策影响，房地产开发融资相当困难，投资者对“城中村”改造普遍存在等待、观望态度。“城中村”改造所需资金量巨大，如不引进社会资本投资，仅凭财政资金投入是难以推动“城中村”改造的全面实施。

三是土地政策制约问题。从目前“城中村”运作情况来看，土地政策是制约“城中村”改造顺利推进的一个瓶颈。现行《土地管理法》规定，集体土地只有在依法征用转为国有建设用地后，方可出让用于开发建设。根据“城中村”改造实际，它是对整个村庄的重组，拆建面积大、涉及村民多，资金补偿压力很大，政府很难拿出巨额资金用于所有“城中村”的补偿和安置，政府征用转国有存在很大困难。

四是安置房建设有关规费问题。安置房建设是关系民生的大事，涉及村民切身利益，是“城中村”改造的重中之重。安置房是用于村民安置的房屋，不等同于一般的房地产交易。按现行政策报建需缴纳相当大一笔规费，大大增加了安置成本。

三、苏仙区“城中村”改造的基本原则和思路

“城中村”改造既涉及城市整体形象，也关乎民本民生，结合苏仙区实际，应注重五个原则：

（一）自愿互利原则。“城中村”改造要充分尊重农村居民的意愿，坚持自愿参与，不搞强迫命令。鼓励各种社会力量参与城中村改造，形成政府主导，农村集体、农村居民和投资商诚信合作、优势互补、互惠互利的良好局面。

（二）市场化动作原则。按照“政府引导、招商引资、政策推动、市场运作”的工作思路，积极探索农民公寓楼建设和旧村居改造的可经营性项目市场化运作，引入竞争机制，以项目和利益招商，吸引房地产商参与城中村改造，实现利益多方共赢。

（三）让利于民原则。在“城中村”改造中，我们应多用法律手段，少用行政手段；多用经济手段，少用强制手段，把改造的程序做得尽量完善，保护老百姓的合法权益。实现好、维护好、发展好广大农村居民的根本利益，保证集体经济持续稳定健康发展、农村居民收益分配不断提高、农村社会保持稳定，切实让广大农村居民从城中村改造中得到实惠。

（四）以人为本的原则。城市的发展是让城市居民的生活更美好，作为城市管理者，应从让居民生活得更好的角度来设计和制订“城中村”改造方案，立足使已经“吃在城区、住在城区”的“城中村”村民享受比现在更好的生活环境，努力提高其收入水平和幸福生活指数。改造“城中村”，应多听取群众意愿，多采取协调手段，使村民在思想上变通，行动上支持，合法利益上得到保障，从而最大限度地增进和谐以人为本。

（五）因地制宜，先试点后推开。通过从2010年底起动工，2013年年底完工的朱家组“城中村”改造中，取得改造试点的成功经验，逐步在其他“城中村”推开。在“城中村”改造中，要深入了解“城中村”的具体情况，做到因地制宜，不搞一刀切。如果布局合理，通过整治可以达到改造效果的，则宜采取不拆迁房屋，只补建城市基础设施，净化美化社区环境的综合整合方式进行改造。对卫生脏乱差、房屋布局不合理的“城中村”和处在城乡结合的自然村落则采取易地重建、原地重建和局部拆除相结合的方式进行改造。

四、苏仙区“城中村”改造的建议和对策

（一）强化领导，抓好组织实施。一是建立工作责任制。要建立健全推进“城中村”建设工作责任制，明确责任，多部门协调配合，形成工作合力。二是认真抓好落实。苏仙区“城中村”改造领导小组办公室要加强对规划编制、方案制定、组织实施各环节的协调、指导和服务，把推进“城中村”改造的各项政策落到实处，保证该建设的各项工作有序推进。三是分类指导，取得实效。在推进“城中村”改造过程中，必须循序渐进，先易后难，注重实效，有计划有步骤地推进，不搞“齐步走”，不片面追求进度。

（二）多形式推进试点工作。“城中村”改造试点项目可以按政府主导改造，社会资金参与改造，集体经济组织自行改造等三种形势。政府主导改造是指以政府投资或政府与集体经济合作投资等形式，对“城中村”进行改造。社会资金参与改造是指政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标或者通过拆迁后三通一平土地公开招标等方式确定土地使用人。集体经济自行改造是指农村集体利用其原有的集体建设地征收为国有后，自行改造或与相关主体合作开发建设等。根据苏仙区的实际，认为城中村改造工作主要是采用后两种形式予以实施。

（三）严格规范征地行为。坚持依法征用、依法补偿，对农村集体土地的征用，补偿资金要及时到位，按期兑现，确保农民利益不受侵害。对采取彻底重建改造的“城中村”或城乡结合部自然村土地按有关国家政策办理征地手续，使其转为国有土地性质。对拆违整治的“城中村”，按土地划拨政策全部转为国有，其村民合法建筑在有关部门审核后发放房屋产权所有证和国有土地使用证，并允许交易。

（四）建立村民转居民的配套政策。由于城乡户籍二元体制，农业人口与“非农”人口户籍存在很大的社会保障和政策差异。因此，在村民转居民工作中，应优先解决“城中村”村民的就业问题，通过劳动部门职业技术培训，实现每户村民家中有一人在城市就业，同时根据国家的相关政策在征地资金中优先解决农民的社会福利和保障问题，享受城镇居民同等社会保障待遇。

（五）切实保护集体资产，维护村民合法权益。在城市化进程中，各村、组都积累了一定的集体资金，属于村民共有财产。因此，建议在国资部门的领导下，建立村组集体经济，如建立股份制公司，明确法人代表，健全财务制度，确保集体资产不流失。同时将这些资金纳入市、区国有资产管理范畴，设立专户，定期考核和监管，使股份制公司正常运作，使参股村民从公司分红中受益。

（六）强化改造“城中村”的后续管理。改造“城中村”目的是改善人民居住环境，但“三分治，七分管”，必须重视改造后的“城中村”管理，把“城中村”作为小区来实施规范化管理，通过村民出资聘请物业管理公司，实施水、电、卫生、保安等事务管理，同时可以解决部分村民的就业问题，在实际工作中，要避免改造后的“城中村”又变成新的“城中村”。