当前，我国扶贫开发工作已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。为切实做好罗霄山郴州片区桂东、汝城、安仁、宜章四县扶贫工作，深入了解扶贫工作情况，我们围绕“扶贫成效、扶贫薄弱环节、扶贫体制机制、扶贫主体作用、扶贫方式、扶贫长效机制”等六方面内容开展调研，现将调研情况综述如下，供参考。
一、扶贫成效突出，效率大幅提升
罗霄山郴州片区桂东、汝城、安仁、宜章4县下辖89个乡镇，总面积7433平方公里，总人口165.3万人，占全市总人口的32.5%。其中桂东、汝城是国家扶贫开发工作重点县，宜章、安仁是省扶贫开发工作重点县。近年来，在国家、省、市各级各部门的大力重视支持下，通过贫困地区奋发图强，各项工作取得了长足发展。特别是当前市委、市政府认真贯彻落实国家、省扶贫工作有关精神，抢抓罗霄山片区历史机遇，以贫困人口的脱贫致富为重点，以整村推进为平台，以产业扶贫和提高贫困群众素质为抓手，大力争取政策和资金，加快推进项目落实，扶贫效率明显提高。
（一）经济发展速度逐年加快。近年来，郴州市贫困地区经济发展步伐加快，逐渐改变了原来经济增长远远低于全市平均水平的局面。2012年宜章、安仁、汝城和桂东县分别完成GDP104.55亿元、49.41亿元、37.56亿元和19.56亿元，同比分别增长13%、12.4%、12.1%和12.2%，其中宜章、安仁县的增速高于或达到全市平均水平，较低的汝城、桂东县也接近全市12.4%的增速；宜章、安仁、汝城和桂东县分别完成财政总收入12.5亿元、3.4亿元、7.0亿元和2.0亿元，其中宜章、安仁、桂东县财政总收入增幅超过20%，与全市20.8%的增幅基本持平；宜章、安仁、汝城和桂东县分别完成固定资产投资100亿元、63.9亿元、38.2亿元和25.1亿元，分别增长36%、37.8%、36.6%和34.5%，除桂东县增速稍低于全市35.3%的水平外，其他3个县均高于全市平均水平。
（二）区域特色优势日益凸显。按照以村为基础，连片规划，循序渐进，加快产业扶贫步伐，罗霄山郴州片区桂东、汝城、安仁、宜章四县逐步形成区域性扶贫特色优势产业。如桂东县以桂东玲珑王茶叶开发有限公司为龙头，建设了占地2.12万平方米，建筑面积1.5万平方米，年产800吨的全省技术最先进、规模最大的绿茶生产线，带动清泉镇、桥头乡打造6万亩茶叶生态旅游观光园，每年直接带动1万多名贫困群众参与茶叶生产，人均增收1000元以上。汝城县引进广东粤旺农业有限公司，在田庄乡流转土地2061亩，建成蔬菜大棚532个种植绿色蔬菜，加快农民脱贫致富步伐。目前，片区县逐步形成桂东茶叶，安仁稻米加工、药材，汝城蔬菜、温泉旅游，宜章脐橙等特色产业，进一步加快了片区县经济发展和群众脱贫致富步伐。
（三）群众生活质量显著提高。以农村居民为例，一是收入水平快速提高。2012年宜章、安仁、桂东、汝城县农民人均纯收入分别为3789元、3272元、3130元、2995元，分别增长19.7%、18.5%、18.6%、18.6%。二是生活条件有明显改善。截至2012年底，4个片区县实现通村、通电、通邮、通电话全覆盖；宜章、安仁、桂东、汝城县行政村实现通水泥路或沥青路比重分别为82.7%、97.7%、78.6%、90.3%；宜章、安仁县行政村全部完成农网改造，汝城、桂东县完成农网改造比重达90%、94.5%。三是人畜饮水困难得到缓解。经过多年安全饮水工程建设，很大一部分贫困地区人畜饮水困难基本得到解决，80%的农民用上了简易自来水。
（四）社会民生事业明显进步。近年来，郴州市委、市政府十分重视贫困地区卫生、教育等社会事业发展。2012年底，宜章、安仁县实现行政村卫生所全覆盖，汝城、桂东县行政村卫生室占比分别为72%、89%；宜章、安仁、桂东、汝城县每千人床位数分别为3.67张、2.24张、2.68张、2.84张，每千人卫生技术人员分别为3.54人、2.86人、2.18人、2.32人；义务教育全覆盖，高中毛入学率不断提高，宜章、安仁、桂东、汝城县高中毛入学率分别为58%、89.3%、97.6%、66.6%。
（五）扶贫方式方法不断创新。近年来，郴州贫困地区不断创新扶贫模式，增强扶贫针对性，扶贫成效显著。比如汝城县将106国道沿线的9个乡镇、161个行政村、25875户贫困户的帮扶脱贫整体纳入到扶贫攻坚带，举全县之力，聚社会之能，在基础设施、产业发展、能力建设、移民搬迁等方面，全方位进行帮扶，实现稳定脱贫目标。桂东县主打茶叶、苗木花卉扶贫产业，让贫困群众主动融入到整个产业链中，在产业链中找到自己的位置，清泉、桥头2个乡镇的贫困农户仅茶叶一项每年人平增收达2165元。宜章县坚持项目落地“四分”原则（分层、分部、分项、分段），创新“一办四区”机制，全县干部群众形成了熟悉规划、应用规划，熟悉政策、应用政策的良好风尚。安仁县的扶贫银行在帮助贫困群众实施项目、增产增收方面走出了一条全新的金融扶贫路子。
二、薄弱环节较多，扶贫任务艰巨
虽然近年来全市扶贫工作取得明显成效，贫困地区面貌焕然一新，但由于受自然条件不优、发展底子薄弱、体制不完善等因素制约，贫困地区尤其是4个片区县发展的深层次问题依然存在，致贫返贫的现象依然存在，扶贫工作存在不少薄弱环节，扶贫工作任重道远。
（一）扶贫工作任务十分艰巨。一是贫困现象严重。按照新的扶贫标准，郴州市目前有贫困人口95.33万，占全市农业总人口的25.8%、全市总人口的18.7%，其中片区4县贫困人口74.88万人，贫困发生率45.3%。2012年桂东、汝城、安仁、宜章4县农民人均纯收入分别只有3130元、2995元、3272元、3789元，远低于全市7410元、全省7440元、全国7917元。二是基础设施薄弱。片区4县未通水泥路或沥青路的行政村有236个，占全部行政村的23.8%;农田水利设施老化失修，农业生产抵御自然灾害能力弱，有病险塘库6636座，饮水困难农户15.33万户。三是社会事业滞后。截至2012年片区4县村小学危房面积12.41万平方米，村卫生室、广播、电视尚未实现全覆盖，还有956个自然村不能接受电视节目。四是县乡财政困难。片区4县都是典型的“保运转财政”，靠自身财力根本无法增加对社会事业的投入。
（二）扶贫长效机制不够健全。一是管理体制不够顺畅。有关罗霄山片区规划虽已批复，但因不同层面机构职能不对称，给扶贫工作造成较多现实困难。比如对《规划》实施的指导、协调和督促检查工作，在国家层面由国务院扶贫办牵头，在省则由省发改委牵头，而市又是扶贫办牵头，在4县则是发改局牵头。这种状况使得上下联系、汇报沟通、协调调度和工作指导很不顺畅，严重影响项目落地的效果。二是规划编制存在错时。由于片区规划是在国民经济“十二五”规划、各行业规划编制完成后才进行编制的，滞后于“十二五”规划和行业规划1-2年。60%的片区规划项目没有列入“十二五”规划和行业规划，使得片区项目规划与国民经济“十二五”规划错时，与行业规划错位。按照上级有关规定，在项目的具体申报过程中凡是没有列入“十二五”规划和行业规划的项目，一般很难通过有关部门的立项。三是扶贫方式较为单一。近年来，我们的扶贫方式逐步由“输血”向“造血”转变，但因受多种因素影响，“输血”的扶贫方式仍较普遍。比如在贫困村建设中，虽然各部门的项目与扶贫开发能够有效结合，但缺乏一套长期的向贫困村倾斜项目以达到“整村推进”建设新农村的投入机制。特别是帮扶方对贫困问题的调研、贫困村发展规划的编制、信息的反馈、资金的管理等方面做得不够完善，造成社会扶贫的盲目性。四是返贫现象仍然较多。尽管返贫原因很多，但因灾因病返贫仍然占绝大多数，尤其是片区4县特殊地带。片区4县地质构造特殊，极易受自然灾害冲击。仅2006年夏季洪灾、2008年初的冰灾就分别造成11.2万人、8.3万人返贫。桂东、汝城县在1985年被国家民政部列为“多灾贫因县”。
（三）扶贫发展环境还不够优。一是扶贫工作的关注程度还不够高。全市片区只有4个县，就全省而言不是重点关注、重点投入的区域，省里的重点向武陵片区高度倾斜；就罗霄山片区而言，江西是重点，他们有18个县，尤其是赣州市。相对来说，全市4个片区受到国家、省里关注度远低于武陵山片区和江西罗霄山片区县。二是扶贫工作的认识程度还不够高。个别单位对扶贫工作认识不到位，认为只要项目挤进了国家和省规划文本就万事大吉，还存在项目前期论证工作怕麻烦等问题，在一定程度上影响了扶贫项目进展。三是扶贫工作的参与程度还不够高。认为扶贫开发是政府的事，扶贫开发就是上级给钱、给物，扶贫开发是面子工程等观念，在农民中仍然占有一定比例，加上扶贫开发过程中时常发生腐败现象，影响农民参与扶贫开发的积极性、主动性，甚至产生抵触情绪，阻碍扶贫开发工作进展。
三、提振攻坚信心，加快推进扶贫
（一）建立扶贫长效机制。扶贫不是一朝一夕的事情，需要立足当前着眼长远，破除扶贫瓶颈，建立长效机制，有序有效推进。一是健全社会保障体系。要按照“两不愁、三保障”目标要求，切实解决好事关贫困地区群众切身利益的就业、就学、就医、住房保障、社会保障等问题；要进一步完善新型农民合作医疗、新型农民医疗保险、城镇职工保险等体制，落实国家基本药物制度等政策，积极探索城乡居民大病保险试点，不断健全社会保障体系。二是创新扶贫体制机制。在金融、财税、土地、人才等重点领域大胆创新，建立健全符合区域发展和扶贫攻坚需要的财税金融体制、投融资体制等。继续简政放权让利，激发市场活力。特别是要推进贫困地区金融组织创新、产品创新和服务创新，积极培育村镇银行、小额信贷公司等新型农村金融机构，健全引导信贷资金投向贫困地区的激励机制。要强化扶贫方式创新，既要按照“领导联村、单位包村、工作队员驻村联村”的方式，开展定点帮扶、结对扶贫等活动，更要探索新的扶贫方式，积极鼓励和引导社会资本参与扶贫开发，努力构建组织扶贫、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“四位一体”的大扶贫格局。要研究建立企业和个人参与扶贫的激励机制，保障贫困地区投资主体的合法权益，完善社会捐赠减税免税政策，推动社会扶贫。三是强化扶贫开发合作。要打破封闭的思想观念，改变闭塞的发展环境，加强与中央、省里有关部门衔接汇报，深化与周边地区合作，强化市县间沟通协调，形成共识，凝聚全市力量推进扶贫攻坚，实现脱贫致富。
（二）加强基础设施建设。贫困地区基础设施落后严重影响群众生产生活，是实现全面小康社会目标任务的主要瓶颈之一。为此，全市要抢抓国家推进新型城镇化的重大机遇，统筹推进片区中心县城、小城镇和新农村建设，重点推进一批交通、水利、能源、通信、生态等项目，不断强化片区扶贫基础设施，有效解决出行难、饮水难、用电难、通信难问题，不断改善片区群众基本生产生活生态环境，夯实经济持续健康发展基础。
（三）突出产业扶贫重点。产业扶贫是新一轮国家对连片特困地区扶贫的重要方式。要加快推进罗霄山郴州片区产业扶贫，没有产业作支撑，扶贫是不可持续的。全市贫困地区产业基础薄弱，但资源丰富，特色明显，产业发展的潜力和空间很大。为此，要着力突出产业扶贫。一方面，要遵循因地制宜和比较优势原则。要立足贫困地区产业实际，狠抓产业扶贫，走差异化、特色化发展道路，培育具有比较优势和竞争力的特色产业、主导产业。比如桂东、汝城县属中亚热带季风气候区，冬无严寒，夏无酷暑，昼夜温差大，两县森林覆盖率均在70%以上，其土壤温度、湿度较为适宜优质茶叶、中药材、花卉苗木种植和林产品生产，以及无公害蔬菜基地建设。在农业产业扶持和品种选择上应特别注重本地优良品种的保护、改良和利用。汝城县拥有独特的地热资源和九龙江国家森林公园，又是湖南省历史文化名城，文化底蕴深厚，而宜章县则拥有4A级景区莽山国家森林公园，加之两县交通、区位优势明显，应把发展旅游业作为脱贫致富的支柱产业；桂东、安仁县则应以休闲观光农业旅游为主，加快旅游业发展。同时，要培育新兴产业、新型业态。通过承接、对接改造提升传统产业，引进和培育战略性新兴产业、接续产业和替代产业。另一方面，要坚持“四个同步”。一是要坚持产业扶贫与小城镇（新农村）建设同步推进。在产业扶贫中可通过异地整体搬迁、集中安置等形式向中小城镇、产业园区移民，带动小城镇建设，从根本上改善贫困人口生存条件。二是要坚持产业扶贫与园区建设同步展开。片区各地要增强自我发展能力，增强扶贫开发“造血”功能，加大招商引资力度，建设特色产业园区，形成支柱产业和集聚效应，实行工业反哺农业、农业支持工业的发展模式，带动农民增收。三是要坚持产业扶贫与产业链建设同步思考。要依托区位交通条件的改善，发展现代商贸、物流、金融等生产性服务业，提升产业层次。四是要坚持产业政策研究与争资立项同步进行。根据片区资源禀赋、产业基础和发展条件，请求实行差别化政策。同时，对国家政策支持项目进行包装，如宜章石漠化治理项目、“四县”工业园区特色产业项目，以及九龙江国家森林公园、莽山国家森林公园、汝城地热开发利用等项目。
（四）发挥扶贫主体作用。扶贫先扶志，要想法设法发挥贫困地区群众的主动性、积极性，自觉参与到扶贫攻坚工作上来。一是要提振主人翁信心。坚持从群众的意愿出发，通过思想引导、产业引导、政策引导、技术引导等方式，激发群众脱贫致富的内生动力和主人翁意识。现在贫困地区有资源、有发展的潜力，群众也有积极性，但缺乏项目资金、市场信息和技术指导，有关部门要针对这些困难和问题，研究制定相应的财税、信贷、技术等支持措施，扶持农民发展有资源、有市场、有比较优势的生产项目。二是要提升劳动力技能。以劳动力转移就业和实用人才技术培训为重点，加强对各部门现有培训资源的整合，建立常态化的培训机制，增强培训的针对性和有效性。同时，要大力建设好现有的职业技术学校和培训基地，不断提高贫困地区群众素质和技能。三是要提高组织化程度。注重发挥农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经济组织示范引领作用，提高农村经济的组织化程度，增强农民群众参与市场竞争的意识和能力，不断提高抵御市场风险的能力。
[供稿：郴州市统计局雷银菊 李诗军 邓伶山]
[审核：刘雁]
[责编：张艳]
